臺灣苗栗地方法院行政-MLDA,104,簡,10,20150813,2

臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第10號
104年7月30日辯論終結
原 告 有限責任苗栗縣新有機農產運銷合作社
代 表 人 徐玄飛（理事主席）
送達代收人 李承謨
劉瑋育
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌（縣長）
訴訟代理人 林秀勤
上列當事人間因食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104 年1 月30日衛部法字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：㈠按行政訴訟法第229條第1項、第2項第2款分別規定：「適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。

下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：…二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。」

第13條第1項規定：「對於公法人之訴訟，其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」

本件係因原告不服被告所為罰鍰新臺幣（下同）4 萬元之處分而涉訟，且被告所在地位於苗栗縣苗栗市，揆諸前揭說明，應適用簡易訴訟程序，由本院行政訴訟庭管轄。

㈡原告受合法通知，於言詞辯論期日不到場（代表人徐玄飛未到場，亦未提出委任書委任具法定資格之人為訴訟代理人並到場），且核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：原告於民國103 年7 月間，在其管理之「苗栗縣新有機農產運銷合作社忘悠亭有機農場」網路商店網頁（網址為https://lungshan .org .tw/store .php?m=products&category=687& storeId=96216&sort=time，下稱系爭網頁）上，刊登販賣記載品名為「非基改糯米薏仁」及「非基改綠豆種」等2 項食品（供應商均為百壽芽菜農場，下合稱系爭食品）之訊息，為衛生福利部食品藥物管理署發現，認系爭食品標示「非基改」字樣不符合食品標示規定，移由被告查處。

嗣經被告審查並以書面通知原告陳述意見後，認系爭食品標示有易生誤解之情形，原告違反食品安全衛生管理法第28條規定，乃依同法第45條規定，以103 年11月10日府衛食字第0000000000號行政裁處書裁處原告罰鍰4 萬元（下稱原處分）。

原告不服原處分，提起訴願遭決定駁回，遂於法定期間內提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：㈠在司法程序的俗語是- 證據在哪就辦到哪：⑴請被告提出在103 年7 月之前的證據，在何時使用何種作方式來告知食品銷售產業不得用「非基改」字樣標示於綠豆及薏仁。

⑵請被告提出證據，在何時使用何種方式告知網站所刊登服務業，必須轉達「非基改」字樣不得標示於綠豆及薏仁產品。

⑶請被告提出證據，在何時使用何種方式告知食品包裝、生產業者不得用「非基改」字樣標示於綠豆及薏仁包裝上。

⑷請被告提出化驗書面證據，證明原告所轉刊登之非基改綠豆及薏仁為不實的標示，或生產商將基改綠豆、薏仁刻意矇騙消費者標示為「非基改」綠豆及薏仁。

⑸請被告提出證據，銷售、販賣和網路媒介業者，明知此產品為基因改造生產，而不實標示為非基改而圖利銷售。

若是被告提不出完整的證據，僅依靠我是政府就開罰原告，是乎…？在司法程序的俗語是證據在哪就辦到哪，整件案子，該辦的該處罰的不像是合作社，反而像是…？㈡行政院衛生署90年2 月22日衛署食字第0000000000號公告，及衛生福利部102 年9 月26日部授食字第0000000000號公告敘明「以非基因改造之黃豆或玉米為原料之食品，得標示『非基因改造』或…字樣」。

該公告說明以黃豆或玉米為原料之食品得標示「非基改」，並未說明黃豆或玉米以外之原料不得標示「非基改」字樣。

公告內容更未說明綠豆和薏仁不得標示「非基改」字樣。

而百壽之非基改綠豆、薏仁包裝，並非黃豆和玉米，如何誤導消費者？㈢另外原告於網路搜尋關於目前全球基因改造之食品，除玉米及黃豆外，還有其他基因改造之食品，如芥花籽、蕃茄、豌豆、木瓜、稻米、棉花、大豆…等，這些農產品皆列入為基因改造食物，若不為基改的食品，標註「非基改」字樣並不違反衛生署公告，日後衛福部之公告條文法令不修正不加註綠豆、薏仁，則依然並不違反公告。

㈣衛福部據食品安全衛生管理法第28條「食品、食品添加物…食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形」，開罰原告4 萬元，亦再請被告提供此包裝之標示「不實、誇張或易生誤解」之證據。

若沒有證據就不能開罰百壽或其生產商，若沒證據就開罰原告，則被告的處分似乎才真正屬於不實、誇張或易生誤解。

㈤標示非基改與基因改造是屬於農產品來源，原告僅是轉刊登農產品於網站，非但衛生局不偵辦販售商- 百壽，甚至更應追罰百壽之原生產供應商，卻僅讓轉刊登之原告說明此事就此定案罰鍰，不但其衛生辦事員荒唐無知，而且實不合理。

㈥原告為農民刊登的有機農產品皆未收取農民任何費用，扮演農民與消費者之間之媒介，消費者經網站來詢價時，原告即直接轉交接給農民去銷售，此是刊登「非基改」字樣，若被告未進行任何宣導，就懲罰既未銷售且不生產的原告，這對有機農民是不公平和不合法的。

㈦以日前頂新黑心油事件，當案件曝光之前時，各大賣場皆販賣頂新集團所出售的油品，事情發生後，衛生局也因此對黑心油品之製造生產者進行罰款並懲處，而對下游不知情的販賣業者則應先行宣導後去文告知下架。

請問衛福部有懲處不知情且無辜的販賣商嗎？本次案件如同頂新事件，原告是單純為艱辛的有機農民刊登農產品，希望藉網路增加農產品曝光率，卻因此受到罰鍰，這個既非產品的生產或製造者，更非販售者的原告而言，被告是否是罰錯了方向。

㈧原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告抗辯略以：㈠本件2 件產品聲稱「非基改糯米薏仁」及「非基改綠豆種」，目前市面並無相對應之基因改造原料，原告標示「非基因改造」，易使消費者誤解另有經基因改造之糯米薏仁及綠豆。

㈡行政罰以處罰行為人為原則，系爭食品既為原告於網路刊登、販售，其產品品名標示不符規定，業如前述；

況原告於提起訴訟理由亦自承於接獲通知後，當天立即移除「非基改」的字樣，顯見其對所售產品名稱有自主決定權限，則被告據以處罰並無違誤，原告尚難以事後改善行為而冀邀免責，縱原告事後撤除違規字樣，仍不影響其先前違規行為之認定。

㈢被告所屬衛生局以103 年7 月30日苗衛食字第0000000000號函，請原告至局說明本案，當日由受委託人劉瑋育檢具委託書說明，並製作「苗栗縣衛生局談話（調查）筆錄」，內容說明衛生福利部102 年9 月26日部授食字第0000000000號公告、查案內產品無相對應之基改原料，並敘明第28條第1項、第45條第1項前段等規定，由受委託人劉瑋育簽認，並無原告所言：並未提及罰鍰之事項云云。

㈣原告為專業食品業者，就目前國內食品原料可標示「非基因改造」之對象僅為「非基因改造黃豆」及「非基因改造玉米」乙節，自應較一般消費者熟稔，並應於刊登產品名稱時確實遵守食品安全衛生相關法規，其應注意並能注意所刊登之食品標示內容應依規定為之，而不注意，致有前揭違規行為，縱非故意，亦有過失，且食品安全衛生管理法第45條對於違反上開規定者未有裁罰前先予宣導之規定，原告為食品銷售業者有販售營利事實，自有義務遵行食品安全衛生管理法，再者相關法規之訂定均先行公告並公開資訊以供閱覽，難以未獲告知為推卸之詞。

本件處以4 萬元罰鍰，已屬法定最低金額罰鍰，從而，原處分既無違誤，自應予以維持。

㈤被告並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：㈠按「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。

…八、標示：指於食品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器或包裝上，記載品名或為說明之文字、圖畫、記號或附加之說明書。

…十一、基因改造：指使用基因工程或分子生物技術，將遺傳物質轉移或轉殖入活細胞或生物體，產生基因重組現象，使表現具外源基因特性或使自身特定基因無法表現之相關技術。

但不包括傳統育種、同科物種之細胞及原生質體融合、雜交、誘變、體外受精、體細胞變異及染色體倍增等技術。」

「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」

「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4 萬元以上4 百萬元以下罰鍰；

…」食品安全衛生管理法第3條第1款、第8款、第11款、第28條第1項及第45條第1項前段分別定有明文。

㈡本件兩造對於事實概要欄所載之事實，並不爭執，上開事實復有刊登販賣系爭食品訊息之網頁列印資料、衛生福利部食品藥物管理署103 年7 月17日FDA 研字第0000000000號函、苗栗縣政府衛生局103 年7 月30日苗衛食字第0000000000號函、委託書、苗栗縣政府衛生局執行談話（調查）筆錄、原處分書及送達證書、原告訴願書、衛生福利部訴願決定書及送達證書、原告104 年3 月27日及104 年5 月29日行政訴訟起訴狀等兩造不爭執形式真正之證據資料分別附訴願卷及本院卷可稽，堪信為真。

原告既不否認曾在其管理之系爭網頁上刊登販賣系爭食品之訊息，且「依據產品包裝上的內容，一字不變的移置於網路上」（見起訴狀第2 頁），足證系爭網頁上原所呈現、包含「非基改」字樣之系爭食品品名，確係由原告透過維護網頁內容之方法加以記載。

查現今網路商店等虛擬通路與實體通路之功能幾無二致，甚至已有全面取代實體通路之趨勢，由此角度觀之，原告在系爭網頁上記載系爭食品之品名、價格而刊登販賣之訊息，行為性質要與在實體通路店面陳列系爭食品、同時以說明書標示其品名及價格無異，自應受食品安全衛生管理法有關食品標示規定之規範，不因原告之動機係營利或無償為農友代銷、媒介而有不同。

原告主張其義務在網路上刊登百壽芽菜農場所提供產品之外包裝上的描述和照片，並沒有為任何「標示」乙節，尚非可採。

㈢行政院衛生署於90年2 月22日以衛署食字第0000000000號公告「以基因改造黃豆及基因改造玉米為原料之食品標示事宜」，內容略以：「以基因改造黃豆或王米為原料，且該等原料佔最終產品總重量百分之5 以上之食品，應標示『基因改造』或『含基因改造』字樣。

以非基因改造之黃豆或玉米為原料之食品，得標示『非基因改造』或『不是基因改造』字樣。

…」前揭公告僅針對黃豆、玉米，未敘及其他食品原料應否標示「基因改造」字樣或得否標示「非基因改造」字樣，乃因當時在臺灣尚無其他經中央主管機關公告、商品化之基因改造食品原料之故。

時至今日，依衛生福利部食品藥物管理署網站基因改造食品管理專區（網址為http ://www .fda .gov .tw/TC/site .aspx?sid=3950）所提供資訊，已取得我國查驗登記許可之基因改造食品原料猶僅限於黃豆、玉米、棉花、油菜（本院卷第96至100 頁），國際上商業化種植之基因改造作物則另有苜蓿、木瓜、南瓜、茄子等（本院卷第95頁），縱如原告所主張又有芥花籽、蕃茄、豌豆、稻米等（見起訴狀第3 頁），「糯米薏仁」、「綠豆」顯不包括在內，可見「糯米薏仁」及「綠豆」均不曾是取得我國查驗登記許可、商業化種植之基因改造食品原料，市面上亦從無販售所謂「基因改造糯米薏仁」或「基因改造綠豆」。

儘管系爭食品確係使用非基因改造食品原料（蓋坊間應無基因改造食品原料可用，不待化驗證明），原告在系爭網頁上就系爭食品標示「非基改」字樣，毫無「不實」、「誇張」之可言，然此一行為極有可能使欠缺食品專業知識之消費者望文生義、形成「系爭食品使用取得我國查驗登記許可之基因改造食品原料」或「其他食品業者所販賣、未特別標示『非基因改造』者或許是基因改造糯米薏仁或基因改造綠豆」之錯誤印象，自有食品安全衛生管理法第28條第1項「食品標示易生誤解」之情形，仍應依同法第45條第1項前段規定處罰。

原告主張系爭食品非黃豆、玉米，未違反前揭公告，不致誤導消費者云云，亦無足取。

㈣行政罰法第7條第1項、第8條及第18條第1項分別規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

本件原告於訴願時自陳「向百壽進貨及上架至網站」（本院卷第70頁）、起訴時改稱「扮演農民與消費者間之媒介…直接轉交接給農民去銷售」（見起訴狀第4 頁），似有歧異，然不論何者為真，原告在系爭網頁上刊登販賣供應商原已標示「非基因改造」之系爭食品之訊息前，理應注意目前食品安全衛生管理法令有關食品標示之規定，及已取得我國查驗登記許可、商業化種植之基因改造食品原料種類，避免為不實、誇張或易生誤解之食品標示，而其社員有13人（本院卷第26頁），當可分工合作、集思廣益以掌握上述資訊，無不能注意之情事，是原告對於上開違反行政法上義務之行為，縱非出於故意，殊難謂無過失，不得解免其處罰。

從而，被告以原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，依同法第45條第1項前段規定對原告裁處罰鍰，認事用法核無違誤；

審酌原告之過失程度、自陳未由違規行為獲利、股金總額為19萬5 千元等情狀，被告量處法定最低度罰鍰4 萬元，其裁量亦無違法瑕疵可指。

原處分並無違法，訴願決定予以維持，自無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

㈤觀諸原告提出之系爭食品實體包裝照片（本院卷第15頁），其標籤貼紙上記載之品名分別為「非基因改造糯米薏仁」及「非基因改造發芽率95％綠豆種」，同有食品安全衛生管理法第28條第1項「食品標示易生誤解」之情形。

原告依據上開實體包裝標示內容在系爭網頁上重新記載包含「非基改」字樣之品名，固屬另一獨立之違規行為，且不得主張「不法之平等」而免受處罰（最高行政法院92年度判字第275 號判決意旨參照），惟按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」

為行政程序法第6條所明定，是除非有正當理由，被告應另行審認系爭食品之供應商「百壽芽菜農場」等其他食品業者是否應與原告同受處罰，俾符公平原則，並使原告及其他曾受處罰之人民信服，特此指明。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 羅貞元
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 劉碧雯
中 華 民 國 104 年 8 月 13 日