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高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第二庭
112年度簡字第66號
113年3月1日辯論終結
原 告 財政部國有財產署
代 表 人 曾國基
訴訟代理人 黃莉莉
複 代理人 何旭苓律師
蘇哲萱律師
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 鄭羽棠
張哲維
楊裕如
上列當事人間因違反廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國112年2月16日高市府法訴字第11230104900號函所檢送之訴願決定（案號：000000000號），提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告高市環局廢處字第00-000-000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書所裁處原告罰鍰新臺幣（下同） 1,200元而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額既在50萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2款，應依簡易訴訟程序進行之。
二、爭訟概要：緣原處分機關即被告於民國111年6月27日派員至高雄市○○區○○○巷000號之2建物旁空地稽查，發現該坐落土地上（即高雄市○○區○○段0000地號土地，原告為管理人，下稱系爭土地）排水溝淤泥（下稱系爭排水溝），排水不良，影響公共衛生之情形，被告遂以111年6月29日高市環稽通北鳳山區字第B00000000號函(下稱限期改善函)，通知原告應於111年7月9日前清除改善完畢。
嗣被告復於111年7月26日11時13分許派員前往複查，現場仍有上述廢棄物影響公共環境衛生之情事。
經被告派員填製高市環局告字第H393169號高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件舉發通知書（下稱舉發通知書）逕行舉發。
嗣原告於111年8月24日向被告陳述不服，經被告函覆原告後，認原告確有上揭違規行為，被告乃依廢棄物清理法（下稱廢清法）第11條第1款規定，依同法第50條第1款及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則第2條規定，於111年8月30日以高市環局稽字第11138638100號函檢附高市環局廢處字第00-000-000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書裁處原告1,200元罰鍰（下稱原處分）。
原告不服原處分，提起訴願，經高雄市政府以112年2月16日高市府法訴字第11230104900號函所檢送之訴願決定駁回（案號：000000000號，下稱訴願決定），遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原告主張要旨:⒈原告雖為系爭土地管理人，然系爭排水溝並非原告所設置，而水利主管機關水利局已認系爭排水溝屬於周邊住戶排水使用之屋後溝，並認係周邊住戶私自將垃圾等雜物丟棄於水溝內，本件被告未積極查明行為人且未先命使用系爭水溝排水之周邊住戶清除廢棄物，即以原告未依廢清法第11條第1款規定清除坐落於系爭土地上之系爭排水溝內廢棄物，依同法第50條第1款規定予以裁罰，係課予原告本於土地管理人地位負責清理並對原告裁罰，實已遠反最高行政法院107年度判字第13號判決、同院105年度判字第371號判決、最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議、高雄高等行政法院98年訴字第548號判決、同院95年訴字第119號判決等判決意旨所揭示之行政罰以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外之原則，且亦有行政怠惰及裁量濫用之違法，原處分實非適法而應予撤銷：⑴首先，依高雄市政府水利局111年8月19日高市水市一字第11137019300號函文可知，系爭排水溝是為承接周邊住戶排水所用之屋後溝，且係周邊住戶私自將垃圾等雜物丟棄於溝渠內，然系爭排水溝並非原告所興建設置，惟觀其寬逾1米，長度綿延數百公尺，以水泥磚造興建，迄今仍結構堅固完整，衡諸經驗法則，顯非私人設置，實應係另有其他水利或排水相關機關所興建，惟因迄今年代久遠且現係作為周邊諸多住戶排水使用，竟無任何相關機關願承認設置該排水溝或具管理權，惟系爭排水溝既係作為周邊諸多住戶排放家庭廢水且連接高雄市政府所設之公共排水系統，系爭排水溝即應屬公共排水溝，合先敘明。
⑵按行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外；
行政機關於違章裁罰時，如同時有行爲責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任；
如同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，此等裁罰順序儼然已成為我國司法實務之通見，不得任意違反。
故被告應先查明非法棄置廢棄物之行為人並優先命其清除處理，方屬適法：在此之前不得逕命土地管理人或所有人清理。
縱查無行為人，亦應依「行為責任優先於狀態責任；
同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰」之原則，本件應優先命系爭水溝之使用人即水溝周邊住戶清理，而非得逕命土地管理人即原告清理並予以裁罰(最高行政法院107年度判字第13號、最高行政法院105年度判字第371號、最高行政法院95年訴字第119號、高雄高等行政法院98年訴字第548號判決、最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨參照)。
⑶況且，行政院環境保護署亦曾作成96年6月6日環署廢字第0960040292號函文同上開見解之函釋：「…惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責之人免受處分，而處分次要責任人，顯非法律之所平。
⑷是以，系爭水溝內廢棄物之清理義務人為何，顯非被告得恣意擇定，其裁量權已受上開裁罰順序之限制，即被告應先查明非法棄置廢棄物之行為人並先命其清除處理，實不得逕命土地管理人或所有人清理。
再者，因系爭水溝既係供周邊住戶排水使用且客觀上水溝即位於住戶日常生活範圍內而得隨時探查清理，是以，相較於原告，屋邊住戶為系爭排水溝使用人，顯為對系爭水溝具直接管領力之人(近者），被告亦應優先命「水溝使用人(周邊住戶)」負擔本件之清除責任，方屬適法。
被告竟要求顯難就系爭排水溝排放情形為實質管理行為之原告(遠者)負責清理，即非合法，顯與「直接管領力者（近者）優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰」之原則不符。
⑸又依前述高雄市政府水利局111年8月19日高市水市一字第11137019300號函文所示，系爭水溝是為承接周邊住戶排水所用之屋後溝，且係周邊住戶私自將垃圾等雜物丟棄於溝渠內，則本案顯非毫無查明行為人或使用人之可能，被告即應依前述實務見解之裁罰順序依序清查裁處。
然依被告訴願答辯書所載：「…北鳳山區清潔隊查報員於111年6月27日在本市○○區○○○巷000號之2旁(建軍段32-6地號），發現該處所有土地上排水溝淤泥、排水不良，環境髒亂，影響公共衛生，隨即拍照存證。
經查地籍圖資查詢系統，確認該地號為訴願人所管理後，爰以111年6月29日高市環稽通北鳳山區字第B00000000號限期改善通知書，限期於111年7月9日前完成改善。
可知原告於發現系爭水溝髒亂後，竟是直接查詢土地所有權人為何後即逕命原告負責清理，並未先行追查棄置廢棄物之行為人，亦未追查水溝之使用人。
⑹由上可知，被告未追查行為人及水溝使用人，即率命土地所有人即原告負責清理，顯然有行政怠惰之處，並已違反「行為責任優先於狀態責任；
同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰」之裁罰順序而有裁量濫用之違法，原處分顯然於法有違而應予以撤銷。
⒉末因系爭排水溝並非原告所設置，且係承接周邊住戶排放住家廢水使用，倘無任何行政機關承認設置系爭排水溝以供周邊住戶排水使用，則原告土地之排水溝即無供周邊住戶排水使用之義務，且原告根本未曾同意周邊住戶得使用系爭排水溝進行私人排水，原告理應有權復填土方而填平系爭排水溝；
換言之，倘認坐落原告土地之系爭排水溝有提供周邊住戶共同排水使用之義務，則系爭排水溝即屬公共使用之排水溝渠，乃應由被告機關負責清理，否則，豈有其他周邊住戶得任意排水至系爭坐落原告土地排水溝，卻又無須負責清理排水溝內廢棄物、反而要求未排放廢水之原告應負清理之責乎？㈡聲明:原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：按廢清法第11條第1款之狀態責任，即係指無論是否在指定清除地區内之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地之所有人、管理人或使用人即負有清除義務，環保署96年6月6日環署廢字第0960040292號函著有解釋。
經查，系爭排水溝所在土地未經水利局辦理撥用，是原告為該國有土地之管理人，依民法第765條規定，有對該土地使用、收益、管理等所有權之權能，當屬有直接管領力者，又系爭排水溝並非本市公共排水管理自治條例所規範之公共排水，原告既為系爭排水溝所在土地管理者，長期未經妥善管理維護致環境髒亂，縱使系爭廢棄物非原告所致，然就系爭土地遭棄置廢棄物造成污染狀態，不依被告所限定之期限為任何清除或處理之情形，若無故意，亦難辭過失之責，則其應適時排除對土地危害之責任。
是系爭排水溝所在土地應由原告負清除及管理維護之責，被告發現其有廢棄物未清除，影響公共衛生之情事，並經限期改善，而未改善完成，足證原告行為明顯違反廢清法第11條第1款、第50條第1款之規定，故以「所有土地上廢棄物未清除，影響公共衛生」論處，並無任何違誤之處等語。
㈡聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：⒈廢清法第4條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
⒉廢清法第11條第1款：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之:一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」
⒊廢清法第50條第1款：「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。
經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」
㈡因土地資源為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。
而基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明，無以達成行政目的時，『狀態責任』之課予更屬維護土地環境不可避免之手段。
惟「行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外」（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議參照），因此仍應以追究行為責任人為優先順位，無法追究時始轉為追究狀態責任人，而非可逕對狀態責任人予以究責（最高行政法院105年度判字第371號判決意旨參照）。
又要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非遽指行政機關對於該條項規定之義務人，有恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，行政機關應於義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性。
（高雄高等行政法院95年度訴字第119號判決意旨參照）。
經查：⒈原告為系爭土地之管理人，被告之巡查員於111年6月27日派員至系爭土地稽查，發現系爭排水溝淤泥堆積，排水不良，影響公共衛生之情事，被告遂通知原告應於111年7月9日前清除改善完畢。
嗣被告復於111年7月26日11時13分許派員前往複查，現場仍有上述廢棄物影響公共環境衛生之情。
被告遂於111年8月30日，以原處分裁處原告1,200元罰鍰，原告不服，經訴願決定遭駁回而提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有被告複選污染稽查紀錄、多目標地籍圖、限期改善函、舉發通知書、原處分、被告函覆資料、訴願決定書、採證照片等在卷可稽(原處分卷第1至51頁)，上開事實均堪認定。
⒉原告於111年6月29日接獲被告通知限期改善系爭排水溝排水不良，影響公共衛生之情形後，即於111年7月8日函知被告，系爭排水溝並非原告設置管有及公共排水溝非由土地所有權人清疏等情，有原告111年7月8日台財產南管字第11100114580號函在卷可查（見原處分卷第16至17頁）。
嗣經高雄市政府水利局函知兩造略以：「系爭排水溝上游並未銜接道路側溝作為公共排水使用，該排水屬性為屋後溝性質，承接周邊住戶排水，另查周邊住戶私自將垃圾等雜物丟棄於該渠內影響周邊住戶，請土地所有權人協調辦理」乙節，亦有高雄市政府水利局111年8月19日高市水市一字第11137019300號函在卷可稽（下稱水利局函，見原處分卷第18頁）。
又主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；
廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。
廢清法第9條第1項規定甚明。
而行政院環境保護署（現改制為行政院環境部）110年4月公布之「國有或公有土地遭棄置廢棄物之清理參考作業程序」（下稱清理參考作業程序）有關於釐清清理責任部分載明，「所在地直轄市、縣（市）政府」執行工作為依廢清法相關規定釐清清理責任對象，包含實際查獲、監視資料或廢棄物管制中心勾稽資料或GPS軌跡資料分析並跟蹤查獲；
並得向檢調單位、警政署環保警察隊等尋求協助以追查污染行為人等，此有上開清理參考作業程序附卷可查（見本院卷第90頁）。
本件裁罰機關即被告既係直轄市政府執行機關，依上開說明，對於原告所主張其非污染行為人及高雄市政府水利局上開函文表示「周邊住戶私自將垃圾等雜物丟棄於該渠內影響周邊住戶」等有關原告是否確屬合致裁罰對象之有利主張，即有查明之義務。
蓋原告雖為系爭土地之管理機關，而依廢清法第11條第1款規定，負有清除管理土地上一般廢棄物之社會義務，然原告於被告限時負清理責任時，既已否認其為行為人，縱被告未提供可能之污染行為人，被告仍應本於法定權責查明原告主張是否屬實。
⒊觀之系爭排水溝現場實況照片所示（見原處分卷第3、12頁，本院卷第137至145頁），系爭排水溝內之廢棄物多為樹枝枯葉、木材、燈泡、疑似施工掉落之水泥塊等物，而系爭排水溝鄰近社區大樓一側水泥地上則有施工用之鋁梯、塑膠桶（見原處分卷第3頁，本院卷第137、145頁），參酌上述水利局函文提及「周邊住戶私自將垃圾等雜物丟棄於該渠內影響周邊住戶」，系爭排水溝內廢棄物之來源是否確為原告顯有可疑，被告自應依廢清法第9條、清理參考作業程序之規定，釐清清理責任對象，而非逕以原告為裁罰之對象。
⒋惟被告陳稱於本件釐清清理責任對象之作為係參與高雄市鳳山區公所會勘，此固有高雄市鳳山區公所會勘紀錄在卷可查（見本院卷第158至159頁，原處分卷第34至37頁），但該次會勘並未見有查明污染行為人之資料，自難認被告參與該次會勘有何查明污染行為人之作為。
則依上開事證，被告既未曾追索實際行為人而有無法確定或無法追索之情形，逕自以原告未能提供實際行為人資料、未善盡管理責任，致系爭排水溝之廢棄物影響環境衛生為由，依廢清法第11條第1款、第50條規定，以原處分裁處原告罰鍰1,200元，依照前揭說明，除違反行為責任優先於狀態責任之原則，並無助於清除系爭土地廢棄物行政目的之達成，自屬違反適當性原則，而有裁量濫用之情形，難謂合法。
⒌被告雖抗辯其曾查詢污染行為人（見本院卷第159頁），但並未提出任何證據以供查證，已難遽信。
而系爭土地上之建物使用人及系爭排水溝周邊住戶，均非無法訪查之對象，被告當有查證之可能，相較於原告係國有財產管理機關，被告或可自行或委請員警協力前往訪查附近之居民進行初步確認，但遍查全卷卻未見被告有提出任何訪查或談話記錄，實難認被告就系爭排水溝之廢棄物來源有進行一定之調查，是被告所辯已盡其調查義務而無法查知本件實際之行為人云云，尚難憑採。
⒍綜上所述，被告以原告為系爭土地管理人，未善盡管理責任，致系爭排水溝堆積廢棄物，影響公共衛生之情形，依廢清法第50條第1款裁處原告1,200元罰鍰，於法不合，訴願決定未予糾正，亦有未合。
原告訴請判決如其訴之聲明所示，為有理由，應予准許。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：㈠原告之訴為有理由。
㈡第一審訴訟費用應由敗訴之被告負擔，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文第2項所示。
中 華 民 國 113 年 3 月 29 日
法 官 李明鴻
以上正本與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 113 年 3 月 29 日
書記官 吳 天
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