臺灣苗栗地方法院行政-MLDA,108,簡,16,20200811,2

臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第16號
原 告 巫枝麟
輔 佐 人 徐振隆
被 告 苗栗縣政府

代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 蘇泓銘
上列當事人間因森林法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序事項：本件係原告因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第2項、第1項第2款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。

貳、實體事項：

一、事實概要：原告未經申請許可而於民國107 年6 月5 日在被告派員現場勘查之前，在其所有、坐落於苗栗縣○○鄉○○段0000000地號屬山坡地保育區內編列為林業用地之土地（下稱系爭土地），於其上闢建道路及伐採林木，被告於107 年6 月5 日會同原告至現場勘查，被告認原告有於系爭林地內未經申請許可擅自於系爭林地闢建道路及伐採林木之情事，而違反森林法第9條第1項第1款及第45條第1項前段等規定，依同法第56條規定，以108 年3 月21日府農林字第1080054031號函裁處原告新臺幣（下同）12萬元罰鍰（下稱原處分）。

原告不服原處分提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）以108 年9 月12日農訴字第0000000000號訴願決定駁回其訴願（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）系爭土地，非屬森林法所管制範圍，原行政處分機關苗栗縣政府（以下簡稱：原行政處分機關）之原行政處分書府農林字第1080054031號裁罰書，指控原告違反森林法，其指控於法無據，其事實及理由說明如下： 1、系爭土地（苗栗縣○○鄉○○段0000000 地號土地），自始即為宜農、宜牧之農牧用地，只因權責機關苗栗縣政府之錯誤，將系爭土地誤編定為林業用地，於原告申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查後，權責機關苗栗縣政府坦承其原編定有錯誤，乃將系爭土地由林業用地更正編定為農牧用地。

而原行政處分機關卻於訴願答辯狀/ 理由三、內容：『系爭林地於107 年5 月24日本府至現場會勘時使用類別為林業用地，即受森林法所管制，縱訴願人申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查為宜農牧用地，系爭林地將使用地類別『更正編定』為農牧用地前，仍應依森林法規定辦理』；

原行政處分機關顯然曲解『更正編定』：⑴查系爭土地之原編定內容：台灣省苗栗縣土地登記薄手抄謄本/ 內容：登記日期/ 民國73年7 月31日，登記原因/非都市土地使用編定，登記原因發生日期/ 民國73年3 月31日，備考/ 苗栗縣政府73年3 月28日府地用字第00000號非都市土地徒用編定公告確定，備考/ 本筆係暫未編定土地應適用林業用地管制。

⑵查更正編定定義（新北市政府地政局> 地政專區> 非都市土地專區）非都市土地更正編定，係指在編定公告之前（註: 如手抄謄本系爭土地：大湖興榮段167-379 地號，於73年3 月28日完成編定公告），已經符合「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」編定規定，因“編定錯誤”或法令規定可以改編編定者，應辦理更正編定（註：即原編定機關有義務更正原編定） 。

⑶再查「更正」兩字之解釋如下：參考漢語辭典/ 漢語網之解釋百科解釋：更正，改正已發表的談話或文章中的有關內容或字句上的錯誤予以更正。

再按司法院裁判書用語辭典「判決之更正」：判決有誤寫、誤算或其他相類似的顯然錯誤時，法院依聲請或是依職權以裁定更正錯誤的判決（民事訴訟法第232條）。

所以「更正編定」就是原編定人就過去的錯誤編定，更正為正確之編定。

⑷再依：製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第24點非都市土地更正編定、山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣（市）主管機關核定（本件更正編定權責機關為苗栗縣政府）。

⑸再比對系爭土地之土地登記謄本/ 土地標示部/ 登記日期：107 年09月07日登記原因：更正編定使用分區：山坡地保育區使用地類別：農牧用地，說明：「107 年09月07日權責主管機關苗栗縣政府，將系爭土地由山坡地保育區林業用地，更正編定為山坡地保育區農牧用地，也就是苗栗縣政府，自認為該府之【73年3 月28日府地用字第00000號非都市土地使用編定公告】，將糸爭土地以【暫未編定土地應適用林業用地管制】為由，補註用地為林業用地，係屬錯誤，乃將系爭土地更正編定為農牧用地。」

，此段陳述為向負責該更正編定登錄之大湖地政事務所，2 樓地價地用科資深工作人員林小姐查證無誤，鈞院及被告若仍有疑義，請求傳該員或其主管到庭作證說明。

⑹再依內政部內授中辦地字第1071300969號函（此函由大湖地政事務所提供），受文者：苗栗縣政府發文日期:107年1 月23日，該函的第二頁第七行內容：『按非都市土地更正編定之前提為1 、編定錯誤：或2 、編定公告前，已符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知規定之使用地編定原則及說明，於編定公告後提出合法證明文件，申請更正為正確之編定』。

說明：非都市土地可以更正編定的前提為1 、編定錯誤；

或2 、編定公告前，已符合. . . ，這2 個前提都是唯有發生在編定公告前（73年3 月28日前）已存在之編定錯誤及認定與事實上有誤時方得為更正編定，也就證明了系爭土地自始（原編定公告前，73年3 月28日前），即已符合得編定為農牧用地之要件。

⑺即非如被告（原行政處分機關） 於訴願答辯狀/ 理由三、內容：『系爭林地於107 年5 月24日本府至現場會勘時使用類別為林業用地，即受森林法所管制，縱訴願人申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查為宜農牧用地，系爭林地將使用地類別『更正編定』為農牧用地前，仍應依森林法規定辦理』；

原告/ 依上述已證明係爭土地於73年3 月31日公告前，已應屬農牧用地無誤，只是因原編定機關苗栗縣政府之編定有誤，而方得以辦理更正回原來應有之編定，所以係爭土地自始非屬森林法管制之農牧用地，而原行政處分機關於108 年3 月21日，以違反森林法裁處已於107 年9 月7 日完成更正編定之系爭土地，顯屬錯誤不當，原告請求撤銷訴願決定書及原行政處分書實屬於法有據。

⑻製定非都市土地使用分區圖及編定之主管機關苗栗縣政府坦承其錯誤，並將系爭土地更正編定為農牧用地，若因此原編定之錯誤導致原告受罰，依：國家賠償法第2條公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。

公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。

「更正編定」四個字證明原編定錯誤之責任非屬原告，若以更正編定前之錯誤編定裁罰原告，則原告據此請求國家應負損害賠償責任，亦屬於法有據。

2、原行政處分機關，訴願補充答辯狀/ 理由二、內容：『經查森林法無明文規定違規行為可限期改正，爰此，訴願人於系爭林地內違規行為經本府審認已違反森林法之規定，…裁處12萬元。』

⑴被告明知：原告已於107 年6 月6 日申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查，經主管機關（苗栗縣政府）同意，報請中央主管機關（行政院農業委員會水土保持局於107 年8 月13日，以水保監字第1071831263號函會同中央地政主管機關核准，將林業用地更正編定為農牧地，地政主管機關並已107 年9 月7 日完成更正編定之登載，此為兩造不爭之事實。

⑵原行政處分機關於108 年3 月21日，指控原告：「違反森林法第6條第二款經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。

但經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。」

。

①原行政處分機關指控原告違反森林法第6條第二款，超限利用山坡地保育區林業用地違反森林法，並依違反森林法裁罰原告12萬元。

②原行政處分機關選擇森林法第6條第二款「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」

，即山坡地得超限利用為裁罰依據，但其裁罰卻與山坡地保育利用條例第1條「山坡地之保育、利用，依本條例之規定」之立法意旨有違。

3、比對山坡地保育利用條例與森林法立法意旨如下表: 山坡地保育利用條例第1條：山坡地之保育、利用，依本條例之規定；

本條例未規定者，依其他法律規定。

森林法第1條：為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。

4、依山坡地保育利用條例：第16條山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。

土地經營人或使用人，不得超限利用。

5、由上表：「山坡地保育利用條例第1條山坡地之保育、利用，依本條例之規定；

本條例未規定者，依其他法律規定。」

，及山坡地保育利用條例第16條即可看出，兩造間之爭執點為系爭土地究屬宜農、牧地或屬宜林地，自有山坡地保育利用條例之優先適法性。

再依山坡地保育利用條例：第二十五條山坡地超限利用者，由直轄市或縣（市）主管機關通知經營人、使用人或所有人限期改正；

屆期不改正者，依第三十五條之規定處罰……。

而原行政處分機關於裁處前未依法通知原告得限期改正，即已違反山坡地保育利用條例第二十五條。

逕行以違反森林法開罰，也違反山坡地保育利用條例第一條山坡地之保育、利用，依本條例規定；

本條例未規定者，依其他法律規定。

原行政處分機關於108 年3 月21日裁罰時，指控原告: 「山坡地超限利用違反森林法第6條第二款」時，明知於108 年9 月7日負責製定非都市土地使用分區圖及編定之主管機關苗栗縣政府，已將系爭土地更正編定為農牧用地，原行政處分機關卻選擇森林法開罰而避開山坡地保育利用條例，顯有故意（或過失）剝奪原告依山坡地保育利用條例第二十五條限期改正之機會。

原行政處分機關之裁罰，顯有違反行政程序法第7條第二款應選擇對人民權益損害最少者。

及第9條於當事人有利及不利之情形，一律注意。

原行政處分亦有違從輕之原則，參酌由廖義男主編，陳清秀執筆之行政罰法，第三章處罰法定主義：「從輕的比較…而不問那一個法律上理由最後作為減輕處罰的基準。

例如倘若法律有對於該項行為阻卻處罰的規定時，則該法律應屬較輕。」

，依從輕原則的比較，亦應優先適用山坡地保育利用條例。

綜合上述，原行政處分機關於108 年3 月21日裁處前，違法未給予原告有限期改正之機會，也顯然有違「從輕」之原則，亦有違行政程序法第7條，原告請求據此撤銷訴願決定書及原行政處分書即屬於法有據。

6、再就原行政處分機關於訴願答辯狀/ 理由三、內容：『系爭林地於107 年5 月24日本府至現場會勘時使用類別為林業用地，即受森林法所管制，縱訴願人申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查為宜農牧用地，系爭林地將使用地類別『更正編定』為農牧用地前，仍應依森林法規定辦理』。

原行政處分機關於108 年3 月21日之裁處，有違行政罰法第5條行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。

原告於107 年6 月6 日申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查，主管機關（苗栗縣政府）同意，報請中央主管機關（行政院農業委員會水土保持局於107 年8 月13日，以水保監字第1071831263號函會同中央地政主管機關核准，將林業用地更正編定為農牧地，地政主管機關並已107 年9 月7 日完成更正編定之登載為兩造不爭之事實。

即系爭土地於原行政處分日108 年3 月21日前已更正編定為農牧用地，已非屬森林法之範圍，依行政罰法第5條『行為後. . 裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。』

自得排除森林法之裁罰。

參照司法院解釋字號：釋字第685 號協同意見書大法官陳新民. 此概念已經將對人民有利的「有利溯及」，認為乃不牴觸法律溯及既往之原則。

而本號解釋本席所期盼大法官實施的造法，只是把合憲法秩序往前溯及，而且是符合保障人民權利的「有利溯及」. . . . ，本條文所謂「裁處前之法律」，由字面上解釋此裁處當是行政機關作出裁罰處分時的現行法規而論，這也符合行政罰法之例：按行政罰法第五條即揭示：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，通用最有利於受處罰者之規定。」

這是依循「罪刑法定主義」，將行政罰視為嚴格依法行政下的法律制度，而產生的「行政罰法定主義」，以符合法治國家之原則。

依此二種「法定主義」都課予人民在行為時，法律已有處罰時為可罰性之前提。

但基於公共利益之考量，以及個人權利之維護，才有「從輕」的例外規定。

行政院農業委員會0000000000訴願決定書/理由二，亦坦承知道系爭土地於107 年9 月7 日已完成更正編定為農牧用地，但卻仍堅持原告違反森林法，主張108 年3 月21日之裁罰書，仍必須適用行為時之林地（林業用地）管制標準，該訴願決定書之決定，顯有違反行政罰法第5條『行為後。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定』。

系爭土地於原行政處分機關裁處前，已更正編定為非森林法管制之農牧用迆，原行政處分機關再以森林法裁處，顯有違反行政罰法第5條『行為後. . . 。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定』，及行政程序法第7條、第9條，亦有違行政程序法第111條：行政處分有下列各款情形之一者，無效/ 六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

原告懇請據此撤銷訴願決定書及原行政處分書，誠屬於法有據。

（二）原行政處分機關之裁處、行政院農業委員會訴願決定理由諸多錯誤不當： 1、原行政處分機關之裁處不符責任原則：現代國家基於「有責任始有處罰之原則」，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為限，故行政機關對人民處行政罰時，行為人應具備責任能力及責任條件，始得加以處罰。

「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。

倘不能明確證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」

原行政處分機關有就違法事實負起舉證之責任，若無法證明，其作成之行政處分即難認合法。

原行政處分機關府農林字第1080054031號文，指控原告：「違反森林法第6條第二款、第9條第1項第1款、第3款及第45條規定」。

2、就指控原告: 「違反森林法第6條第二款」，原告已於本行政訴訟起訴狀事實及理由/ （二）、陳明系爭土地非屬森林法管轄，不再贅述。

⑵、就原行政處分機關以府農林字第1080054031號來文，指控原告：「違反森林法第9條第1項第1款、第3款」：查森林法第9條於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫（第1款）、道路（第2款）、輸電系統或開發電源者（第3款）。

「違反森林法第9條第1項第1款、第3款」，應即指控原告：於系爭土地興修水庫、輸電系統或開發電源者，其指控顯屬錯誤不當之指控：1.查大湖鄉公所山坡地查報清單內容及原行政處分機關承辦人員，於107 年6 月5 日赴系爭土地現場會勘紀錄，由原行政處分機關之訴願補答辯書及諸多照片中，並未提出任何相關照片或能證明原告有『興修水庫、輸電系統或開發電源 』，原告於107 年4 月27日方取得系爭土地所有權，區區38天如何能興修水庫、輸電系統或開發電源？2.原行政處分機關已赴現場勘查又指控訴願人興修上述工程，自有義務說明，並舉證工程現場照片之證據有『興修水庫、輸電系統或開發電源』之證據，但原行政處分機關自始未能提出證據及說明，顯屬不備證據之裁罰，原告請求據此撤銷原處分書，自屬有理由。

3、就原處分機關指控原告：違反森林法第45條凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；

其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。

1.查2018年2 月14日之google衛星地圖，系爭土地上已焦黑空無一物，顯示2018年2 月14日前系爭土地（大湖興榮段167 －439 地號土地）上已遭伐除殆盡，並無任何雜草林木存在之事實，已是空無一物之空地。

2.而原告於107 （2018）年4 月27日始取得系爭土地所有權，在空無一物之空地上，如何能依森林法第45條申請伐採林產物社，如何能依森林法第45條申請伐採林產物？請明鑑。

3.若要說系爭土地上有：違反森林法第45條未經申請伐採林產物之情事，其責任也應歸屬於2018年2月14日前之所有權人，違反森林法第45條一事應與原告無涉，原告懇請據此撤銷原行政處分，實屬於法有據。

4、行政院農業委員會訴願決定書決定之理由，錯誤不當：⑴行政院農業委員會訴願決定書「理由/ 三第八頁第一行/查系爭土地於訴願人未經申請擅於系爭土地砍伐林木及進行整坡作業種植生薑，闢建土路之時，因屬森林法第3條第1項前段及. . . 理由/ 三第八頁倒數第四行/ 訴願人為種植生薑於系爭土地進行整坡作業且有闢建土路之行為，即有於系爭土地新修工程之情事，其違反森林法第6條第2項及第9條第1項之違規事實應可認定。」

1.原行政處分機關並未再裁罰原告於系爭土地進行整坡作業種植生薑，實因鈞院108 訴字第1 號判決，已就原告於系爭土地種植生薑整坡作業一案判決定獻，屬一行為不二罰之範疇，此點兩造並無爭議。

2.原告並未於系爭土地闢建土路，原行政處分機關亦未指控原告於系爭土地闢建土路，且原行政處分機關府農林字第1080054031號裁罰內容，指控原告：「違反森林法第9條第1項第1款、第3款」，其中並無違反森林法第9條第1項第2款，非如原訴願決定書之指控原告「違反森林法第6條第2款、第9條第1項」，原訴願決定書擅將「興修道路」加入裁罰項目，並以原告於系爭土地闢建土路為決定之主要理由，原訴願決定書顯有認作主張之違法，所以，原告請求撤銷行政院農業委員會0000000000號訴願決定書，理由如上述。

⑵行政院農業委員會訴願決定書決定之「理由/ 三/ 第九頁/ 第六行查卷附現場照片所示，系爭土地現場已有遭砍伐林木之樹頭且切口平整，應可認定為有划採林產物之行為. . . 」。

原告非上述系爭土地林木遭砍伐期間之所有權人，不應因此而受裁處，證據如下：依2018年2 月14日系爭土地之google衛星地圖，系爭土地上已空無一物（詳如本文之圖二），原告於107 （2018）年4 月27日始取得系爭土地所有權，依不動產已登記為原則，砍伐系爭土地林木之權利與責任應屬於2018年2 月14日前之所有權人，原行政處分機關依違反森林法第45條裁處原告，顯有裁罰之對象認定錯誤，原告懇請據此撤銷原行政處分、原訴願決定書，實屬於法有據。

5、就行政院農業委員會訴願決定書內容：「理由/ 三第九頁第十一行. . . . 又訴願人雖以Google地圖主張系爭土地之樹林遭划採一事與其無涉一節，惟經原處分機關以衛星定位套繪地籍圖資確認，本案系爭土地林產物遭划採之地點與訴願人與Google地圖所指之位置並不相符，核無足採。」

。

原行政處分機關苗栗縣政府108 年7 月25日訴願補充答辯狀/ 理由二，經查系爭林地內確有殘留林木根覘，本府審認為未經申請划採林產物之情事，另經本府以衛星定位系統套繪地籍圖資，違規地點非訴願人所指位置。

⑴原行政處分機關指稱：「本府以衛星定位系統套繪地籍圖資，違規地點非訴願人所指位置」1.原行政處分機關之，並未能舉證：「違規地點非訴願人所指位置」。

2.依舉據分攤責任，原行政處分機關唯有將4 個衛星定位點（划採林產物殘留根覘點）套繪在2018年2 月14日之google衛星地圖上之位置，方能證明是否有原行政處分機關指稱之「違規地點非訴願人所指位置」。

⑵、因此，原告再依內政部國土測繪中心之國土測繪圖資服務雲2018地籍圖（圖一），與2018年2 月14日之google衛星地圖（圖二）兩張圖之5 個定位顯著目標比較點做比較如下：1.兩張圖右上方紅色圓圈同為台電高壓電塔。

2.兩張圖右側中間紅色圓圈白點為鐵皮屋屋頂之反光。

3.兩張圖右下方紅色圓圈內同為上下顛倒之Z （L 字）字形道路。

4.兩張圖左上方紅色圓圈內同為斜K 字形之道路。

5.兩張圖中間偏下方之黃色圓圈內同為上下顛倒之L 字形泥巴道路。

6.兩張圖右側台電電塔至顛倒Z 字形道路間均有台電之高壓電線。

⑶、由上述6 點即可以比對看出系爭土地之位置，如圖二：在2018年2 月14日之google衛星地圖上，系爭土地上顯已無任何雜草林木存在之事實，也就是在2018年2 月14日前系爭土地係位於焦黑空無一物之區域，非如原處分機關所言「以衛星定位套繪地籍圖資確認，本案系爭土地林產物遭划採之地點與訴願人與Google地圖所指之位置並不相符，核無足採。」

，並提出圖一：左下圖，系爭土地之內政部國土測繪中心之國土測繪圖資雲2018版地籍圖圖二：右上圖，系爭土地2018年2 月14日google衛星地圖（3D地圖）⑷、再以系爭土地（大湖段167-379 地號）之中心點位置來定位比較：圖三：左下圖2018年內政部國土測繪中心系爭土地（大湖段167-379 地號）地籍圖中心點（圖上紅色尖點），其經緯度為東經:000-00-00.8，北緯24-21-48.1度分秒），再將該中心點經緯度定位於2018年2 月14日之google衛星地圖上搜尋定位，如圖四（右上圖）之黃色框框內，圖釘釘尖點之經緯度：東經:000-00-00.8，北緯24-21-48.10 （度分秒）之位置，兩圖相互比較，亦可證明2018年2 月14日時，系爭土地已是焦黑空無一物，已無任何林產物。

⑸、將原行政處分機關之衛星定位點（划採林產物殘留根覘點）編號1 、2 、3 、4 等4 個定位點之TWD97 座標，以國土測繪中心地籍圖/ 常用定位/ 座標功能，將之轉換成常見之經緯度，1 、例如：定位點編號1 之XY座標為X ：235537.813，Y=0000000.437 以內政部/ 國土測繪中心/ 定位查詢/ 常用定位/ 座標將定位點編號1 之XY座標，轉換成經緯度座標，東經:000-00-00.8，北緯24-21-48.9（度分秒），原行政處分機關附件一之4 個衛星定位點（划採林產物殘留根覘點）座標轉換，如下表:┌────────┬───────────┬─────────────┐│ │被告定位點之TWD97 座標│轉換成常見經緯度（度分秒）│├────────┼───────────┼─────────────┤│定位點1座標 │X：235537.813 │東經：120-51.26.8 ││ │Y：0000000.437 │北緯：24-21-48.9 │├────────┼───────────┼─────────────┤│定位點2座標 │X：235530.038 │東經：120-51.26.5 ││ │Y ：0000000.988 │北緯：24-21-49.2 │├────────┼───────────┼─────────────┤│定位點3座標 │X：235511.840 │東經：120-51.25.9 ││ │Y：0000000.424 │北緯：24-21-48.8 │├────────┼───────────┼─────────────┤│定位點4座標 │X：235486.301 │東經：000-00-00.0 ││ │Y：0000000.142 │北緯：24-21-48.2 │└────────┴───────────┴─────────────┘2.再將定位點1 經緯度座標定位於國土測繪服務雲之2018地籍圖上：3.同法，將原行政處分機關之4 個衛星定位點（划採林產物殘留根覘點），逐一定位在國土測繪圖資服務雲2018地籍圖上，其位置如下4 圖，每一點均附經緯度明細，有迴紋針之點為系爭土地之中心點。

4.再將上4 張圖之原行政處分機關4 點勘測定位點經緯度座標，定位於2018年2 月14日之google衛星地圖上，如下圖：左上圖（原告之4 勘測點定位圖）右上圖（相同4 勘測點定位於國土測繪雲2018地籍圖上）。

4.再就①2018年2 月14日之google衛星地圖定位圖之「4 個衛星定位點圖」。

②原行政處分機關於補充答辯書內容之「4 個衛星定位點圖」。

③國土測繪中心地籍圖之「4 個衛星定位點圖」。

等3 個定位圖上之「4 個衛星定位點圖」相互比對，如上圖。

6、上一頁之3 個定位圖上「4 個衛星定位點位置」之相互比對結果，由2018年2 月14日之google衛星地圖定位圖上，可確認於2018年2 月14日系爭土地上已無任何林木存在，在原行政處分機關之4 個衛星定位點（划採林產物殘留根覘點）之位置上，亦無林產物可供划採，而原告於107 （2018）年4 月27日始取得系爭土地所有權，依不動產已登記為原則，2018年2 月14日前砍伐系爭土地林木之權利與責任自應屬於2018年2 月14日前之所有權人，原行政處分機關未詳查，指控原告違反森林法第45條而裁處原告，顯有裁罰之對象認定錯誤，請據此撤銷原行政處分。

（三）綜合上述，也證明行政院農業委員會訴願決定書內容：「理由/ 三第九頁第十一行. …又訴願人雖以Google地圖主張系爭土地之樹林遭划採一事與其無涉一節，惟經原處分機關以衛星定位套繪地籍圖資確認，本案系爭土地林產物遭划採之地點與訴願人與Google地圖所指之位置並不相符，核無足採。」

，行政院農業委員會訴願決定書理由，明顯錯誤與事實真相不符，請求據此撤銷行政院農業委員會0000000000號訴願決定書等語，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則答辯以：

（一）依行政院農業委員會林務局108 年3 月4 日林政字第1081605782號函釋（被證六) ，按行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」

是為處罰法定原則，即須依「行為時」之法律規定裁罰。

系爭林地於107 年6 月5 日本府至現場會勘時使用地類別為林業用地，即受森林法所管制，縱原告申請山坡地土地可利用限度查定結果異議復查為宜農牧地，系爭林地將使用地類別更正編定為農牧用地前，仍應依森林法規定辦理。

（二）森林法第9條第1項第1款為：「一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者。」

，同法第9條第1項第3款為：「三、興修其他工程者。」

，被告於107 年6 月5 日至現場會勘，系爭林地內除未經申請許可進行整坡作業種植生薑及伐採林產物外，另有未經申請開闢土路之情事，被告於108 年1 月18日以府農林字第1080014715號函請原告就違反森林法第6條第2項、同法第9條第1項第1款、第3款及同法第45條規定陳述意見，被告當時就違反上開法條並無爭執，僅表示系爭林地已變更編定為農牧用地，非森林法管制範圍；

另違規行為被告107 年8 月24日以府水保字第1070167457號函違反水土保持法裁罰6 萬元在案，根據一事不二罰原則，不應再依森林法裁罰等語，原告現場情況勘予認定違反森林法第6條第2項、同法第9條第1項第1款、第3款及同法第45條規定甚明，且依同法第56條及第56條之1 ，亦無先行勸導改善始得裁處之前提要件。

（三）原告表示取得系爭林地時並無地上物，並無違反森林法第45條規定云云，原告應提出林務局農林航空測量所產製之航空照片圖或當時買賣土地時由地政事務所進行土地鑑界照片等公部門提供之資料始有證明效力。

（四）綜上論述，本件原告之訴並無理由，爰依行政訴訟法第108條規定檢送本件相關卷證，敬請鑒核，依法駁回原告之訴等語，並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：

（一）按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。」

、「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」

、「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者…三、興修其他工程者。」

、「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷」、「違反第9條、第34條、第36條、第38條之3 及第45條第1項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」

，森林法第3條第1項、第6條第2項前段、第9條第1項第1款、第3款及同法第45條第1項前段、第56條分別定有明文。

另「本法第3條第1項所稱林地，範圍如下：一、依非都市土地使用管制規則第3條規定編定為林業用地及非都市土地使用管制規則第3條規定適用林業用地管制之土地。」

，則為森林法施行細則第3條第1款所明訂。

末按「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制。」

，非都市土地使用管制規則第7條規定訂有明文。

（二）上開如事實概要所記載之事實，即被告於上揭時地派員會同原告赴現場勘查後，被告認為原告有於系爭土地未經申請許可而於107 年6 月5 日在被告派員現場勘查之前，開挖整坡、興修道路及伐採林木之情事，故予以裁罰如上所示，經原告提起前揭訴願後，農委會訴願決定駁回。

原告乃提起本件行政訴訟，及主管機關事前未同意原告得於系爭土地開挖整地、興修道路及伐採林木等情，為兩造所不爭執，並有原處分、被告107 年6 月5 日會勘紀錄、原告陳述意見書、農委會108 年9 月12日農訴字第0000000000號訴願決定書、系爭林地內開闢土路現場照片、系爭土地土地建物查詢資料附訴願卷及本院卷可稽，上開事實首堪認定。

（三）茲就上開爭執事項分述如下： 1、關於本件系爭土地是否為編定錯誤，而於原處分裁罰時，應屬非林地，而無森林法之適用？經查，系爭土地之使用地類別於79年8 月17日因補註用地別登記為林業用地，屬「山坡地保育區林業用地」，原告於107 年4 月9 日拍賣買受而登記取得系爭土地所有權，系爭土地於107 年9 月7 日更正編定使用地類別為「農牧用地」此有系爭土地之土地建物查詢資料附卷（訴願卷第59頁至60頁）可考，故被告裁罰時系爭土地仍為林業用地無訛。

至於原告雖主張稱有一資深行政機關人員「林小姐」曾稱系爭土地有編定錯誤之情形，惟本件是否有「林小姐」存在，並是否有原告所稱之情，經本院含詢苗栗縣大湖地政事務所是否有一名「林小姐」向原告表示系爭土地原有編定錯誤之情，其回覆略以：「有關『原有編定錯誤』之陳述，係原告以電話詢問登記原因為『更正』編定，是否有編定『錯誤』之事實，該所承辦人依照法令向原告口頭解釋可辦理更正編定之前提為何，是否有『原有編定錯誤』，並非承辦人得以審認」，此有苗栗縣大湖地政事務所109 年4 月7 日大地三字第1090001597號函（本院卷二第12頁）在卷可考，是原告所稱之編定錯誤，應屬原告對於承辦人解釋法令時對話之誤解，另原告所提出之內政部內授中辦地字第1071300969號函（本院卷一第34頁至35頁），審諸該函內容，係針對實地無需有建物存在及如何認定編定前合法建物面積等疑義，所為之解釋，並非針對系爭土地所為之說明解釋，且該內容係指「非都市土地得更正編定之前提為編定錯誤或為編定公告前，已符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知規定之使用地編定原則及說明」，並非指更正編定即為編定錯誤，亦無任何指系爭土地有編定錯誤之情形，此外亦無其他證據足資證明系爭土地有何編定錯誤之情事，原告泛稱系爭土地原有編定錯誤云云，顯非可採。

2、關於原處分做成後是否有法律變更而有從舊從輕原則之適用？有關原告指稱系爭土地在原處分做成後，嗣於107 年9 月 7日由林業用地變更編定為農牧用地，參酌行政罰法第5條之規定，應為最有利於行為人之認定乙節，惟依行政罰法第5條：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。

」之規定，有新舊法比較適用者，係指「法律」與「自治條例」，系爭土地建物查詢資料所載系爭土地之使用地類別之變更，由前揭規定及說明可知，並非行政罰法第5條所謂之「法律」及「自治條例」，自無該條新舊法比較之適用，是原告主張系爭土地之使用地類別之變更應適用行政罰法第5條，即非可採。

3、原告是否有在系爭土地伐木之情形？原告雖稱系爭土地在107 年2 月14日係位於焦黑、空無一物之區域，惟審諸卷附系爭土地現場照片（本院卷一第100 頁、第110 頁），現場地表上多呈現土黃色，些微有土黃色之乾草、綠色之雜草佈滿系爭土地上，則原告所稱之此情，顯與被告派員至現場勘查時所拍攝之情形顯不相吻合。

又原告一方面主張土地上樹木遭砍伐是在其於107 年4 月27日取得土地之前所發生，並將被告所定位之點套繪107 年2 月14日之衛星地圖，並依據被告上開定位點之座標再自行標註位置於衛星地圖上，而稱由上開衛星圖看出現場並無林木存在等語，惟依據原告所稱，被告提供之原告伐木殘留樹根地點座標（本院卷一第85頁），係原告標註於衛星圖上之定位點4 （見本院卷一第72頁），然依據定位點4 之現場照片（本院卷一第85頁左上方），現場土黃色部分確有樹木遭砍伐遺留些許樹幹，然非大量，而僅有零星殘餘樹幹之情形，且仍有雜草生長之情，並無原告所稱無任何雜草存在、空無一物之事，且原告將定位的座標換算後、如何套繪至衛星圖，均無可證明之資料，則原告自行所為之上開標註位置，是否正確，仍有疑義。

參以原告在會勘時已供承樹木因乾旱而死亡等語，此有會勘記錄在卷可考（本院卷一第83頁），又上開現場照片中遺留些許樹幹之外表亦呈現土黃色（本院卷一第84頁、本院卷一第85頁），若該樹木原已因乾旱呈現乾枯狀態，且衛星圖為從太空拍攝之空照圖，衛星照片僅能反映系爭土地廣域之情形，此由衛星圖僅能判別系爭土地上有何顏色、區塊及形狀可知，兼以現場之樹木砍伐情況僅為零星少數幾棵，數量非多，並無大面積樹木遭砍伐，復因乾枯而呈土黃色之情，則是否能由前開廣域之衛星圖逕認現場並無任何林木足供伐採，顯難判定，亦更難由原告提出之上開107 年2 月14日衛星照片更無法窺知系爭土地上乾枯樹木是否已遭砍。

又系爭土地上確有遭伐木之情形，已可經現場照片看出樹木之遭切斷平面之狀況，況原告在訴願書亦自承當時是因為鑑界單位大湖地政要求，所以砍除系爭土地上之竹、木、草，以利鑑界等語甚明，並表示原告於系爭土地上之除草、砍除樹木及竹林等行為，不需要申請等語（訴願卷第74頁），並於另案違反水土保持法案件勘驗時陳稱：「（問：系爭土地雜草林木，當初現況是否如同鄰地這樣？）對，如果沒有砍就是這樣，每一年隨著時間越長，雜木就長的越高。」

、「（問：何時種植的？）雜木砍除後，隨手種上去」等語（見臺中高等行政法院108 年訴字第1 號卷第183 頁、第187 頁），顯已自承有在系爭土地砍伐林木之行為甚明，與前開現場照片所示樹木有遭切斷平面之狀況相符，堪認原告確實有伐木之情。

再者，依據原告當時之訴願理由主張內容，原告當時對於其砍除林木之行為並未加以否認，而係認為其砍除林木之行為，係針對農耕用之土地所為之「伐除」林木行為，因系爭土地並無原始林，故所伐除之林木並非有價值之林木，而不屬於森林法第9條所規範之「伐採」林木，或爭執原告於系爭土地上除草、砍除樹木、竹林等行為並不需要進行水土保持相關申請等語（訴願卷第74頁），是原告嗣後於本院改稱並無砍伐林木云云，並非可採。

4、原告是否有於系爭土地開挖整地、興修道路之情？原告雖主張並無闢建或興修道路等語，惟查，原告於系爭土地之大規模整坡行為，於系爭土地種植生薑之面積約為560 平方公尺，其所涉違反水土保持法案件之另案，亦經裁罰，經原告提起行政訴訟，業經臺中高等行政法院以108 年訴字第1 號判決駁回原告之訴，此有該案判決（本院卷一第50頁至56頁）附卷可參，又原告之整坡作業屬大面積，呈現階梯式之翻土狀況，已破壞地形地貌，有山坡地查報清單、現場照片可證（本院卷二第46頁至48頁），而如此之整坡作業，已足認非屬人力可為。

又原告於系爭土地興修道路之行為，業經證人於本院中證稱：本件現場系爭土地上的土路看來不是新闢建的，但是有修整道路的跡象，就是就現況做一些修整，植被遭清開、路面有被壓實的情況，一般是機具進場的時候就一併做讓機具可以通行的部分，現況確實有路線，原告機具經過現場多少會做些簡單的整修，雖然不到拓寬或新闢，系爭土地的土路，不是全部通達到系爭土地的全部，位置在系爭土地的中間，如果沒有整修，植被應該是綠油油的狀態，不會有裸露的情形，他修整應該是用怪手類的機具把他壓實等語（本院卷二第78頁背面至84頁），並有現場平整土路之照片附卷（本院卷一第100 頁）可考，足認現場之土路確有經修整之情形。

又經被告訴訟代理人陳稱當日其於107 年6 月5日於系爭土地勘查時，亦在現場，當日是沿著土路走，但沒有走到盡頭，當時行走的軌跡有定位點是標註在本院卷一第112 頁的圖上數個小點所在位置，該路線係沿著該圖中系爭土地之左方行走至系爭土地之上方及右上方，又本院卷一第112 頁的上標註紅色相機之圖案，係位於系爭土地跟其他土地的交界處，即是本院卷一第100 頁之左下方照片，路的盡頭是樹、林地，連接鄰地等語（本院卷二第85頁至88頁），並在本院卷一第112 頁之圖上標註該處位置，又據訴訟代理人陳稱當日何以判斷系爭土地之土路係原告所整修，係因如果原告沒有整修系爭土路，他無法讓要施作農作之機具到系爭土地上，且在系爭土地上之土路所鄰近兩旁位置都是原告施做整坡作業的地點，整坡需要使用之機具從該土路即可以進入施做整坡作業的地點等語（本院卷二第85頁至86頁）。

再者，審諸本院卷一第100頁左下方照片，即係本院卷一第112 頁之本件被告於107年6 月5 日於系爭土地勘查時所經定位之軌跡圖中，該圖上所標註之位置及該頁右上方照片位置，由是可知系爭土地上上開土路盡頭緊鄰相鄰之土地（即該圖上標示167-759 土地），盡頭即是該相鄰土地之一片樹林，又據原告輔佐人陳稱盡頭之樹木並非原告所種植，原告所種植之樹木都很小棵等語（本院卷二第87頁背面），則若通至167-759 土地之後盡頭係樹林，則以系爭土地上該土路之位置及範圍，顯然係系爭土地之所有人對該土路最具有使用之價值，兼以該土路位於系爭土地上，路旁均係原告當時施做大規模整坡作業之範圍，堪認原告即系爭土地之所有人更有對於系爭土路整修之動機及權限，又佐以該土路上植被明顯遭去除殆盡，路面明顯平坦，土路兩側則為土坡，確有遭人為修整之跡象，此有上開土路照片附卷可考（本院卷一第100 頁），則被告所主張該土路係原告所整修，並非無據。

另原告既於系爭土地以機具整地，進行農耕種植，若需於系爭土地使用機具進行大規模整坡翻土，呈現階梯式之翻土狀況，業如前述，則原告為使機具得至系爭土地使用，於系爭土地伐除草木、整坡而興修土路亦不與常情相悖，堪認原告確有於系爭土地開挖整地、興修道路之行為。

5、本件是否有違反「一事不二罰」？行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。

但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」

惟此係就「一行為」同時違反數個行政法上義務規定之處罰要件者所為之規定，若行為人違反作為義務之行為並非單一，即無上開規定之適用（最高行政法院98年度判字第504號判決意旨參照）。

原告雖於開庭時主張本件原處分違反「一事不二罰」云云（本院卷二第34頁背面），惟依水土保持法第12條第1項規定，從事該項各款行為時，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之，亦即行為人負有擬具水土保持計畫送主管機關核定之作為義務；

另符合森林法第9條第1項第1款、第3款規定者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工，亦即行為人就興修道路或其他工程負有報經主管機關會同有關機關實地勘查同意及依指定施工界限施工之作為義務。

而依水土保持計畫審核監督辦法第6條第1項所定水土保持計畫之格式及檢附文件，與依森林法施行細則第9條所定申請於森林內施作相關工程應檢具之文件內容迥異，二者係屬不同之作為義務。

原告雖主張本件違反「一行為不二罰」之原則等語。

然按司法院大法官會議第754 號解釋文：最高行政法院100 年度5 月份第2 次庭長法官聯席會議有關：「……進口人填具進口報單時，需分別填載進口稅、貨物稅及營業稅相關事項，向海關遞交，始完成進口稅、貨物稅及營業稅之申報，故實質上為3 個申報行為，而非一行為。

如未據實申報，致逃漏進口稅、貨物稅及營業稅，合於海關緝私條例第37條第1項第4款、貨物稅條例第32條第10款暨營業稅法第51條第7款規定者，應併合處罰，不生一行為不二罰之問題」之決議，與法治國一行為不二罰之原則並無牴觸。

其解釋理由書謂：……納稅義務人未據實申報，違反各該稅法上之義務，如致逃漏進口稅、貨物稅或營業稅，分別合致海關緝私條例第37條第1項、貨物稅條例第32條第10款及營業稅法第51條第1項第7款之處罰規定，各按所漏稅額處罰，3 個漏稅行為構成要件迥異，且各有稅法專門規範及處罰目的，分屬不同領域，保護法益亦不同，本得分別處罰。

……。

查森林法之立法目的在於保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境（參照森林法第1條規定）；

而水土保持法之立法目的乃係為保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用（參照水土保持法第1條第1項規定），本件原告分別違反森林法及水土保持法所規定之不同作為義務，該二法之規範及處罰目的亦不相同，兩者保護之法益並不相同，並非同一事實，依上開解釋意旨，原告所為實質上為二個行為，尚不生「一行為不二罰」之問題，原告上開主張，顯有誤會。

五、綜上所述，原告前揭主張，均難為推翻被告所為裁罰，被告於系爭土地興修道路、伐採林木之行為，確已違反森林法第9條第1項第1款及第45條第1項前段規定，被告以森林法第56條規定裁罰原告該規定之最低罰鍰金額（12萬元），如原處分所示，即爰無不合。

從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，自核屬無據，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 王瀅婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
書記官 陳玉芳
中 華 民 國 109 年 8 月 11 日