臺灣苗栗地方法院民事-MLDV,97,重國更（二）,1,20090331,1

臺灣苗栗地方法院民事判決 97年度重國更（二）字第1號
原 告 漢光精機股份有限公司
巷1
法定代理人 戊○○
訴訟代理人 魏早炳律師
陳恩民律師
魏翠亭律師
被 告 苗栗縣竹南鎮公所
法定代理人 乙○○
訴訟代理人 王勝和律師
被 告 苗栗縣政府
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 饒斯棋律師
被 告 內政部營建署城鄉發展分署
法定代理人 甲○○
訴訟代理人 何立斌律師
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國98年3 月5 日言詞辯論終結，判決如下：

主 文

原告之訴及假執行之聲請均駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由甲、程序部分：壹、按法人因合併而消滅者，訴訟程序在因合併而設立或合併後存續之法人，承受其訴訟以前當然停止；

當事人之法定代理人其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟以前當然停止；

又承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明；

民事訴訟法第169條第1項、第170條、第175條第1項分別定有明文。

本件被告內政部營建署市鄉規劃局（下稱營建署市鄉局）於民國97年8 月22日改制為「內政部營建署城鄉發展分署」（下稱營建署城鄉發展分署），原市鄉規劃局局長甲○○仍任改制後城鄉發展分署分署長，有內政部營建署97年8月27日任免遷調通知書在卷可按，是原告於97年10月2日遞狀聲明由改制後營建署城鄉發展分署、甲○○承受本件訴訟（詳97年度重國更（二）字第1 號卷第94頁），於法並無不合，應予准許。

貳、本件原告係以公務員核發土地使用分區證明書致人民誤信為真所生之國家賠償請求權，因屬公務員執行職務行使公權力所核發之公文書，依法具有被推定為真正之效力，受國人所信賴，故基於公法保護信賴之原則，以及國家賠償法第2條第2項、第5條及類推適用民法第91條之規定，訴請損害賠償。

又按國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。

及損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。

國家賠償法第5條、第12條定有明文。

再按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。

前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。

及提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。

亦為行政訴訟法第2條、第3條、第7條所規定。

因此國家賠償法關於請求程序係採雙軌制，當事人得循民事訴訟或行政訴訟途徑請求，其依民事訴訟法請求者，固應先以書面向賠償義務機關請求，協議不成始得提起民事訴訟；

惟如依行政訴訟法第7條規定，於行政訴訟之同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付者，因該規定屬國家賠償法之特別規定，而在行政訴訟法上並無協議先行之規定，自亦無協議先行原則之適用，被告營建署城鄉發展分署抗辯原告應循行政訴訟程序請求，本院不具審判權等情，其見解自有可議而不可採信。

參、按當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資格而言。

故在給付之訴，若原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體（即自己有給付請求權），他造為訴訟標的法律關係之義務主體（即原告主張其有給付義務），其當事人即為適格。

至原告是否確為權利人，被告是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺（最高法院93年度台上字第382 號裁判要旨參照）。

本件原告起訴主張被告內政部營建署城鄉發展分署（下稱營建署城鄉發展分署）之承辦人員，於執行製作計畫書及計畫圖時，因過失而於計畫圖上將應為農業區之土地著咖啡色變成乙種工業區之錯誤，致計畫書及圖例有所不符；

且苗栗縣政府未審核該計畫書、圖有無不符，復根據上開錯誤之計畫圖，逕發函公告施行，並委託苗栗縣竹南鎮公所（下稱竹南鎮公所）核發土地使用分區證明；

而竹南鎮公所亦疏未審核該書、圖有無不符，逕根據該錯誤之計畫圖，將「農業區」土地誤為「乙種工業區」土地而核發土地使用分區證明書，導致原告受有損害，為此依國家賠償法第2條、第5條、類推適用依民法第91條等規定，請求被告負損害賠償之責等語。

是原告既主張其等均為訴訟標的法律關係之權利主體，被告苗栗縣政府、營建署城鄉發展分署、竹南鎮公所（以下稱被告，均係指上開被告3 人）為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格。

被告辯稱原告並非上開買賣契約之當事人，原告並無任何權利遭受損害，故原告不具本件當事人適格等語，容有誤會，先予敘明。

肆、原告追加苗栗縣政府及營建署城鄉發展分署為本件之共同被告，均係基於「苗栗縣竹南鎮○○段頂大埔小段217 地（下稱系爭土地）號為農業區，行政機關核發為乙種工業區之土地使用分區證明書，是否導致損害發生，可依國家賠償法第2條、第5條之規定，而向國家機關請求賠償」之基礎事實，依民事訴訟法第255條第1項第2款之規定，自均毋庸對造之同意。

被告苗栗縣政府及營建署城鄉發展分署辯稱不同意原告追加其等為被告，故原告之追加不合程序等情，容有誤會，而不可採。

伍、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。

賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。

協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。

賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。

查原告之法定代理人戊○○與張中和於91年9 月16日簽訂系爭買賣契約，以價金2,994 萬元，購買系爭土地，竹南鎮公所卻以92年11月14日苗鎮建字第09 20019462 號函及同年10月29日苗竹建字第1824 4號都市計畫土地使用分區證明書（原審卷 (一)第22 、23頁），告知系爭217號土地已更正為農業區土地，依法不得興建廠房。

而所剩之系爭217 之1 號土地為8 平方公尺之畸零地，亦無法興建廠房，致原告損失慘重，分別於93年4 月27日向竹南鎮公所，於94年6 月10日向營建署城鄉發展分署，及於94年7 月20日向苗栗縣政府提出國家賠償之請求書，另於97年3 月20日以書面分別向被告及追加被告請求本件訟爭賠償，而各該請求書均於97年3 月21日送達於被告，其中營建署城鄉發展分署於97年4 月18日以市二字第0971 000450 號函回函拒絕賠償，苗栗縣政府亦於97年4 月30日以府行消字第0970063467號函回函拒絕理賠，至於竹南鎮公所雖迄未置理，既未回函拒絕，亦從未通知或開始協議，逾時已近半年之久，足見原告已經依國家賠償法第10條、11條規定補正本件起訴之書面先行程序。

如要採信被告之抗辯，原告亦與戊○○於95年9 月14日簽立證明暨權利讓與證書，約定將戊○○關於本件之損害賠償請求權讓與原告等情，以補證其權利取得之來源，有系爭買賣契約（原審卷 (一)第178頁）、系爭土地使用分區證明書（原審卷 (一)第13 頁）、竹南鎮公所93年5 月17日苗竹鎮行字第0930 0 07279號函（原審卷 (一)第55 頁）、營建署市鄉局94年7 月6 日市二字第0941000768號函（見原審卷 (二)第52 至58頁）、苗栗縣政府94年法賠字第11號拒絕賠償理由書（見94年度重上國字第3 號卷第53頁）、證明暨權利讓與證書（本院卷 (一)第77 頁）在卷可證。

又被告竹南鎮公所、城鄉發展分署並因臺灣高等法院臺中分院將本院95年度重國字第1 號裁定廢棄，發回台灣苗栗地方法院之裁定提出再抗告，經最高法院97年度台上字第451 號以「按代理人雖未以本人名義或明示以本人名義為法律行為（顯名代理），惟實際上依其他情形足以推知其有代理本人之意思，而為相對人所明知或可得而知者，自仍應對本人發生代理之效力，此即所謂之「隱名代理」。

查相對人既分別於93年4 月及94年6 月間以書面向再抗告人為賠償之請求（分見93年度重國字第一號卷 (一)55 頁及同卷 (二)52 ～56頁），且經相對人法定代理人戊○○於93年5 月28日與竹南公所為書面協議，竹南公所並將協議結果紀錄函復相對人，載明：『檢送本所與貴公司國家賠償事件協議紀錄』，正本受文者為相對人，並由再抗告人營建署市鄉局於94年7 月6 日針對相對人請求為函復（見同上卷 (二)57 ～58頁），依該實際情形顯足以推知戊○○有代理相對人之意思，應已具「隱名代理」而對相對人發生代理之效力，自難謂相對人起訴未踐行該先行程序」等理由，駁回再抗告（詳見最高法院97年度台抗字第451 號裁定），本院亦以最高法院上開理由認原告起訴時已履行上述法條之前置程序規定，合先敘明。

被告辯稱系爭不動產買賣契約之當事人為戊○○，而戊○○並沒有向被告提出國家賠償之請求，故本件起訴未踐行該先行程序等情，與事實不符，難以採信。

乙、實體部分：

壹、本件原告起訴主張：

一、原告自民國79年間起從事粉末冶金加工業務，嗣因業務擴大而需覓地擴廠，經他人仲介，地主張中和提出由竹南鎮公所所核發之91年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號都市計畫土地使用分區證明書1 紙，證明系爭土地為「乙種工業用地」，符合原告擴廠需求，原告遂以價金2,994 萬元，於91年9 月16日由其法定代理人戊○○代表其與地主張中和簽訂不動產買賣契約書（下稱系爭契約），承買系爭土地，並登記於原告名下。

嗣後被告竹南鎮公所卻以92年11月14日苗鎮建字第09 20019462 號函及同年10月29日苗竹建字第18244 號都市計畫土地使用分區證明書，告知系爭217 號土地已更正為農業區土地，依法不得興建廠房。

而所剩之系爭217 之1 號土地為8 平方公尺之畸零地，亦無法興建廠房，致原告損失慘重。

二、查系爭土地均坐落於「高速公路頭份交流道附近特定區計畫」內，該都市計畫曾經多次通盤檢討，變更該特定區計畫（第三次通盤檢討）案（下稱系爭計畫案）係原台灣省政府及前台灣省都市計畫委員會會議審核通過，經內政部都市計畫委員會會議審決，由原營建署市鄉局修正計畫書、圖完竣，最後經內政部核定在案。

嗣苗栗縣政府以90年11月20日府建字第9000105509號函公告上開修正後之系爭計畫案之計畫書、圖。

另苗栗縣政府早於81年3 月11日即以81府建都字第26849 號函發文予竹南鎮公所，委其核發轄區內之都市計畫土地使用分區證明書，並於90年3 月7 日以90府建都字第9000012995號函公告民眾得向該所申請土地使用分區證明書，而證明書之說明欄均註明該證明書係依據已公告實施之都市計畫書圖及地籍套繪圖所製作。

依核定後之系爭計畫案之計畫書所示，系爭217 號土地之使用分區應為農業區，並無變更，惟該計畫圖例竟將系爭土地於圖例上標示為咖啡色工業區，致生計畫書、圖不符之結果。

竹南鎮公所於91年9 月16日所核發之系爭土地使用分區證明書，亦誤予標示系爭217 號土地為「乙種工業區」土地。

核上開事實為原營建署市鄉局之承辦人員，於執行製作計畫書及計畫圖時，因過失而於計畫圖上繪製錯誤，致計畫書及圖例有所不符；

且苗栗縣政府未審核該書、圖有無不符，復根據上開錯誤之計畫圖，逕發函公告施行，並委託竹南鎮公所核發土地使用分區證明；

竹南鎮公所亦疏未審核該書、圖有無不符，逕根據該錯誤之計畫圖，核發錯誤之系爭土地使用分區證明書。

則上開所屬之承辦人員均有疏失，且基礎事實同一並關連，是被告自應連帶負損害賠償責任。

三、又本件系爭契約之當事人雖記載為戊○○，然實則係戊○○代表原告簽約，此與代理有別，且系爭土地之價金為原告支付，亦登記為原告所有，顯證系爭土地之買主為原告，而非戊○○。

另系爭買賣契約簽定時，戊○○確有向在場賣方張中和、代書楊得志、仲介人盧新福、何順禮及第三人梁修華等表明是原告要購買系爭土地，戊○○確係代表原告簽約事實，故代書才於系爭買賣契約第1 頁背面「買方應備文件」上加記5 項公司應備之相關文件。

四、另本件訴訟標的係因公務員核發土地使用分區證明書致人民誤信為真所生之國家賠償請求權，並非本於系爭買賣契約所生債務不履行損害賠償請求權。

後者，非契約或其他債權債務之當事人不得請求，惟前者，因屬公務員執行職務行使公權力所核發之公文書，依法本具有被推定為真正之效力，受國人所信賴。

故基於公法保護信賴之原則，以及國家賠償法第2條第2項、第5條及類推適用民法第91條之規定，原告請求國家賠償於法有據。

而縱認原告並非系爭買賣契約之當事人，惟戊○○於簽訂系爭買賣契約後，即將契約之權義於取得賣方之同意後即轉讓予原告，且將對於被告等之損害賠償請求權讓與原告，並由原告以書面依國家賠償法向相對人請求履行賠償義務，行使系爭國家賠償請求權，而原告於行使訟爭損害賠償請求權時，即生通知債務人之效力，是原告依法請求被告負損害賠償責任自有理由等語。

五、為此，爰依國家賠償法第2條第2項、第5條及類推適用民法第91條之規定，原告得請求被告竹南鎮公所、營建署城鄉發展分署及苗栗縣政府連帶賠償原告所受損害如下：⑴買賣價金2,994 萬元，⑵辦理土地買賣移轉之代書費2 萬元，⑶仲介費60萬元，⑷建築師規劃設計費704,000 元，總計31,264,000元。

並聲明①被告竹南鎮公所、營建署城鄉發展分署及苗栗縣政府應連帶賠償原告31,264,000元，及被告竹南鎮公所應自起訴狀繕本送達翌日起，被告營建署城鄉發展分署、苗栗縣政府各自追加書狀繕本送達翌日起，至清償日止，均按年息5 ％計算之利息。

②願供擔保，請准宣告假執行。

六、對被告抗辯之陳述：⑴戊○○係原告之法定代理人。

本件系爭契約即係戊○○代表原告與地主張中和所簽訂者，此觀土地代書於代寫買賣契約時即特別在「買方應備文件」欄特別記載買方應備文件為…「公司登記事項卡影本二份，代表人身分證影本二份或戶口名簿影本二份、公司印章、代表人印章、公司執照影本二份」（見原證不動產買賣契約書），且土地價金及相關費用亦係由原告所支付，土地亦係登記為原告所有，在買賣契約附註亦特別約定買賣標的土地乙方保證確為工業區乙種用地等事證，顯可證明本件土地之買主是原告，並非戊○○私人，有賣方張中和、代書楊得志及仲介人張竣淋、盧新福及第三人梁修華等可資傳證。

次查，原告於95年9 月14日具狀補呈之「證明暨權利讓與證書」內，已載明：倘如法院認定前開買賣契約難認係原告之法定代理人戊○○代表該公司所簽訂，則戊○○「本人前此亦已於訂約後同意將因誤信竹南鎮公所所簽發都市計畫土地使用分區證明書之真實而承買前開土地所生對於竹南鎮公所，苗栗縣政府、內政部營建署市鄉規劃局等政府機關及其承辦人員之損害賠償請求權一併讓與漢光精機股份有限公司承受取得……爰立具本證書、用資證明」。

次查，代理人雖未以本人名義或明示以本人名義為法律行為（顯名代理），惟實際上依其他情形足以推知其有代理本人之意思，而為相對人所明知或可得而知者，自仍應對本人發生代理之效力，此即所謂之「隱名代理」。

本件最高法院97年度台抗字第451 號民事裁定既已認定「本件依該實際情形顯足以推知戊○○有代理相對人之意思，應已具「隱名代理」而對相對人發生代理之效力，自難謂相對人起訴未踐行先行程序」。

上開判斷自有拘束本案下級法院之效力。

⑵按原告於93年4 月27日向竹南鎮公所，於94年6 月10日向營建署城鄉發展分署，另於94年7 月20日向苗栗縣政府提出請求國家賠償，還於97年3 月20日再度以書面分別向被告及追加被告請求本件訟爭賠償，而各該請求書均於97年3 月21日送達於被告。

其中營建署城鄉發展分署於97年4月18日以市二字第0971000450號函回函拒絕賠償，苗栗縣政府亦於97年4 月30日以府行消字第0970063467號函回函拒絕理賠，至於被告苗栗縣竹南鎮公所雖迄未置理，既未回函拒絕，亦從未通知或開始協議，逾時已近半年之久，依國家賠償法第10條、11條規定亦已補正本件起訴之書面先行程序。

足見原告確已踐行書面請求先行之程序，應無庸疑。

⑶又因被告竹南鎮公所推諉責任予苗栗縣政府，謂其所誤發之使用分區證明書「乃依據苗栗縣政府90年11月20日（90 )府建都字第90 001055 09號函所檢附變更高速公路頭份交流道附近特定區域計畫 (第三次通盤檢討)書 及圖核發，並無過失」，並以苗栗縣政府所函送之特定區域計畫圖未將變更部分予以標示，「故被告機關依據圖例就未變更部分記載為工業區亦無錯誤，渠無任何過失云云。」

原告即於93年11月23日依國家賠償法第12條及民事訴訟法第65條之規定，具狀聲請法院告知苗栗縣政府參加訴訟。

迨苗栗縣政府參加訴訟後，又將本件土地使用分區證明書核發錯誤之責任推給原營建署城鄉分署於繪製變更計畫圖之錯誤，及竹南鎮公所未詳實核對誤發。

另營建署城鄉發展分署又將錯誤推給竹南鎮公所。

查本件原告提起本件國家損害賠償之訴之基礎事實均為「因人民依法向國家機關申請核發訟爭苗栗縣竹南鎮○○段頂大埔小段217 地號之土地使用分區證明書，資為決定是否購買該土地之主要條件，惟該證明書內所記載之關鍵內容錯誤，造成人民因誤信為真，花費巨資買到對其無益之土地，致生重大之財產損害，故依國家賠償法第2 、5 條之規定，向國家機關請求賠償」。

因此追加苗栗縣政府及營建署城鄉發展分署為本件之共同被告，依民事訴訟法第255條第1項第2款之規定，自毋庸對造之同意。

⑷被告竹南鎮公所係依据苗栗縣政府「90年11月20日90府建都字第9000105509號函」及該函所檢附之「變更高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）書」暨「變更高速公路頭份交流道附近特定區計畫圖（第三次通盤檢討案）」核發本件系爭第217 地號土地係屬「乙種工業區」之證明書，竹南鎮公所於核發系爭土地之使用分區證明書時疏未注意在計畫書上並無將217 地號由農業區變更為工業區之記載，且尚特別在續表十之附註１記明：「凡本次通盤檢討未指明變更部分，均應以原有計畫為準」，在計畫圖上之註１復又記明：「凡本檢討未註明變更部分均以原計畫為準」之事實，竟未翻閱前此之計畫書、圖即率以本次錯誤之計畫圖核發217 地號土地係屬乙種工業區之證明書，自有過失。

而營建署城鄉發展分署所繪製，於繪製上開計畫圖時自應詳閱上開計畫書之內容並參照前一次之計畫圖依都市計畫書圖製作規則第15條第2款之規定於變更部分在變更計畫圖上以斜斑線標示之，未變更部分則應依据前一次之計畫圖予以標示，於繪製上開計畫圖時竟將原屬農業區之土地誤予標示為工業區，顯屬嚴重之錯誤，自應負過失責任。

苗栗縣政府於接獲內政部90年11月9 日台九十內營字第9015 968號函及該函所檢附之計畫書及計畫圖後，並未詳加查閱上開書、圖有無不符之處即遽予公告施行，並檢附上開書、圖即公告發函予竹南鎮公所請其在公布欄張貼公告周知，又委託竹南鎮公所核發土地使用分區證明書，亦有疏失之處。

⑸國家賠償之主體固是國家，但國家設有千百個法律主體及財產，預算、財政各自獨立之機關，在訴訟及執行上，既不可替代，亦不能相互融通，凡書面先行，訴訟繫屬，追加變更，俱屬不容相互替代混用，不因同屬國家機關而可替代援用，或憑對甲機關之執行名義逕對乙機關之財產而為執行。

只要各機關之承辦人員之過失行為均為損害發生之共同原因，即具所謂之行為關連共同，即足成立共同侵權行為。

且所引國家賠償法第3條及該法其他法文，非但並無排除民法第185條規定之適用明文，尚於該法第6條明定：「國家損害賠償，除本法規定外，適用民法規定」。

而「民法規定」當然包括該法第185條在內，自屬不容置疑。

⑹按原告乃機械公司，擬購買之土地係可供建築工廠使用之「工業區」土地，並以此一可供建廠之「工業區」為目標土地，非可建廠之「農業區」土地對原告而言毫無用處。

原告係依據仲介人何順禮向竹南鎮公所申請所核發之證明書證明系爭217 地號土地確屬乙種工業區用地，方始決定購買該土地，如竹南鎮公所主辦人員能善盡職責詳加查對後據實證明系爭土地係屬農業區用地，則原告絕不可能與張中和訂約購買系爭土地。

足見被告竹南鎮公所所核發之都市計畫土地使用分區證明書與原告是否購買系爭第217地號土地間具有明確之相當因果關係存在。

⑺按「基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求之賠償金額，應扣除所受之利益」。

固為修正後民法第216條之1 所明文規定。

惟從上開法文文義觀之，此一應予扣除之「利益」，必須是：被害人因損害賠償請求權之同一原因事實而受有之利益。

又「損害」及「利益」均係指被害人（即損害賠償請求權人）之實質損害與利益而言。

此一利益價值應以損害發生時之利益價額為準，始符法意。

另「關於物或權利之喪失或損害受賠償責任之人，得向損害賠償請求權人請求讓與基於其物之所有權或基於其權利對於第三人之請求權」。

亦為修正後民法218 條之1 所明定。

且被告等亦一再主張原告本可依據系爭買賣契約後段所載「買賣標的土地，乙方保證為工業區乙種用地，如經查證非工業區乙種用地時，本件買賣契約雙方同意立即無條件解除……」之特約條款行使對於出賣人之請求權。

加上原告係屬精機研製之股份有限公司組織，既無自耕之能力，也無農耕之生產設備及營業項目，依法亦不得經營農場，對於系爭經編定為「農業區」之農地而言，非但無法為任何之使用收益，且還須按年負擔巨額之稅負，非但無益，反而是種負債與負擔，故被告等於賠償同時，得依賠償代位取得系爭土地之所有權。

另因所謂「損害」或「利益」，恆因各人之主客觀條件及需求之不同而迴異，本件被告等固主張系爭迄仍登記在原告名下之土地所有權仍屬原告所有之利益存在，惟原告則主張系爭土地因屬農地，就原告之客觀條件及主體立場而言，並無利益。

且因系爭土地之價額鑑定，事實上無法亦未曾有針對原告之「特別價格」而為之情事。

況即使將來將之出售，非唯手續繁雜（因需委託仲介業者介紹），又需支付仲介費、登記費、增值稅……等金額無法預知之費用，果有利益，亦無法精確算出其金額若干？兼以原告已一再表示願將此一被告等主張之利益，於其全部賠償時依民法第218條之1 規定將之讓與被告取得其所有權或依原訂買賣契約所定之契約解除請求權。

則原告既無不當利得可言，而被告等亦不致受有任何之損害。

退步言之，本件即使仍有民法第21 6條之1 規定之適用，亦應以91年9 月間買賣系爭農地之價額為計算標準。

蓋事隔6 、7 年，由於全省房地產市場價格之回漲，乃整體社會景氣回升之結果，尤以系爭土地因位在政府甫於數年前才開發設立之國家衛生研究院所屬新竹科學園區竹南基地旁，附近土地因此隨之高漲，但目前卻又正處在從去（民國97年）年底開始顯現，自1930年以來全球最嚴重之經濟危機，景氣開始蕭條、房地產市場前景一片暗淡之際，系爭土地價格之暴跌，勢屬必然。

足見此一漲跌現象，顯非基於本件損害賠償事件之同一原因事實之結果。

至於原告所受之損害明細如下：購地價金2,994 萬元正、辦理土地買賣移轉之代書費2 萬元、仲介費60萬元、建築師規劃設計費70萬4 千元。

除仲介費15萬元係由實際參與仲介事務之原告法定代理人戊○○取得，有卷附支票影本及存摺可證外，其餘業經證人梁修華、盧新福、張竣淋，及何順禮等於到庭結證詳實。

⑻原告於91年9 月16日與張中和訂約購買系爭土地。

迨竹南鎮公所以92年11月14日苗竹鎮建字第0920019462號函示系爭大埔段大頂大埔小段217 號土地應屬「農業區」土地，前此所核發其為「乙種工業區」土地之分區使用證明書係屬錯誤而「應以註銷作廢」，而於92年12月12日對竹南鎮公所之前開函示處分向苗栗縣政府提起訴願，案經該府於93年7 月2 日以92年苗府訴字第73號訴願決定書駁回訴願。

另於93年4 月27日以書面向竹南鎮公所請求本件賠償。

因竹南鎮公所逾期一個月未再通知協調，依第一次「協調結果」視為拒絕賠償，由原告「尋法律途徑解決」，原告乃於93年7 月28日提起本件訴訟。

又因接被告竹南鎮公所93年8 月20日答辯狀，得知其以苗栗縣政府亦有過失，乃於93年11月23日具狀聲請法院告知苗栗縣政府參加訴訟，並於94年7 月20日以書面向苗栗縣政府請求賠償本件損害，案經該府於94年10月20日回函拒絕，並於94年11月17日正式具狀追加苗栗縣政府為本件之共同被告。

又依苗栗縣政府於93年12月30日提出「民事聲明狀」得知原營建署發城鄉展分署亦有過失，方於94年6 月10日以書面向該分署請求件賠償，嗣經該分署於94年7 月6 日以市二字第0941000768號函復拒絕，原告並於94年7 月12日具狀追加該分署為本件訴訟之共同被告。

經核前開書面請求及追加起訴，距離92年11月下旬原告輾轉接獲竹南鎮公所前述92年11月14日苗竹鎮建字第0920019462號函時，亦均未逾2 年。

又書面請求書，只是國家賠償法第10條第1項就「起訴」請求法院判命國家賠償之前置必要「程序」而已，屬於民事訴訟法第249條第1項第6款所稱之「起訴」應遵守之「程式」或其他必備之「要件」而已，並非行使民事「請求權」之必備要件，被告等察未及此，顯屬誤會。

⑼系爭217 地號農地因迄未「作農業使用」故而不符合土地稅法第39條之2第2項及第4項規定之條件，既不適用各該條項之免徵土地增值稅規定，亦不適用課徵土地增值稅之優惠規定。

⑽末查，原告本因舊有廠房不敷所需，影響公司業務之拓展，才積極覓地建廠，以應急需，詎因被告等所屬公務人員之過失，核發錯誤之土地分區證明書，致原告誤信為真，才斥資購買系爭土地以為拓建廠房之需，惟終因系爭土地無法建廠，且因覓地不易，雖多方尋覓，才於95年3 月24日花費5 千萬元巨資向華南銀行購得目前竹南鎮○○里○○路78巷47號廠房及土地勉強使用，其造成原告在金錢上及營業收益上之重大損失，實遠超過原告目前請求之金額，此與一般購地期待升值賺錢之不動產投資客迴異，併此陳明。

貳、被告竹南鎮公所則抗辯：

一、按國家賠償法第2條第2項所稱「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言，其範圍雖不限於包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，尚可擴及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任務之行為；

然解釋上應以有直接涉及人民權利義務，具有法效性，或具強制力之公法行為，始克相當，而不含不具法效性且無強制力之公法行為。

查都市土地使用分區（或公共設施用地）證明書之審查，係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，據以判定所屬使用分區，目的僅供人民瞭解都市計畫實施情形而提供資訊（申請書申請須知說明參照）。

本件核發土地使用分區證明書，目的僅係供人民瞭解都市計畫實施情形而提供參考資訊，核其性質並未直接涉及決定人民權利義務之事項，即不具任何形成或確認特定效果之法效性，亦無強制力，自非國家賠償法第2條第2項規定「行使公權力」之行為。

二、對有關本件損益相抵被告主張所謂「損害」或「利益」應以物之通常價格：即客觀上之一般價格。

通常以市價計算之價格，而非原告所主張之「特別價格」：即依權利人主觀的特別情事所定之價格為斷，均以通常價格為準，而特別價格只有在當事人間可得預期或為賠償義務人所知者為限，始得斟酌之。

本件被告核發使用證明書只是提供都市計畫之參考資訊，申請人申請之主觀目的為何？非被告所得預知。

故無適用特別價格之餘地。

另有關計算之時期，被告主張應以原因發生後判決前之最高價格為準備。

按「以請求時或事實審言詞辯論終結時之通常價格為請求依據者，得在審判上確定其金額，且債務人應為金錢賠償而不賠償，依民法第229條規定應負遲延責任時，即應依民法第233條第1項規定給付遲延利息。

此項論據與依給付時之市價計算損害額，係以回復原狀為前提，而以給付當時之價格為準者，計算方法固不相同，因兩者主張之原因事實有異，兩種計算方式均可成立。

是賠償金額究應如何決定，惟有由債權人就具體事實分別判斷，依其有利之方法請求之。」

及「例如滅失或毀損後標的物之騰貴，以賠償請求權人證明其得以騰貴之價格賣出之特別情事，於侵權行為為一般可得而知或為義務人所知者為限，得請求其騰貴價格之賠償。」

按土地價格之長期走勢而言，均以漲價發生可能性大於跌價發生可能性，此為一般人通常之認知，參以「損害填補」乃損害賠償之基本原則，若不考慮土地漲價之利益而相抵，原告即請求權人反將受有超過損害之賠償，有違損害填補之原則。

三、系爭土地買賣契約之買方當事人為訴外人戊○○而非原告公司，且依據系爭契約第六條之特約事項「（一）辦理產權移轉登記時，有關權利人名義，得由甲方自定，乙方絕不異議，…」，可知該買賣契約之性質應屬利益第三人之契約，從而原告並非系爭土地買賣契約之契約當事人。

故此時有權請求損害賠償之人應係訴外人戊○○，而非原告。

再系爭買賣契約書既未表示本人即原告名義，故戊○○所為法律行為當然只限於其與賣方張中和之間而未及於原告。

民法第103條既已就代理行為之要件限制「以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。」

對於非以「本人名義」所為之意思表示，當然不及於本人。

原告主張「隱名代理」對本人亦發生效力，實屬無據。

故其主張傳訊張中和等人，欲證明發生「隱名代理，對本人發生效力」應無必要。

退步言，原告所欲傳訊之張中和等人均為系爭買賣契約應負解約責任返還價金及仲介契約未完成而應返還仲介費之利害關係人，其所為証詞已可預見有偏顯而無傳訊之必要。

四、最高法院97年度台抗字第451 號裁定理由以推知戊○○有代理相對人之意思，應已具「隱名代理」而對相對人發生代理之效力，自難謂相對人起訴未踐行該先行程序。

惟查，「隱名代理」既不符合民法第103條之代理行為之要件，自不發生對本人生效之問題。

再者，上開裁定所引用之93年5 月28日「苗栗縣竹南鎮公所國家賠償事件協議紀錄」，乃依據原告93年4 月28日竹南鎮公所收文之國家賠償請求書，而該請求人為漢光精機股份有限公司，非戊○○之請求，且上開協議記錄之「協議記載事項」：亦表明為原告請求，而被告於93年6 月18日之函文協議紀錄，受文者亦載明為漢光精機股份有限公司，該協議紀錄之戊○○僅為國家賠償事件原告之代理人，而非系爭買賣契約之代理人。

且原告於93年提起本件國家賠償請求訴訟迄今，從未主張該協議即為戊○○之國家賠償請求，上開裁定以一紙協議紀錄，逕自認定戊○○曾向被告請求國家賠償，認事用法均有違誤。

五、原告主張其已受讓「戊○○」之系爭債權，並已向被告機關行使書面請求國家賠償。

惟查，原告對被告主張之國家賠償請求書中並未提及行使戊○○讓與損害賠償請求權，而戊○○亦未以自己名義向機關書面先行國家賠償請求，故原告於原審之起訴自不合法。

再原告提出訴外人戊○○於95年9 月14日以附條件（倘如法院認定前開買賣契約難認係代表該公司所簽訂，…本人將損害賠償請求權一併讓與原告承受取得）之權利讓與方式，欲使原告可為此國家賠償之請求。

惟此種依附於法院之認定後所為之附條件權利轉讓，可能因上下級法院之認定不同而對此權利究竟轉讓與否之情事充滿不確定性，故基於法律關係單純明確之要求下，此種附條件之權利讓與應不生效力。

又即便鈞院認同此權利讓與之方式並因而使原告於95年9 月14日起成為本案之原告。

惟查，訴外人戊○○從未基於其之權利而提起本件損害賠償之訴及先前之書面請求先行程序，而係原告以自己之名義為前述程序之請求及主張。

稽此，在訴外人戊○○未依國家賠償法第10條之規定以書面向被告機關先行請求及已逾同法第11條之有關提起損害賠償之訴之時效規定而未提起之情事下，原告縱使有訴外人戊○○之「權利」轉讓，但因該「權利」已因訴外人戊○○未遵照國家賠償法之規定即時請求及主張而罹於時效（原告於93年4 月28日提出國賠請求書，至95年9 月14 日超過2 年）。

本件請求之對象既為戊○○而非原告，雖原告於97年3 月21日分別再以書面向被告請求國家賠償，然其請求既已罹於時效，如前所述被告自得拒絕賠償。

雖然本件經最高法院認定原告已踐行書面先行程序，上開裁定其認事用法尚有違誤已詳於前述，鈞院自得另行為適法之認定。

六、依據八十七年特定區域計畫圖，系爭地號的確在標示為咖啡色之工業區內，並經原審當庭勘驗無誤。

又被告機關所依之特定區計畫圖核發工業區乃依據其圖例上之記載，而圖例上之記載非僅就變更部分標明圖例，對未變更部分亦標明圖例，故被告機關依據圖例就未變更部分記載為工業區亦無錯誤。

雖然被告之上級機關苗栗縣政府以圖例之附註一、凡本檢討未註明變更部分均以原計畫為準認是被告機關之疏失，實則依據都市計畫圖製作規則第15條第2項，變更部分應於變更計畫圖上以斑斜線標示之。

但對於未變更部分未做解釋，則若未變更部分如於圖上已標示當然依已標示之圖例，若未標示則以原計畫為準，然本件之圖上則就未變更部分於圖上標明工業區（嗣經查明為錯誤者），即應以圖上為準，勿庸再翻閱前一次計畫圖。

七、原審於訴訟進行中為釐清本件之賠償義務機關為何之爭議，曾於94年4 月15日以發文字號苗院霞民愛93重國1 字第07915 號函文至行政院，嗣並獲得行政院秘書處94年5 月18日院台建字第0940020413號之意見書，該意見書內略為「內政部營建署市鄉規劃局之承辦人員，於執行繪圖製作計畫書時，如確有因過失繪製錯誤，以致苗栗縣政府或苗栗縣竹南鎮公所根據有誤之計畫書及圖，核發土地使用分區證明書，而使人民權利受有損害者，國家應負損害賠償責任，依國家賠償法第九條第一項規定，應以內政部營建署市鄉規劃局為請求權人請求損害損害之賠償義務機關」。

因此可知，本件之賠償義務機關並非被告竹南鎮公所，而係營建署城鄉發展分署。

八、次按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」

、「受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。」

及「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。

不能依前三項確定賠償義務機關或於賠償義務機關有爭議時，得請求上級機關確定之。

其上級機關自被請求之日起逾二十日不為確定者，得逕以該上級機關為賠償義務機關。」

，國家賠償法第2條第2項、第4條第1項及第9條第1 、4 項分別定有明文。

因行政機關繁多且有上、下級之分，為避免行政機關間相互推卸責任，遂於國家賠償法之第9條第4項予以明文規定如何確定應負賠償責任之單一義務機關。

又國家賠償法為民法之特別法，依特別法優先適用之原則，此際被告應無如原告所謂應與其他被告負民法上共同侵權行為之連帶賠償責任

九、原告與原地主簽訂之土地買賣契約尾頁附註「如經查證非工業區乙種用地時，本件買賣契約雙方同意立即無條件解除，乙方並應於伍日內無息退回已收全部價款。」

可知其買賣契約附有解除條件，今解除條件成就，原告對第三人即賣方張中和即有權請求返還已經給付之價金。

原告依其買賣契約關係既然得向賣方請求返還價金，且其因履約過程中縱受有其他損害亦得一併向賣方請求賠償，故並無「權利」受損。

十、都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書，乃依據已公告實施之都市計畫圖及地籍圖套繪核對，謹供參考之用，若為其他使用應依其他相關規定辦理，此乃使用分區證明書之說明第一項所記載；

亦即土地使用分區證明書之核發並非對特定具體之個人作為行使權利或履行義務之依據。

按都市計畫法第23條規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。

前項細部計畫核定之審議原則，由內政部定之。

細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。

前項都市計畫樁之測定、管理及維護等事項之辦法，由內政部定之。

細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」

故土地使用分區證明書並非對特定具體之權利人乃供公眾閱覽或申請謄本之用，其核發之目的非為據為第三人私權買賣之依據。

又按90年3 月7 日90府建都字第9000105509號函頒苗栗縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書申請須知一、說明：民眾或機關團體為瞭解本縣都市計畫實施情形，得向苗栗縣政府…申請土地使用分區証（或公共設施用地）證明。

可知使用分區證明乃為讓一般百姓瞭解都市計畫實施情形，故才於同前須知四、（一）特別標明僅供參考之用，由上論述可知使用分區之核發並未發生公權力之法效性，因此核發使用分區證明書與原告是否購買土地並無因果關係，原告亦非憑被告之使用分區證明書而購買該地，原告購買土地與被告之行為無相當因果關係。

又購買土地所考慮者包括座落地點、面臨馬路與否、價格、將來發展潛力、利益、個人喜好等諸多因素，系爭土地使用分區證明書縱有誤載情形存在，因在購買土地之一般情形上，並未必均申請土地使用分區證明書，縱有申請土地使用分區證明書，亦未必皆會購買土地因而發生損害。

又經由苗栗縣政府稅務局竹南分局函（土地增值稅）可知系爭217 地號土地不論是農業區或乙種工業區土地公告現值均由每平方公尺3,000 元增值至每平方公尺5,000 元，故原告就系爭土地並無價值減損而受有損害的問題。

十一、就⑴購地價金2,994 萬元部分：因原告與張中和所簽訂之土地買賣契約為附有解除條件之買賣契約。

今系爭土地既經查證為農業區而非工業區，買賣契約當然解除，原告得向出賣人請求返還已支付之價金。

並請求解除契約之相關仲介代書費及建築師規劃設計費之損害賠償。

就⑵仲介費用60萬元部分：因原告並未提出仲介契約及收受仲介費申報所得稅之相關資料，被告認並無仲介費用。

原告雖提供轉帳傳票及面額45萬元及15萬元支票影本2 紙，並主張已支付仲介費用，惟查該筆原告傳票為其自行製作之私文書，被告否認其證據能力及證明力。

縱支票已經兌現付款，被告亦否認其乃為支付仲介費用之付款。

另有關對戊○○支付仲介費用部分，依據原審戊○○96年12月6 日言詞辯論筆錄證詞與證人張竣琳於原審證詞相左，更可證明原告並無支付任何仲介費。

退步言，依民法第568條第1項「居間人，以契約因其報告或媒介而成立者為限，得請求報酬」，本件原告與出賣人之買賣契約既因解除條件成就而失其效力，自不得請求報酬，原告得向仲介人請求返還仲介費用。

⑶代書費費2 萬元部分：無意見。

⑷建築師規劃設計費74萬4 千元部分：本件原告與建築師間所簽訂之建照委託契約，並非真正。

縱該委託書為真正，因建築師之規劃設計為給付不能（因本案系爭土地既非工業用地，自不得請領建築執照，故原告與建築師之契約為給付不能），且給付不能之責任乃未盡建築師專業能力而未向縣政府申請建築線之建築師，故原告對建築師之費用並無給付之義務。

系爭土地原告早已於91年9 月16日號取得，且依原告說辭乃「現有廠房不敷所需，影響公司業務之拓展，亟需覓得可供興建廠房之工業區土地以擴大建廠」，為何原告遲至92年4 月16日始與建築師簽訂建築執照委託契約書，時間相隔七個月? 原告與建築師簽訂之契約名為建築執照委託契約書，若建築師之設計規劃根本無法取得建築執照，已屬給付不能，而是否可取得建築執照乃屬建築師之專業範圍，證人證稱「本件我們只是先用地籍圖為初步的規劃。

因地籍圖為公家機關所提供，如果有誤的話，我們也無法判斷。

因為錯誤不在我們這裡，我們也不願意折讓費用。」

顯然有違其契約應盡之義務，而不能索取費用。

證人又稱「我們只是負責設計，在申請建照之前如果可以畫出建築線的話就可以。

我們是根據業主所提供的資料而畫建築線」「只是負責設計」，一方面與其和業主簽訂之契約『建築執照委託』不符，二來建築師事先未盡建築基地範圍之確定及建築線指定之責任造成所設計規劃之圖無法使用，何能向業主請求費用？由原告所提供建築師之請款日期為92年7 月16日，惟依證人證稱「大概在六、七月左右就停下來，尚未收取費用」「（結構設計費用是否違外包？費用是否已給付？）是外包，尚未給付費用。」

如果證人依約真能收費，為何經過1 年6 個月均未依法追討？且證人應給付第三人外包費用竟也不用給付，有違常情。

十二、損益相抵部分：依民法第216條之1 ，基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求之賠償金額，應扣除所受之利益，按本件原告若因被告有疏失造成原告受有損害，然因取得土地之所有權及契約解除後返還全部價金之權利，經損益相抵亦無損害。

再依民法第217條，損害之發生或擴大，被害人與有過失者，法院得減輕賠償金額或免除之。

本件原告於92年即發現系爭土地非工業區即得向賣方請求返還價金，並請求賠償，惟原告不為此途卻向被告等機關請求賠償，其作法顯與事理相違，若原告按一般正常民事違約處理，早已取回其價金及其所稱損害，故認原告放任損害之發生及擴大，被告自得主張免除賠償責任。

十三、按被告竹南鎮公所核發使用分區乃依據苗栗縣政府90年3月7 日90府建字第9000012995號函，該函附件「苗栗縣政府都市計畫土地使用分區（或公共設施）證明申請須知」四、注意事項 (一)、 都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之使用分區（或公共設施用地）係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，…」。

此乃考量被告竹南鎮公所為下級單位，並無能力審查都市計畫相關書、圖，故逕行要求被告公所依據計畫圖與申請人所提供地籍圖套繪，據以核發使用分區。

又「竹南頭份都市計畫 」 與「高速公路頭份交流道附近特定區計畫」為二處不同之都市計畫，適用地域範圍亦不同。

故系爭217 地號土土地並未在「竹南頭份都市計畫」範圍內，故無套繪錯誤之問題。

至於91年9 月16日217 地號使用分區證明書上之計畫案名，僅系誤繕而非同案被告所稱套繪錯誤之「竹南頭份都市計畫」案。

且本件於原告與被告三方會同證人翁美玲於高速公路頭份交流道附近特區計畫（第三次通盤檢討）原圖上面比對，「本件系爭土地經套繪結果在都市計畫圖是標示咖啡色工業區」，故同案被告發展分署於製作計畫圖時的確有繪圖著色錯誤。

伍、被告苗栗縣政府則辯稱：

一、經查系爭土地使用分區證明書之申請人為訴外人何順禮，且訴外人並未表明係代理或代表原告申請之意旨，而被告苗栗縣竹南鎮公所92年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號都市計畫土地使用分區證明書之受文者應為何順禮，亦非行文核覆原告，是被告竹南鎮公所使用分區證明之記載，縱有誤載上開土地為工業區之過失行為，其公權力行使之對象係訴外人何順禮，且被告竹南鎮公所亦不知何順禮提出該證明書係供買賣之用，是縱認原告採為購買依據並陷於錯誤，其要非公權力行使之對象，亦無任何直接侵害之可言，自非國家賠償法第2條所稱之被害人，其依該條規定，向被告請求國家賠償，於法已有未合。

二、查本案核發系爭土地使用分區證明之過程中，苗栗縣政府並無任何公務員參與其中且有執行任何公權力，土地使用分區證明係由竹南鎮公所核發，而據予核發證明所依據之系爭都市計畫圖係由營建署城鄉發展分署，都市計畫圖縱有標示錯誤亦非苗栗縣政府所為，苗栗縣政府亦未參與核發系爭土地使用分區證明，賠償義務機關豈會是苗栗縣政府？原告對苗栗縣政府起訴顯有所違誤。

按「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣 (市)( 局)政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。

內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣 (市)( 局)政府依前項之規定發布實施。

當地直轄市、縣 (市)( 局)政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」

都市計畫法第21條定有明文。

從而，都市計畫之書、圖經核定或備案後，縣市政府僅有依法為發佈實施之義務，並無審核書、圖之權力或義務，此參本案苗栗縣政府於收到內政部之核定函文後，僅係單純地以苗栗縣90年11月20日府建字第9000105509號函為公告變更高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）案計畫書、圖，並於說明欄中敘明：一、依據都市計畫法第21條規定辦理。

二、依據內政部九十年十一月九日台九十內營字第九０一五九六八號函辦理。

況原告迄今仍未具體舉證苗栗縣政府需依何種法規及需盡何種義務用以對系爭土地使用分區之核發及都市計畫圖應負責任或苗栗縣政府所屬公務員有何執行職務之疏失存在，因此，苗栗縣政府既無任何疏失存在，原告逕對被告苗栗縣政府起訴請求，實屬無據，應予駁回。

三、按「數人共同不法侵害他人之權利者，連帶負損害賠償責任。

不能知其中孰為加害人者亦同。

造意人及幫助人，視為共同行為人。」

民法第185條固定有明文。

惟所謂共同侵權行為，須共同行為人皆已具備侵權行為之要件始能成立，若其中一人無故意過失，則其人非侵權行為人，不負與其他具備侵權行為要件之人連帶賠償損害之責任。

查本件原告主張被告苗栗縣政府應就竹南鎮公所核發錯誤之使用分區證明，依民法第185條規定，負共同侵權行為損害償責任云云，惟被告苗栗縣政府否認之，且查被告苗栗縣政府、竹南鎮公所、城鄉發展分署既均為公法人，如何依民法第185條之規定而應負侵權行為責任？

四、末查，行政院94年5 月18日院臺建字第0940020413號回函意旨略以：「內政部營建署市鄉規劃局之承辦人員，於執行繪圖製作計畫書時，如確有因過失繪製錯誤，以致苗栗縣政府或苗栗縣竹南鎮公所根據有誤之計畫書及圖，核發土地使用分區證明書，而使人民權利受有損害者，國家應負損害賠償責任，依國家賠償法第9條第1項規定，應以內政部營建署市鄉規劃局為請求權人請求損害賠償之賠償義務機關。」

從而，本件被告機關之上級機關行政院既然已經指明為原營建署市鄉局，則按諸國家賠償法第9條規定之意旨，自應以改制後營建署城鄉發展分署為賠償義務機關，而非苗栗縣政府，原告追加苗栗縣政府為被告，顯屬當事人不適格，應予駁回。

五、查苗栗縣政府於函公告訂定苗栗縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，即開宗明義說明：民眾或機關團體為瞭解本縣都市計畫實施情形，得向苗栗縣政府（以下簡稱本府）或鄉鎮公所申請土地使用分區（或公共設施用地）證明，更於注意事項一中表示：都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之使用分區（或公共設施用地）係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，僅供參考之用，若為其他使用應依其他相關規定辦理（同被告所提之被證五），從而，政府機關核發系爭土地使用分區證明，其目的並非在於供買賣土地之用，更非在於保護買方之用，原告為圖便利逕以土地使用分區證明作為審核買賣土地之唯一標準，乃原告內部之事，被告依法並不因之對原告負有任何義務，更無從因原告以系爭土地使用分區證明作為買賣土地依據，而負有更加嚴格審查之責任，因此，系爭土地使用分區證明本僅係讓民眾或機關團體瞭解苗栗縣都市計畫實施情形，僅供參考之用，原告並未因申請土地使用分區證明而對竹南鎮公所或苗栗縣政府取得任何權利，原告自無任何「權利」受有損害。

六、又向被告竹南鎮公所申請核發證明書之申請人，為第三人即訴外人何順禮，並非原告，被告竹南鎮公所核覆之對象亦為第三人即何順禮，而非原告，依上揭說明，在一般情形上，縱被告苗栗縣竹南鎮公所有如上之過失行為存在，而原告購買上開土地所考慮者為座落地點、價格、潛力、利益、個人喜好等諸多因素，原告亦未必皆會購買上開土地而發生損害，故被告之行為與原告所受損害間，即難謂有相當因果關係，原告主張不可採信。

原告因購地支出2,994 萬元，均屬其純粹經濟上之損失，且均屬原告購買土地之成本，尚非原告所主張之所有權或其他權利之損失。

況且系爭土地仍登記在原告名下，其仍為所有權人，原告尚未受有該土地所有權之損失，自不得就尚未發生之損失。

若認原告確受有損害其金額應過高，應予酌減如下：⑴購地價金2,994 萬元：系爭土地不會因該地非屬乙種工業區而毫無價值，此參原告仍以該地貸得高額貸款即可證，縱令依都市計畫法令不得於系爭土地上興建廠房，原告仍保有系爭土地之所有權及管理使用收益權利，亦得將系爭土地出租收取租金，或以原價或更高之價錢轉賣系爭土地，自難認其受有相當買賣價金2,994 萬元之損害。

再查，系爭土地買賣契約尾頁附註：「如經查證非工業區乙種用地時，本件買賣契約雙方同意立即無條件解除，乙方並應於五日內無息回已收全部價款。」

可知其買賣契約雙方合意附有解除條件，即查明系爭土地確非乙種工業區用地時，為契約解除條件成就，系爭土地買賣契約自動溯及自始失效，此際買方即原告之法定代理人戊○○得向出賣人請求返還已付價金2,994 萬元，以回復契約成立前之原狀，從而，難認原告受有相當買賣價金之損害為有理由。

另原告所購買之系爭土地其目前之公告現值價格還遠超過其當初購買時之公告現值價格，原告實無受有購地之損害。

⑵辦理土地買賣移轉代書費2 萬元：原告對於系爭土地之土地使用分區證明，並無信賴利益可言，如原告確實受有代書費2 萬元之損害，亦應向戊○○主張賠償，再由戊○○向出賣人主張賠償。

⑶仲介費60萬元：依民法第568條第1項「居間人，以契約因其報告或媒介而成立者為限，得請求報酬」，本件原告與出賣人之買賣契約既因解除條件成就而失其效力，其不得請求報酬，原告得向仲介人請求返還仲介費用。

⑷建築師規劃設計費70萬4 千元：依據建築師洪崇文證詞，本件尚未完成規劃設計即告中途暫停（因本案系爭土地既非工業用地，自不得請領建築執照），且洪崇文並未提出具體規劃設計圖以及結構技師之結構設計圖，依據起訴狀原證五「建造執照委託契約書」第3條之約定，本件規劃設計既然未完成，即不得向原告主張給付第一期款70萬4 千元。

原告自無損失可言。

伍、被告營建署城鄉發展分署則抗辯：

一、被告營建署城鄉發展分署主張：其非適格之國家賠償法賠償義務機關。

⑴按「本法所稱賠償義務機關，係指依法組織之中央或地方機關，有決定國家意思『並對外表示』之權限而言，如各縣市警察局、衛生局等是。」

為法院辦理國家賠償事件應行注意事項第9 點規範在案。

追加被告固為依法組織之中央行政機關，惟依據「內政部營建署市鄉規劃局暫行組織規程」所職掌者均係區域、海岸地區、城鄉發展之內部計（規）劃作業以及計畫書圖之繪製管理，顯無決定國家意思『對外表示』之權限，並非適格之國家賠償法賠償義務機關，原告將改制前內政部營建署市鄉規劃局追加為國家賠償訴訟之被告，基上說明，即顯非適法，應予駁回。

⑵本件涉及認定行政處分（即苗栗縣竹南鎮公所核發之91年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號都市計畫土地使用分區證明書）是否違法，應先由行政爭訟程序為第一次判斷。

依現行行政訴訟法第12條規範意旨，行政處分是否無效或違法，應由行政爭訟途徑確定之。

權責機關核發之土地使用分區證明書，性質確屬行政處分（權責機關如否准核發特定內容之土地使用分區證明書，亦屬行政處分），僅行政法院得審查行政處分之違法性次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。

」為行政訴訟法第6條第1項所定，是以現行行政訴訟類型中，確存在「確認已消滅之行政處分違法」之確認訴訟類型（行政訴訟法第6條第1項立法理由參照）。

再依行政訴訟法第7條，確認訴訟得合併請求損害賠償或其他財產上給付，請求損害賠償之部分原告自得以已消滅之行政處分違法為論據。

因此，原告主張已消滅之行政處分（即苗栗縣竹南鎮公所核發之91年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號都市計畫土地使用分區證明書）違法，致其誤信而購置系爭土地，投入款項，嗣後竹南鎮公所發現錯誤而予以撤銷之，使得原告受有信賴利益損害，依據前述「第一次權利保護原則」，原告自應循行政爭訟途徑，以原處分機關（即竹南鎮公所）為被告，提起確認已消滅行政處分為違法合併請求賠償信賴損失之訴訟，即依現行政爭訟程序並無不能權利救濟之途，原告所稱「並無提起確認已消滅行政處分為違法之訴訟必要及條件」云云，誠屬對於現行行政爭訟法制之誤解。

行政爭訟與國家賠償訴訟二者雖均以保障人民權益為目的，然亦應有本末先後之分，前者為第一次權利保護，後者則相應稱為第二次權利保護，基於前述第一次權利保護優先原則，怠於或遲誤請求第一次權利保護（行政爭訟）之人，應不得再請求第二次權利保護，如逕行請求第二次權利保護，即屬欠缺權利保護要件。

本件原告指稱行政處分（即竹南鎮公所核發之91年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號都市計畫土地使用分區證明書）違法，致其誤信而購置系爭土地，投入款項，嗣後竹南鎮公所發現錯誤而予以撤銷之，使得原告受有信賴利益損害，依據前述「第一次權利保護原則」，原告自應循行政爭訟途徑，以原處分機關（即竹南鎮公所）為被告，提起確認行政處分為違法合併請求賠償信賴損失之訴訟，始為正辦，殊無由民事法院越? 代庖審查行政處分違法性，而違法侵越行政法院審判權之理。

綜上，關於行政處分之是否無效或違法，本件原告尚未提起行政爭訟，即逕向民事法院提起國家賠償訴訟，對於該訴訟之提起，民事法院應以欠缺權利保護要件為由，判決駁回原告之訴。

二、本件原告追加營建署城鄉發展分署為被告，程序上並非合法：原告於起訴狀所指陳之事實（即公務員過失行為）係指稱竹南鎮公所未盡查核注意義務而核發錯誤之都市計畫土地使用分區證明書；

而嗣後追加之事實係指稱追加被告營建署城鄉發展分署於計畫圖上繪製錯誤，致計畫書與圖例有所不符，此二者顯為不同之原因事實，實無「請求之基礎事實同一」之可言，且被告營建署城鄉發展分署陳明不同意原告追加，是以本件原告追加之訴並非合法，不應准許。

三、原告提起本件訴訟欠缺當事人適格：⑴原告並非國家賠償法第2條規定之直接被害人：1.查系爭土地，為訴外人張中和與戊○○於91年9 月16日成立買賣契約，原告並非買賣契約之當事人，對於第三人即原告而言，其並未因系爭買賣契約獲得任何債權權利，係依據戊○○指示約定受領買賣標的物為登記名義人而已，學理上稱之為「不真正第三人利益契約」，因此原告對於系爭土地使用分區證明書，顯無信賴利益可言，既無信賴利益，又焉有權利受損情事？2.系爭土地使用分區證明書之申請人為訴外人何順禮，且訴外人並未表明代理、代表原告申請之意旨，而竹南鎮公所92.09.16苗竹鎮建字第14158 號都市計畫使用分區證明書之受文者應為何順禮，並非行文核覆原告，因此本件公權力行使之對象係訴外人何順禮，原告並非本件公權力行使之對象，而無所謂直接侵害可言。

⑵又查董事代表公司為簽訂契約法律行為，須以載明為法人代表之意旨為必要，方可視為法人本身之行為。

惟依據不動產買賣契約書開宗明義「立買賣契約人買主（以下簡稱甲方）：戊○○，賣主（以下簡稱乙方）：張中和」，契約末段亦為「買主（甲方）：戊○○（簽名與蓋章印文）身分證字號：（戊○○的身分證統一編號Ｚ000000000），住址：苗栗縣頭屋鄉獅潭村9 鄰獅潭116 號（按：係戊○○個人之住址，而原告設址於苗栗縣竹南鎮）」，戊○○並未有任何載明為代表原告之意旨，況且戊○○如確有代表原告之旨，大可於買賣契約末段身分證字號註記原告之統一編號、住址欄亦可記載原告設址苗栗縣竹南鎮處所，然戊○○並未如此記載，此尤為戊○○係以自己個人（自然人）名義與賣方張中和為不動產交易之鐵證。

原告主張隱名代理或代表原告云云，顯然無稽。

再佐以原告與戊○○於95年9 月14日簽立權利讓與證書，立書人戊○○表示已將本件國家賠償（損害賠償）請求權讓與原告承受取得，而書立該讓與證書，原告並自承：「戊○○於95年9 月14日將國家賠償請求權讓與原告」，被告對此亦不爭執。

更有甚者，原告並於前審95年9 月14日書狀檢附該讓與證書，對於被告等政府機關為債權讓與通知，是自95年9 月14日始對被告等政府機關發生債權讓與效力。

嗣後原告並於97年3 月20日主張本件國家賠償請求權已經原權利人戊○○讓與予原告為由，請求被告機關賠償之書面，亦堪證本件系爭土地買受人係戊○○，而非原告。

四、原告自戊○○處受讓取得本件國家賠償請求權，已罹於請求權時效戊○○於上開權利轉讓前，從未依國家賠償法第10條之規定以書面先行向賠償義務機關請求。

本件前以書面先行請求賠償者為原告（93年4 月27日），惟此亦無得使戊○○原未依法踐行之前置程序因而補正，故爾原告本件起訴自非合法。

原告復於97年3 月20日方以繼受戊○○國家賠償權利為詞向被告書面請求損害賠償，顯已罹於2 年請求權時效。

次查，戊○○於91年9 月16日誤信竹南鎮公所核發之土地使用分區證明書而與張中和簽訂系爭217 、217 之1 地號土地買賣契約，購買系爭217 、217 之1 地號土地，堪信斯時已發生渠所稱「損害」，原告復於97年3 月20日方以繼受戊○○國家賠償權利為詞向被告書面請求損害賠償，亦已距「損害」發生時超過5 年，同屬罹於請求權時效。

五、被告城鄉發展分署主張本件之賠償義務機關應為錯誤核發使用分區證明書之竹南鎮公所。

蓋因本件同案被告機關竹南鎮公所顯係誤將「竹南頭份都市計畫」計畫圖疊套於地籍圖上，致誤發系爭217 地號土地之土地使用分區證明書：⑴依據都市計畫法第23條第3項：「細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。」

，另苗栗縣政府於90年3 月7 日以90府建都字第9000012995號函公告「苗栗縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知」，為本件竹南鎮公所核發土地使用分區證明之依據，合先敘明。

⑵依據本件原告所提出由同案被告機關竹南鎮公所核發之91年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號之系爭217 地號土地之土地使用分區證明書，其上所載都市計畫案名（發布實施日期）為：「竹南頭份都市計畫（61.6.11 發布）」，可知當時竹南鎮公所係將系爭217 地號土地判讀為「竹南頭份都市計畫」之計畫範圍，並以「竹南頭份都市計畫」計畫圖疊套於系爭217 地號土地地籍圖，而為使用分區係乙種工業區之認定。

⑶惟本件系爭217 地號土地坐落於「高速公路頭份交流道附近特定區計畫」範圍，而「竹南頭份都市計畫」係與高速公路頭份交流道附近特定區計畫為二處不同之都市計畫案件，適用範圍亦不同。

系爭217 地號土地既非坐落於「竹南頭份都市計畫」範圍，竹南鎮公所卻誤將「竹南頭份都市計畫」計畫圖疊套於系爭217 地號土地地籍圖上，當然肇生錯誤的使用分區判讀結果。

竹南鎮公所據此核發91年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號之系爭217 地號土地之土地使用分區證明書，顯有疏失甚明。

⑷地方政府核發土地使用分區證明，必先經疊套原核定都市計畫圖之程序，而原核定都市計畫圖上皆有都市計畫案名稱記載明確，倘同案被告機關竹南鎮公所承辦人員持以套疊之計畫圖係「高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）」計畫圖，由於該計畫圖上左上角以大型顯著字體記載：「高速公路頭份交流道附近特定區計畫圖（第三次通盤檢討）」，倘竹南鎮公所承辦人員確係以該計畫圖套疊，斷無將土地使用分區證明書記載都市計畫案名為「竹南頭份都市計畫（61.6.11 發布）」之理。

益見當時竹南鎮公所以「竹南頭份都市計畫」計畫圖疊套於系爭217 地號土地地籍圖，而為使用分區係乙種工業區之認定。

⑸行政院秘書長94.05.18院台建字第0940020413號函，尚不足資為確定追加被告市鄉局係賠償義務機關之依據。

蓋依行政院96年1 月29日「國家賠償法第9條第4項有關確定賠償義務機關之處理模式問題」之會議結論認為：「法院審理具體個案時，關於賠償義務機關之確定，應由法院本於職權認定；

行政院所為確定賠償義務機關之行為，係本於管轄權（職權）對於法院提供協助，以供法院認定之參考」，可見行政院秘書長上開函覆鈞院，並非當然拘束鈞院事實認定之權。

況依行政院秘書長上開覆函：「…本件宜由法院本於職權查明事實認定之。

二、又本件事實查明後，即可依國家賠償法第9條第1項規定，以該公務員所屬機關為賠償義務機關，並非屬同條第4項（按：函件誤載為同條第4條，蓋因本件與國家賠償法第4條所規範受託行使公權力團體根本無涉）確定國家賠償義務機關情形。」

，準此，竹南鎮公所職員翁美玲未詳實審查都市計畫書、圖致錯誤核發土地使用分區證明書，此一事實已甚明確，此際即無國家賠償法第9條第4項由上級機關確定國家賠償義務機關適用之餘地。

⑹按民法第184條所規定之侵權行為類型，均適用於自然人之侵權行為，上訴人為法人自無適用之餘地。

民法第185條規定之共同侵權行為，亦同。

本件改制前被告營建署市鄉規劃局係行政機關，不具公法人資格；

至於本件另二被告：苗栗縣政府、竹南鎮公所係行政機關，亦具有地方自治公法人之身分。

惟無論如何，本件被告機關等皆非自然人，揆諸最高法院95年台上字第338 號裁判要旨，機關與機關之間自無適用共同侵權行為成立連帶賠償責任之餘地，此際被告應無原告所謂應與其他被告機關負民法上共同侵權行為之連帶賠償責任。

六、被告營建署城鄉發展分署所屬人員並無過失：⑴依據都市計畫法第26條第1項：「都市計畫發布實施後，不得隨時任意變更。

但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。

對於非必要之公共設施用地，應變更其使用」，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條：「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更，…」，都市計畫書圖製作規則第15條：「變更都市計畫時其書圖之編製依左列規定：…二變更部分應於變更計畫圖上以斜斑線標示之。

三變更都市計畫書應詳細說明變更內容及變更理由、法令依據。

…」，可知變更都市計畫非可任意為之，而係有嚴謹之法定程序，除須於變更計畫圖上以斜斑線標示，且須經變更都市計畫書內載明變更內容及變更理由，始得確認係經都市計畫定期通盤檢討予以變更都市計畫。

從而，本件經核定變更部分均依序列於計畫書之變更內容綜理表內，並依都市計畫書圖製作規則第15條繪製於計畫圖。

況為避免爭議，各都市計畫通盤檢討作業時均於計畫圖面特別以斗大字體列註「未註明變更部分均以原計畫為準」，以資明確。

之所以作此設計，其寓意乃彰顯都市計畫通盤檢討變更程序之慎重，認定是否有變更計畫應從嚴審核，因而註記未註明變更部分以原計畫為準，所謂「原計畫」，自指除最近一次變更都市計畫書、圖核定、公告以前，前已依都市計畫法定程序完成核定、公告發布之舊有都市計畫書、圖。

⑵查系爭竹南鎮○○段頂大埔小段217 地號土地核於「變更高速公路頭份交流道附近特定區計畫第三次通盤檢討」案中並無變更計畫，系爭217 地號土地於第三次通盤檢討計畫圖上並無斜斑線標示，可知系爭217 地號土地於高速公路頭份交流道附近特定區計畫第三次通盤檢討案並無變更都市計畫使用分區之情形，且該案計畫書圖均明列註明「凡本檢討未註明變更部分均以原有計畫為準」，茲查高速公路頭份交流道附近特定區計畫於67年2 月15日發布，74年10月28日發布第一次通盤檢討，80年6 月7 日發布第二次通盤檢討、90年11月21日發布第三次通盤檢討，相對於本件所涉及第三次通盤檢討，上揭所謂「原計畫」當指67年2 月15日發布之原始計畫案暨其後第一次、第二次通盤檢討案及期間的已發布個案變更案而言。

斯際認定系爭土地之使用分區，即應以「原計畫」即67年2 月15日發布之原始計畫案暨其後第一次、第二次通盤檢討案之計畫書、圖所示使用分區認定之。

③再依據都市計畫書圖暨樁位資料管理要點第三點：「（一）都市計畫書圖之整理：1.都市計畫案發布實施後，各項資料即應依計畫案之先後依序編號建檔永久保存，加蓋各級政府印信之計畫核定圖裱褙成冊後妥為保存，…2.都市計畫案發布實施後，即應依表一所附格式，製作都市計畫案制定情形一覽表，除裝訂於計畫書首頁，俟後各次通盤檢討變更、個案變更及細部計畫擬定過程應依時間順序隨時增補之；

各縣市政府暨鄉鎮市公所並應就各該轄區內所有計畫案制定情形一覽表以活頁裝訂成冊，以備查考。」

、第五點：「（一）各縣市政府暨鄉鎮市公所為業務及供民眾閱覽之需要，得依據核定之都市計畫書圖，加以拷貝製作參考書圖。」

、第七點：「各縣市政府及鄉鎮縣轄市公所應於本要點核定後半年內將已發布實施之都市計畫資料予以清查補齊，並依本要點規定實施管理。」

，準此以觀，本件同案被告竹南鎮公所、苗栗縣政府對於高速公路頭份交流道附近特定區計畫歷次通盤檢討變更、個案變更及細部計畫均應有保存各該計畫書、圖；

而竹南鎮公所因核發土地使用分區證明之行政業務，對於轄區○○○○路頭份交流道附近特定區計畫歷次變更之資料亦有建檔與製作都市計畫案制定情形一覽表並適時予以增補，是以竹南鎮公所經辦核發土地使用分區證明之人員，自應依該所保管建檔之都市計畫書圖資料，查明第三次通盤檢討計畫圖發布以前所謂「原有計畫」案關於系爭217 地號土地之土地使用分區。

⑷系爭217 地號土地，於「高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）」計畫圖上並無斜斑線標示，表示仍維持「原計畫」，且計畫圖上特別註記：「凡本檢討未註明變更部分均以原有計畫為準」，另系爭217 地號土地於該次通盤檢討計畫書亦從未列變更案，其原有計畫有效分區依據前揭所述都市計畫法令自應依67年2 月15日發布之原始計畫案暨其後第一次、第二次通盤檢討案之計畫書、圖及期間已發布的個案變更案據以判定之。

系爭217地號土地依上述原有計畫係「農業區」，並不因第三次通盤檢討計畫圖上被標示咖啡色即可認係乙種工業區土地。

又被告城鄉發展分署自台灣省政府時期成立以來，係為都市計畫書圖規劃單位；

另本計畫案目前擬定機關為苗栗縣政府，歷年來所製作之書圖均依據各級都市計畫委員會決議修改完成後，並經擬定機關校核用印後發文報部核定，最後再由縣市政府依法發布實施，因此被告行政權責上實無行政過失責任可言。

七、地方政府核發土地使用分區證明，本身並不會導致特定人民（相對人）財產上之損失，例如現存財產減少或妨害現存財產增加等。

尤以本件（核發都市計畫使用分區證明書）公權力行使之對象並非原告，更難認原告於茲何等權利受有損害。

八、本件原告所受所謂「權利損害」與被告城鄉發展分署之行為並無相當因果關係：⑴依據司法院大法官會議第156 號解釋理由書，認為「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。」

，查本件事涉變更高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討案），係依據都市計畫法第26條，由前台灣省政府擬定，被告城鄉發展分署規劃書圖，送經主管機關內政部核定，交由苗栗縣政府公告實施，承諸司法院大法官會議第156 號解釋理由意旨，上開程序並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。

因此被告城鄉發展分署協助地方政府代辦繪製計畫書圖之行為對於人民權利不生影響，難認繪製計畫書圖之行為對於人民（原告）造成財產權之損害，亦即被告城鄉發展分署繪製計畫書圖之行為與人民（原告）財產權之損害間並不具相當因果關係。

⑵如前提及，同案被告竹南鎮公所核發之91年9 月16日苗竹鎮建字第14158 號之系爭217 地號土地之土地使用分區證明書，並非參考「高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）」計畫圖而製作，而係誤以「竹南頭份都市計畫」計畫圖套疊於地籍圖而然，原告所指被告城鄉發展分署承辦人員之行為亦與本件原告所謂「損害」之發生間，欠缺相當因果關係。

⑶土地使用分區證明書僅供參考並非得據為其他私權買賣之依據，因此，就系爭土地是否有近3,000 萬元之價值，應由買受人（戊○○）綜合各項調查資料，並依當地市場行情所為之判斷，是以土地使用分區證明書，不可能為核價唯一依據。

是以買受人（戊○○）對於系爭土地購買金額之決定，係參酌各項條件，並非僅據竹南鎮公所核發之土地使用分區證明書即可率爾決定。

至其是否高估而致其高價購買所受之損害，與竹南鎮公所誤發之土地使用分區證明書，尚難認有相當因果關係存在。

九、原告若受有損害，得請求之賠償金額為何？是否有損益相抵適用？⑴購地價金2994萬元：系爭土地並不因非屬乙種工業區而致貶值為零，目前鄰近土地 (系爭土地)身 價已遠高於91年間價格，原告仍保有系爭土地管理使用收益權利，亦得將系爭土地出租坐收相當租金收益，甚或以原價或更高之價錢轉售系爭土地，自難認有2,994 萬元之損害。

苗栗縣稅捐稽徵處竹南分處函可知系爭217 地號土地不論是農業區或乙種工業區土地公告現值均由每平方公尺3,000 元增值至每平方公尺5,000 元，況且系爭217 地號土地並無作「農業使用」，不符合土地稅法第39條之2第1項、第4項之免徵、減徵土地增值稅規定，縱令編定為農業區土地，土地增值稅額仍同乙種工業區，應可見原告就系爭土地並無價值減損而受有損害之情事。

⑵代書費2 萬元：此等「損害」乃屬不真正第三人利益契約之法律關係中，由戊○○（債權人）與第三人（受益人即原告）之間「對價關係」所衍生瑕疵擔保責任或債務不履行責任之問題，原告對於系爭土地之土地使用分區證明，並無信賴利益可言，如原告確實受有代書費2 萬元之損害，亦應向戊○○主張賠償，再由戊○○次第向出賣人張中和主張賠償之。

⑶仲介費60萬元：原告並未提出仲介契約及收受仲介費申報所得稅之相關資料，被告認為無仲介費用。

另關於戊○○支付仲介費用部分，依據戊○○96年12月6 日言詞辯論筆錄證詞與證人張竣琳證詞「就我們所知並無其他仲介另外拿了15萬元等語」相左，更可證明原告並無負擔任何仲介費。

⑷建築師規劃設計費704,000 元：依據法院訊問證人即建築師洪崇文，本件尚未完成規劃設計即告中途暫停，且證人洪崇文並未提出具體規劃設計圖以及結構技師之結構設計圖，建築師洪崇文依據「建造執照委託契約書」第3條之約定，本件規劃設計既然未完成，即不得向原告主張給付第一期款70萬4 千元。

況且證人即建築師洪崇文於鈞院亦證稱：「尚未收取（設計）費用」，原告自無損失可言。

又系爭土地買賣契約尾頁附註：「如經查證非工業區乙種用地時，本件買賣契約雙方同意立即無條件解除，乙方並應於五日內無息退回已收全部價款。」

可知其買賣契約雙方合意附有解除條件，即查明系爭土地確非乙種工業區用地時，為契約解除條件成就，系爭土地買賣契約自動溯及自始失效，此際買方即原告之法定代理人戊○○得向出賣人張中和請求返還已付價金2,994 萬元，以回復契約成立前之原狀，是已經此損益相抵後亦無何損害可言。

再買方即原告之法定代理人戊○○得向出賣人張中和請求返還已付價金2,994 萬元，以回復契約成立前之原狀，原告（之負責人戊○○）竟遲未向系爭土地出賣人張中和主張權利，此等作法實與常情不符，渠等幕後動機殊堪質疑；

而原告持續享有系爭土地坐擁鄰近新竹科學園區竹南基地之增值價值利益以外，倘系爭土地如原告（之負責人戊○○）所陳毫無價值云云，豈有不立即主張買賣契約解除、返還價金，以迅速彌補損失，而樂於本件國家賠償訴訟纏訟四年餘猶擺盪繫屬於一、二審法院之間？原告（之負責人戊○○）企圖雙重得利之動機，已不言可諭。

陸、被告3 人之答辯均聲明：

一、原告之訴及假執行聲請駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

三、如受不利判決，願供擔保免為假執行。

柒、兩造不爭執事項：

一、系爭土地均坐落於「高速公路頭份交流道附近特定區計畫」內，該都市計畫曾經多次通盤檢討，變更該特定區計畫（第三次通盤檢討）案，係為台灣省政府功能業務與組織調整之前，擬定機關為原台灣省政府及經前台灣省都市計畫委員會88年3 月17日第574 次會議審核通過之計畫案件，並提經內政部都市計畫委員會89年1 月4 日第478 次、90年8 月14日第515 次會議審決，及經原規劃單位（內政部營建署市鄉規劃局）依造修正計畫書、圖完竣，最後係由內政部核定。

嗣苗栗縣政府以90年11月20日府建字第9000105509號函公告上開修正後之系爭計畫案之計畫書、圖。

另苗栗縣政府於81年3 月11日即以81府建都字第26849 號函發文予竹南鎮公所，委其核發轄區內之都市計畫土地使用分區證明書，並於90年3 月7 日以90府建都字第9000012995號函公告民眾得向該所申請土地使用分區證明書，而證明書之說明欄均註明該證明書係依據已公告實施之都市計畫書圖及地籍套繪圖所製作。

二、系爭竹南鎮○○段頂大埔小段217 地號土地、面積3292平方公尺土地，歷來都市計畫均劃定為農業區土地，於「變更高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）」案中並無變更計畫，仍為農業區。

三、苗栗縣竹南鎮公所承辦人員翁美玲將苗栗縣竹南鎮○○段頂大埔小段217 號為「農業區」之土地核發為「乙種工業區」土地之土地使用分區證明書，嗣經竹南鎮公所92年11月14日發函更正為「農業區」土地（93年重國字第1 號⑴第22頁）。

四、漢光精機股份有限公司之董事長為戊○○（97年度重國更⑵字第1 號第171-9 頁經濟部公司執照、第171-10頁公司變更登記表）。

戊○○與張中和於9 年9 月16日簽訂系爭買賣契約（93年度重國字第17 7頁至第179 頁）。

土地買賣契約尾頁附註：「如經查證非工業區乙種用地時，本件買賣契約雙方同意立即無條件解除，乙方並應於五日內無息退回已收全部價款。」

。

系爭土地移轉登記給漢光公司（97年度重國更⑵字第1 號第171-2 頁- 第171-8 頁）。

五、原告分別於93年4 月27日向被告竹南鎮公所、94年7 月6 日向營建署城鄉發展分署、94月7 月20日向苗栗縣政府提起國家賠償請求，均經拒絕賠償在案。

六、竹南鎮公所簡便行文表、「乙種工業區」土地使用分區證明書（93重國1 卷⑴第12、13頁）、不動產買賣契約書（同上卷第178 頁- 第179 頁），土地登記謄本（同上卷第14頁-第15頁），建築執照委託契約書（同上卷第16頁- 第20頁）、設計費用請款明細表（同上卷第21頁）、苗栗縣竹南鎮公所註銷工業區證明書更正函（同上卷第22頁）、「農業區」土地使用分區證明書（同上卷第23頁）、苗栗縣政府訴願決定書（同上卷第24頁- 第27頁）、竹南鎮公所通知請求國家賠償協議開會通知及協議紀錄函（同上卷第55頁至第57頁）、內政部函、苗栗縣政府等計畫、書圖之公告（同上卷第64頁至第122 頁）、本院於94年4 月15日以發文字號苗院霞民愛93重國1 字第07915 號函文至行政院，嗣並獲得行政院秘書處94年5 月18日院台建字第0940020413號、原告與戊○○於95年9 月14日簽立證明暨權利讓與證書、竹南鎮公所93年5 月17日苗竹鎮行字第09300 07279 號函（原審卷㈠第55頁）、營建署市鄉局94年7 月6 日市二字第0941000768號函（見原審卷㈡第52至58頁）、苗栗縣政府94年法賠字第11號拒絕賠償理由書（見本院94年度重上國字第3 號卷第53頁）、證明暨權利讓與證書（本院卷㈠第77頁）、苗栗縣竹南鎮公所嗣於92年10月29日撤銷先前同段第21 7地號土地為乙種工業區用地之使用分區證明書，經更正為農業區之處分書等卷內函文為真正。

七、系爭「高速公路頭份交流道附近特定區計畫」自原計畫67年發布實施迄今共辦理24次變更都市計畫之經過。

八、竹南鎮公所所核發都市計畫土地使用分區證明書，係苗栗縣政府於81年3 月11日以81府建都字第26849 號函文責令自81年4 月1 日起由該公所核發竹南鎮區都市計畫使用分區證明。

九、營建署城鄉發展分署（原營建署市鄉局）之承辦人員，於系爭土地執行製作計畫書及計畫圖時，於計畫書標明「農業區」，於計畫圖標明為咖啡色「工業區」，於計畫圖面列註「未註明變更部分均以原計畫為準」之形式上為真正。

十、對於行政院秘書處94年5 月18日院台建字第0940020413號之意見書略為「內政部營建署市鄉規劃局之承辦人員，於執行繪圖製作計畫書時，如確有因過失繪製錯誤，以致苗栗縣政府或苗栗縣竹南鎮公所根據有誤之計畫書及圖，核發土地使用分區證明書，而使人民權利受有損害者，國家應負損害賠償責任，依國家賠償法第9條第1項規定，應以內政部營建署市鄉規劃局為請求權人請求損害損害之賠償義務機關」等文字之形式上為真正。

捌、本院之判斷：

一、有關系爭土地不動產買賣契約書之當事人？有無罹於時效消滅？原告主張「系爭土地不動產買賣契約書當事人為『漢光公司即原告』，戊○○係以董事長身分代表公司簽約，提出國家賠償之請求，故未罹時效消滅」。

被告抗辯「系爭土地不動產買賣契約書當事人為「戊○○」，戊○○並無代理或代表漢光公司之意思，戊○○並沒有提出國家賠償之請求，原告提出國家賠償已罹於時效消滅」等語，經查：⑴戊○○於91年9 月16日與地主張中和簽定系爭契約時，為原告之董事長。

雖系爭不動產買賣契約書記載「立買賣契約人買主（以下簡稱甲方）：戊○○，賣主（以下簡稱乙方）：張中和」，契約末段亦為「買主（甲方）：戊○○（簽名與蓋章印文）身分證字號：（戊○○的身分證統一編號Ｚ000000000），住址：苗栗縣頭屋鄉獅潭村9 鄰獅潭116 號，及竹南鎮公所國家賠償事件會議記錄記載之請求權人及會議記錄最後簽名之請求權人均為「戊○○」（93年度重國字第1 號第57頁），均無代理「漢光精械股份有限公司」（下稱漢光公司）之文字。

但是苗栗縣政府訴願決定書訴願人、通知訴願決定書之受文者、竹南鎮公所通知請求國家賠償協議開會通知受文者均為「漢光公司」（同上卷上卷第24頁- 第27頁、第55頁至第57頁）。

所以戊○○於91年9 月16日與地主張中和簽定系爭契約雖未有任何載明代表原告之文字，但是從兩造有關請求國家賠償函文之來往，被告均認定本件國家賠償請求權人為「漢光公司」。

否則如解釋系爭契約之當事人及國家賠償請求權人為「戊○○」，何以未見被告在有關國家賠償請求程序中要求請求權人「謝榮謝」補證其係以「漢光公司」之法定代理人或以「戊○○」之自然人請求，一律均以「漢光公司」為協商對象？如果被告在國家賠償協議程序中認定請求權人是戊○○，竹南鎮公所如何解釋其協議之會議記錄請求權人僅記載「戊○○」，而通知國家賠償會議通知函文係記載「漢光公司」；

苗栗縣政府在審理訴願之際，亦未曾先行處理程序問題即要求補證當事人係戊○○或漢光公司，而認定當事人就是漢光公司，直接以實體上理由決定駁回原告國家賠償之請求，而非以程序上理由裁定駁回，被告營建署城鄉發展分署亦然。

足證兩造認定契約當事人為原告，戊○○以法定代理人之地位參與簽約，並處理國家賠償協議程序。

又被告均為行政機關豈能在審理同一事實之行政程序認定係「公司」為請求權之主體，並以實體上無理由駁回原告之請求，而在民事訴訟程序抗辯請求權主體係「戊○○」，被告之抗辯顯違反誠信原則，而難採信。

既然被告從未以程序上之理由，即當事人係公司或戊○○為誰不明為理由，要求戊○○或漢光公司補證，均以漢光公司名義予以受理，又以實體上理由駁回原告國家賠償之請求，亦未曾妨礙兩造權利義務之行使。

則原告主張「戊○○」在系爭契約之簽定，參與請求國家賠償等協議程序，均基於「漢光公司」法定代理人之地位為之，應與兩造歷次有關國家賠償程序來往函文相符，亦與系爭契約約定「買方應備文件」欄特別記載買方應備文件為…「公司登記事項卡影本二份，代表人身分證影本二份或戶口名簿影本二份、公司印章、代表人印章、公司執照影本二份」之目的相同，且土地價金及相關費用亦係由原告所支付，土地亦係登記為原告所有，在系爭契約附註亦特別約定買賣標的土地乙方保證確為工業區乙種用地，可供原告建廠等事證相符，足可證明本件系爭契約當事人是原告。

戊○○係以原告之董事長身分代表原告簽訂系爭契約，亦代表漢光公司請求國家賠償，此為最高法院以「上開實際情形顯足以推知戊○○有代理相對人之意思，應已具『隱名代理』而對相對人發生代理之效力，自難謂相對人起訴未踐行該先行程序」等情，駁回竹南鎮公所、營建署城鄉發展分署再抗告之理由（詳見最高法院97年度台抗字第451 號裁定）。

被告辯稱上開最高法院裁定不合法、原告並非買賣契約之當事人顯屬無稽，難以採信。

⑵按國家賠償法第8條第1項規定，賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2 年間不行使而消滅。

所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1 定有明文。

而所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。

於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準。

承前所述，既然戊○○係以董事長身分代表公司簽定系爭契約，並代表原告於92年12月12日苗栗縣政府提起訴願，另於93年4 月27日以書面向竹南鎮公所請求國家賠償，再於93年7 月28日提起本件訴訟，復因從被告竹南鎮公所93年8 月20日答辯狀得知苗栗縣政府所亦有過失，乃於93年11月23日具狀聲請法院告知苗栗縣政府參加訴訟，並於94年7 月20日以書面向苗栗縣政府請求賠償本件損害，嗣從苗栗縣政府於93年12月30日「民事聲明狀」得知營建署城鄉發展分署亦有過失，再於94年6 月10日以書面向該分署請求件賠償，經該分署於94年7 月6 日以市二字第094100 0768 號函復拒絕，並於94年7 月12日具狀追加該分署為本件訴訟之共同被告。

且原告起訴後，經本院向行政院查詢始於94年5 月間知悉本件如被告於執行繪圖製作因有過失，以致苗栗縣政府或竹南鎮公所根據有誤之計畫書及圖，核發土地使用分區證明書，而使人民權利受有損害者，應負賠償之機關為被告營建署城鄉發展分署。

經核上開請求國家賠償程序，距離竹南鎮公所92年11月14日苗竹鎮建字第0920019462號發函更正系爭土地為農業區，或上開行政院94年5 月間指明應負賠償之機關為被告營建署城鄉發展分署函文，均未逾2 年，本件應無請求權因罹時效而消滅明確。

被告抗辯本件應罹於時效而消滅一情，不足採信。

二、將苗栗縣竹南鎮○○段頂大埔小段217 號「農業區」之土地核發為「乙種工業區」土地之土地使用分區證明書，是誰的過失？賠償機關為誰？原告主張被告均有過失，應負連帶賠償責任云云。

被告竹南鎮公所、苗栗縣政府均抗辯其並沒有過失，應係營建署城鄉發展分署之過失，應由其負賠償之責；

被告營建署城鄉發展分署抗辯其沒有過失，係被告竹南鎮公所之過失，應由其負賠償之過失，行政院之函文僅供參考，應由法院具體認定過失責任」。

被告均抗辯假使有過失，法人亦無連帶賠償之適用。

經查：⑴按「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更…」、「變更計畫部分經核定發布實施後，應於原計畫圖上以斜斑線標之」、「變更都市計畫圖應詳細說明變更內容及變更理由、法令依據…」為都市計畫法定期通盤檢討實施辦法第12條、都市計畫書圖製作規則第10條、第15條分別明定。

從而，經核定變更部份均應依序列於計畫書之變更內容綜理表內，並依前揭規則繪製於計畫圖。

又「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市)(局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。

內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市)(局）政府依前項之規定發布實施。

當地直轄市、縣（市)(局）政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」

都市計畫法第21條定有明文。

經查，高速公路頭份交流道附近特定區計畫自67年發布實施以來至今共辦理24次變更都市計畫。

而上開計畫書及計畫圖均係由營建署城鄉發展分署承辦人員（繪圖員周明霞、校對員齊治國、承辦人員嚴文震、主管人員丁○○，97 年度重國更⑵卷第76頁）所繪製，其於繪製上開計畫圖時自應詳閱計畫書之內容並參照前一次之計畫圖依都市計畫書圖製作規則第15條第2款之規定於變更部分在變更計畫圖上以斜斑線標示之，未變更部分則應依據前一次之計畫圖予以標示，其於繪製系爭「計畫圖」時竟將原屬農業區之土地誤予標示為咖啡色工業區，顯屬嚴重之錯誤，自應負過失責任。

另系爭計畫案目前擬定機關為苗栗縣政府，歷年來所製作之書圖均依據各級都市計畫委員會決議修改完成後，並經擬定機關校核用印後發文報部核定，最後再由縣市政府依法發布實施。

苗栗縣政府既為擬定機關，負責校核用印後發文報部核定，最後再依法發布實施，於接獲內政部90年11月9 日台九十內營字第9015968 號函及該函所檢附之計畫書及計畫圖後（97年度重國更⑵卷第74頁），即應詳加查閱所核定之計畫書、圖是否正確，並將正確之計畫書、圖轉給竹南鎮公所，其自認接到營建署城鄉分署函送之計畫書、圖，無權審核，僅單純函轉竹南鎮公所一情，足證其未查閱系爭開書、圖有所不符即遽予公告施行（同上卷第78頁），並檢附系爭不符之書、圖公告即發函予竹南鎮公所請其在公布欄張貼公告周知為真實，亦有過失。

上開被告所為，導致竹南鎮公所負責處理本件「都市計畫土地使用分區證明書」核發業務之公務員翁美玲，於承辦系爭證明書之核發過程中，竟又未依規定程序而僅以「地籍圖放在變更高速公路頭份交流道附近特定區計畫原圖面上比對」，又疏未查對前開特定區計畫計畫書內，並未有將本屬「農業區」土地之系爭217 地號部分檢討變更為「乙種工業區」土地之情事，又疏未注意前開特定區計畫（第三次通盤檢討案）計畫書、圖之上，均特別註記：「凡本檢討未註明變更部份均以原計畫為準」等之警示文字，更未注意系爭217 地號並無依都市計畫書圖製作規則第10條、第15條第2款規定標示斜斑線，依規定係屬未有變更之範圍，而將屬於農業區之217 地號誤核發為「乙種工業用地」之證明書，自有過失。

被告營建署城鄉分署辯稱竹南鎮公所核發系爭土地使用分區證明書，並非參考「高速公路頭份交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）」計畫圖而製作，而係誤以「竹南頭份都市計畫」計畫圖套疊於地籍圖等語，為竹南鎮公所所否認，除其未舉證以實其說外，另查「高速公路頭份交流道附近特定區計畫」與「竹南頭份都市計畫區」為二處不同之都市計畫，適用地域範圍亦不同（詳見97年度重國更⑵字第1號卷第199 頁、第200 頁），故系爭21 7地號土地並未在「竹南頭份都市計畫」範圍內，應無套繪錯誤之問題，且在本院審理，兩造會同證人翁美玲於高速公路頭份交流道附近特區計畫（第三次通盤檢討）原圖上面比對，「本件系爭土地經套繪結果在都市計畫圖是標示咖啡色工業區」（詳見95年度重國更字第1 號第221 頁），足見本件不因91年9 月16日核發217 地號使用分區證明書上之計畫案名記載「竹南頭份都市計畫」案，而有被告營建署城鄉發展分署抗辯竹南鎮公所承辦人員套繪錯誤一情，足證竹南鎮公所承辦人員翁美玲確因營建署城鄉發展分署於製作計畫、圖時的確有繪圖著色錯誤，而苗栗縣政府又疏未校核，套繪錯誤之計畫圖，而套繪錯誤之計畫圖並疏未注意警示文字，將屬於農業區之土地核發為錯誤乙種工業區之使用分區證明書無誤。

本院認為被告營建署城鄉發展分署應將系爭計畫書、圖正確繪置標明，使用註記：「凡本檢討未註明變更部份均以原計畫為準」之警示文字，僅在於協助層層機關之承辦人員多加注意，而不是加註上開警示文字既可將計畫圖標繪錯誤交付地方機關承辦人員審查。

其將繪製計畫圖之正確性推卸給地方機關承辦人員予以審查，其所辯與其應領薪資與應負之職務不符，難以採信。

又苗栗縣政府辯稱「苗栗縣政府並無任何公務員參與其中且有執行任何公權力，土地使用分區證明係由苗栗縣竹南鎮公所核發，而據予核發證明所依據之系爭都市計畫圖係由營建署城鄉發展分署，都市計畫圖縱有標示錯誤亦非苗栗縣政府所為，及僅需依法定程序將主要計畫書及主要計畫發部公告即足，並無審核書圖之權立及義務」等語，然苗栗縣政府為本件計畫之擬定機關，負責校核用印後發文報部核定，最後依法發布實施及委託竹南鎮公所核發土地使用分區證明書，自應確實校核系爭計畫書、圖之正確性，以符法定發布公告實施之程序，也就是各機關應有其層層負責存在之功能及必要性，如其辯稱僅有依法定程序公佈公告實施，函轉一情為真實，承辦人員應是領公職之薪僅負郵差之職，自應負過失之責。

本件錯誤核發土地使用分區證明書，不同之被告各有不同過失之處，相同的是各機關均互相推卸責任無誤。

⑵按公務員執行職務，故意或過失侵害上訴人之權利，在民法第186條既無命公務機關連帶負損害賠償責任之規定。

而公務員與行政機關間，又非僱傭關係，亦無民法第188條規定之適用。

再公務員與行政機關間之關係，亦不同於法人與其董事或職員間之關係，尤無適用民法第28條規定之餘地。

且民法第184條、第185條所規定之侵權行為類型，均適用於自然人之侵權行為，法人自無適用之餘地。

如前所述，被告均有過失，均係行政機關而非自然人，原告主張適用共同侵權行為成立連帶賠償責任，與法不符，自無可採。

而本院於94年4 月15日以苗院霞民愛93重國1字第07915 號函請行政院表示意見，經行政院秘書處94年5 月18日院台建字第094002 0413 號函文意見為「內政部營建署市鄉規劃局之承辦人員，於執行繪圖製作計畫書時，如確有因過失繪製錯誤，以致苗栗縣政府或苗栗縣竹南鎮公所根據有誤之計畫書及圖，核發土地使用分區證明書，而使人民權利受有損害者，國家應負損害賠償責任，依國家賠償法第9條第1項規定，應以內政部營建署市鄉規劃局為請求權人請求損害損害之賠償義務機關」。

如前所述，被告均有其各自應負之過失，自依照上開函文由內政部營建署市鄉規劃局改制後營建署城鄉發展分署負賠償之責。

因此本件原告信賴竹南鎮公所核發之系爭土地分區使用證明如受有損害應予賠償，其賠償義務機關係營建署城鄉發展分署，並非被告苗栗縣政府、竹南鎮公所，原告主張苗栗縣政府、竹南鎮公所連帶賠償與法不符，其向苗栗縣政府、竹南鎮公請求理賠均無理由，應予駁回。

再按於賠償義務機關有爭議時，得請求其上級機關確定之，如其上級機關不能確定，應由其再上級機關確定之，國家賠償法第9條第4項及其施行細則第3條分別定有明文。

又賠償機關須有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，被告營建署城鄉發展分署辯稱依其職掌權限，無對外表示之權限，非適格之國家賠償機關，顯與上開行政院函文表示如營建署城鄉發展分署有說應負賠償之責有所出入，亦與其具名加蓋機關印信委任訴訟代理人而非所屬機關出名委任情事不符，而不可採信。

三、又按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項定有明文。

所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。

竹南鎮公所接受苗栗縣政府委託核發土地使用分區證明書，乃國家依都市計畫法提供服務方法完成公告閱覽計畫書、圖之行為，故其行為係屬具有公法性質之服務性給付行政行為，亦即所謂單純統治之行政行為，而非行政私法之行為，雖未帶有命令或強制之手段，亦應認係公權力之行使。

如其不法侵害人民之權利者，國家並不負民法上之侵權行為損害賠償責任，而僅生能否依國家賠償法請求賠償之問題。

被告辯稱核發土地使用分區證明書，並非行使公權力一節，顯誤解法規，難以採信。

四、再系爭土地買賣契約尾頁附註：「如經查證非工業區乙種用地時，本件買賣契約雙方同意立即無條件解除，乙方並應於五日內無息退回已收全部價款。」

，且原告係依據仲介人何順禮向竹南鎮公所申請所核發之系爭土地分區使用，證明系爭217 地號土地確屬乙種工業區用地，方應買之，此有系爭契約在卷足明。

因此系爭土地是否為乙種工業區，應是原告購賣系爭土地之重要因素。

而竹南鎮公所係行政機關，基於苗栗縣政府之委託核發土地分區使用明書，則其核發系爭土地分區使用明書之行為，應係其執行職務行使公權力，而其核發之土地分區使用明書為公文書，有一定之公信力，既然竹南鎮公所對於系爭土地認定為「乙種工業區」，則系爭土地在原告簽約之際係被認定為可供興建工廠使用之「乙種工業區」，如竹南鎮公所在核發此系爭使用分區證明書，具有過失，致原告之權利受有損害，自得依照國家賠償法請求國家賠償，益見被告竹南鎮公所所核發之都市計畫土地使用分區證明書與原告購買系爭土地間具有明確之相當因果關係存在。

被告辯稱系爭土地分區使用證明書係由何順禮申請，直接受損害之人為何順禮，原告不是直接受害人，無法提出損害賠償，其當事人不適格一情，與法不合，即難採信。

五、又查，系爭土地如屬乙種工業區主要在使用於「以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主」（89.12.29訂定都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項前段，民國95年7 月21日修正）；

如屬於農業區則能為「保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。」

（同上法第29條第1項前段），因此系爭土地被計畫為「農業區」或「乙種工業區」，參照上開施行細則，具有不同之使用目的，如購買土地之際是乙種工業區，後更正為農業區，導致原告無法完成使用土地之目的。

再原告主張購買土地旨在興建工廠，與其提出系爭契約中訂有系爭土地如非乙種工業區之解除條件相符，足見原告購買土地之初，確實在於興建工廠；

然原告自承其於竹南鎮公所撤銷乙種工業區使用證明書時已知道系爭土地歷來均是「農業區」，而其並未依系爭契約向賣方張中立行使解除權，以回復買賣不動產之前之原狀，請求張中立返還購買土地之價款，足徵原告已將購買系爭土地興建工廠之目的轉換為取得土地所有權予以使用管理收益明確。

因此須考慮國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。

苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。

行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言。

竹南鎮公所雖錯誤核發土地分區使用證明書，但此錯誤行為，與行為後所生原告因信賴系爭使用分區證明書而與張中立簽定系爭契約之有原因力之條件，原無必然結合之可能。

單純此項行為，按諸一般情形，實不適於發生損害他人之結果，行為與損害之發生，就難認有相當因果關係。

因此竹南鎮公所將應為「農業區」土地核發為「乙種工業區」之土地分區使用證明書，可能影響原告應買土地之可能，但原告知道系爭土地非乙種工業區之後，既然未行使解除權，顯然土地分區使用證明書並非原告購買系爭土地思考唯一條件，而是系爭土地如屬農業區或乙種工業區對其應買賣多寡之影響，及無法興建工廠所生之損害？經查⑴苗栗縣政府於81年3 月11日以81府建都字第26849 號函發文給竹南鎮公所說明：「貴轄區都市計畫土地使用分區證明，自81年4 月1 日起由貴公所核發，以提高行政效率加強為民服務，請查照辦理。」

，而苗栗縣政府亦於90年3 月7 日以90府建都字第9000012995號函公告訂定苗栗縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，即開宗明義說明：民眾或機關團體為瞭解本縣都市計畫實施情形，得向苗栗縣政府或鄉鎮公所申請土地使用分區（或公共設施用地）證明，更於注意事項一中表示：都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之使用分區（或公共設施用地）係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，僅供參考之用，若為其他使用應依其他相關規定辦理。

因此原告購買系爭土地之價格所考慮者為座落地點、價格、潛力、利益、個人喜好等綜合因素，土地使用分區證明書並非唯一之考量，原告亦未舉證系證土地為農業區或乙種工業區對於其承買價格有何差別，而從原告以系爭土地設定最高限額抵押權3,000 萬元向銀行貸款，可證該地與其購買價格相距不多（93年度重國更字第1 號第14頁土地謄本有關土地他項權利抵押權設定部分）。

又經本院履勘現場拍攝照片得知，系爭土地目前雖是長滿雜草之空地，但原告自承近鄰竹南科學工業區（同上卷第257 頁至第261 頁），而其公告現值均由每平方公尺3, 000元增值至每平方公尺5,000 元，並課相同之土地增值稅之稅金（97年度重國更⑵字第1 號卷第168 頁、第169 頁），足證系爭土地未因竹南鎮公所核發為乙種工業區而導致土地價格有所增減。

再承前所述，原告既然未據系爭契約行使解除權，仍為系爭不動產所有權人，縱依都市計畫法令不得於系爭土地上興建廠房，原告仍保有系爭土地之所有權予以管理使用收益，自難認其受有相當買賣價金2,994 萬元之損害，至於保留系爭土地是否應使用於農業或期待變更地目增加土地價值則非所問。

原告既然尚未受有該土地所有權之損失，自不得就尚未發生之損失請求國家賠償，既無損害，就無原告主張損益相抵之適用。

又如前所述，原告明知系爭土地屬農業區，並非乙種工業區之後，並未依照契約行使解除權，則其購買系爭土地支出辦理土地買賣移轉代書費2 萬元、仲介費60萬元，均屬原告購買土地之成本，尚非原告所主張之損失。

又損害賠償之債，旨在填補損害，以請求權人受有實際損害為其成立要件。

因此有關建築師規劃設計費70萬4 千元部分，依據證人建築師洪崇文證稱，本件尚未完成規劃設計即告中途暫停，原告亦未支付上開規劃設計費相關證據等情（詳見93年度重國字第1 號第213 頁、97重國更⑵字第1 號卷第130 頁倒數第四行），則原告既然未支付上開規劃設計費用，自無損失可言。

此外，原告並未針對因系爭土地誤以為是乙種工業區，後更正為農業區，致其無法興建工廠後造成其有何營業上損失或有其他無法興建工廠損失加以舉證說明，自難以原告主張購買土地價金2,994 萬元、代書費2 萬元、仲介費60萬元、尚未支付規劃費用70萬4 千元作為損害，予以賠償。

至於原告主張於95年3 月24日以5 千萬元向華南銀行購得目前竹南鎮○○里○○路78巷47號廠房及土地使用，造成原告在金錢上及營業收益上之重大損失。

經查，上開向華南銀行購買土地所花成本及心力與本件核發土地分區使用證明書無相當因果關係，原告辯稱係購買竹南鎮土地蓋廠是勉強使用，有重大損害一節，自難認為真。

玖、從而，原告依據國家賠償之法律關係，請求被告賠償31,264,000 元 ，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。

至於原告既受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。

拾、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核均與判決結果無影響，爰無庸逐一論述，附此敘明。

拾壹、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
民事庭 法 官 張珈禎
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
書記官 黃麗靜
中 華 民 國 98 年 3 月 31 日