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臺灣南投地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第11號
103年7月3日辯論終結
原 告 張李敬
輔 佐 人 張明正
原 告 張哲敏
被 告 南投縣政府
代 表 人 陳志清（代理縣長）
訴訟代理人 盧政民
季嘉尚
蕭雅文
上列當事人間請求返還公法上不當得利事件，原告等提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
被告應給付原告張李敬新臺幣伍萬玖仟零貳拾伍元。
被告應給付原告張哲敏新臺幣壹拾壹萬叁仟貳佰貳拾柒元。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠被告於民國84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函（下稱被告84年1月11日函）檢送農地重劃土地分配結果通知書（下稱通知書），將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱對照清冊），記載訴外人張六全即原告張李敬之夫、張哲敏之祖父，就其重劃後取得之南投縣草屯鎮○○段000○00○000地號等3筆土地，應繳之差額地價共計為176,622元（下稱系爭差額地價），隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函（下稱被告89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」（下稱繳款書），並通知其應繳系爭差額地價，惟其未於繳款書所定最後繳款期限繳交。
雖被告另陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號、97年9月8日府地劃字第00000000000號函（下稱被告93年2月2日至97年9月8日函）檢送繳款書予訴外人張六全，然訴外人張六全始終未繳納；
又訴外人張六全於95年11月22日以贈與為登記原因，將其所有之南投縣草屯鎮○○段000地號土地移轉所有權登記予原告張哲敏，被告即以97年9月8日以府地劃字第00000000000號函一併通知原告張哲敏應繳差額地價117,597元，然原告張哲敏亦未繳納，被告遂函送法務部行政執行署彰化分署（下稱行政執行署彰化分署）強制執行。
嗣訴外人張六全於99年5月27日繳納差額地價59,025元及執行費用39元，旋於100年4月24日死亡；
另由原告張哲敏於99年5月24日至99年10月29日，合計繳納113,227元（即包括差額地價113,047元及執行費用180元），而執行完畢。
㈡原告二人不服，主張被告辦理農地重劃過程所為之地籍測量係違法，因而產生差額地價之結果，並無合法執行名義，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效期間而消滅，故被告無法律上原因經行政執行所取得之差額地價，自屬公法上不當得利。
又訴外人張六全之全體繼承人業就訴外人張六全繳納之差額地價59,025元所生之公法上不當得利返還請求權，約定由原告張李敬繼承，並於103年6月10日書立遺產分割協議書，以茲證明，故原告二人為請求被告返還訴外人張六全、原告張哲敏上開繳納之金額，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，被告違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，被告於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求地主繳納於法無據。
㈡農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，被告擅自重新地籍測量，地主全不知情，已違反土地法第46條之2關於地籍測量應通知所有權人到場、第46條之3關於地籍測量完成後應公告30日之規定，違法之地籍測量為無效，系爭差額地價依法不存在。
㈢本案義務發生日期為84年2月15日，被告分別於98年12月28日、99年2月10日（原告均誤寫為98年12月23日）將訴外人張六全、原告張哲敏移送行政執行署彰化分署執行，已逾近15年，然行政程序法第131條規定公法上金錢給付時效為5年，因5年不執行即時效消滅。
被告強制執行已時效消滅之系爭差額地價請求權，係無法律上依據而侵害原告等人權益。
㈣綜上所述，被告未依法行政，違反土地法、農地重劃條例、行政執行法、行政程序法等事證明確。
又訴外人張六全之全體繼承人業就訴外人張六全繳納之差額地價59,025元所生之公法上不當得利返還請求權，約定由原告張李敬繼承，並有103年6月10日書立之遺產分割協議書在卷可證。
爰依公法上不當得利、繼承之法律關係，提起本件行政訴訟。
㈤並聲明：如主文第1、2項所示。
三、被告則答辯以：㈠被告以89年12月8日函檢送繳款書，並通知訴外人張六全應繳納系爭差額地價，則參照臺中高等行政法院102年度訴字第92號判決意旨，倘訴外人張六全逾期未繳，被告依平均地權條例第60條之1第3項規定，即得移送法院強制執行，足見該函性質上係被告作成繳納差額地價之行政處分，而行政處分有確定力、形成力及執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。
故被告既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，另參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。
㈡又訴外人張六全確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。
而被告在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自無因收取差額地價而受有利益，原告等指稱被告受有不當利益並請求返還，亦非有理由。
㈢訴外人張六全於95年11月20日將坐落南投縣草屯鎮○○段000地號土地贈與原告張哲敏，原告張哲敏已出具承諾書，承諾願意繳納訴外人張六全所應繳之重劃地價差額，自不得請求返還。
㈣被告就同類案件上訴，經最高行政法院103年度判字第332號判決被告勝訴，廢棄原判決並駁回該案原告第一審之訴，請本院斟酌該案判決理由。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按本件被告為農地重劃行為時農地重劃條例第7條規定：「農地重劃計畫書經上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告三十日，公告期滿實施之。
前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」
同條例第21條規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查定重劃區內之單位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。
重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按新分配區單位區段地價折算面積，分配予原所有權人。
但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」
同條例第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。
前項公告期間為三十日。」
同條例第26條規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。
其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。
土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。
經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。
在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」
同條例第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」
同條例第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」
同條例第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。
但承受人承諾繳納者，不在此限。」
另被告為本件農地重劃土地分配結果公告時之農地重劃條例施行細則第49條規定：「依本條例第三十四條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、檢測圖根點，農路、水路位置及有關之測量標。
二、戶地測量應按分配土地交接結果及農路、水路施工位置逐宗施測，實地埋設界標。
三、戶地測量如發現分配土地位置及農路、水路設計位置與實地情形不符時，應查明不符原因，將測量結果報請縣（市）主管機關處理之。
四、重劃後土地區段應依照地籍測量實施規則第一百零一條規定劃分區段、調整段界、重行編訂宗地地號，其每一段宗數以三位數為原則。
五、測量原圖整理及面積計算，依照地籍測量實施規則第四章第五節及第五章規定辦理。
六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」
同時期同條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；
其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
經查，前揭事實概要項下所載事實，有被告85年10月9日函（附對照清冊）、89年12月8日函（附繳款書）、93年2月2日至97年9月8日函及原告等起訴狀附卷可稽，應堪認定。
而訴外人張六全對於上開公告之分配結果及被告85年10月9日（85）投府地劃字第141180號之更正函，均未曾為異議或行政爭訟而確定乙節，原告等亦未加爭執，是被告對於訴外人張六全之系爭差額地價之請求權，已因上開更正函之訴願期間屆滿而確定，足堪認定。
被告上開更正函固有未依農地重劃條例第25條第2項規定公告30日之瑕疵，惟公告係行政處分送達之補充方式，被告上開更正函之瑕疵，尚不影響其效力。
而訴外人張六全未於法定期間內提出異議或爭訟救濟，其繼承人、繼受人就被告已經確定取得之系爭差額地價請求權，再為主張被告違法為地籍測量，不得要求繳納云云，即無可採。
㈡次按，平均地權條例第60條之1固規定：「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。
但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。
依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；
實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。
第二項應繳納之差額地價經限期繳納逾期未繳納者，得移送法院強制執行。
未繳納差額地價之土地，不得移轉。
但因繼承而移轉者，不在此限。」
依此規定，行政機關於辦理市地重劃之場合，自得以行政處分，命應繳納差額地價之土地所有人為繳納，逾期不為繳納者，即得予強制執行。
惟按，平均地權條例第60條之1係就市地重劃所生之費用、利息之負擔，於分配土地後對不能分配土地者，應如何補償，以及對負擔應繳納差額地價者，不為繳納時，應如何求償之規定，就農地重劃事件之法律適用原則而言，於農地重劃條例已有規定者，則無援用平均地權條例之餘地（行政法院77年度判字第916號裁判要旨參照）。
復按，前揭農地重劃條例第21條對不能分配土地者，已有應如何補償之規定，且依該條例第42條授權內政部制定之法規命令即前揭被告行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，亦已就負擔應繳納差額地價者，不為繳納時，設有應如何求償之規定，是應無上開平均地權條例第60條之1規定之適用。
故行政機關於農地重劃事件，就差額地價之補償，既無上開平均地權條例第60條之1規定之適用，其縱使事實上對人民有實體上之請求權，惟農地重劃條例並未授權行政機關就此得作成命人民繳納之行政處分，行政機關即無得作成命義務人繳納之侵益處分之權限，為滿足其公法上債權，應依當時法律之規定，另依農地重劃條例施行細則第51條規定，聲請法院發支付命令，經訴訟之爭訟程序，以確定其公法上債權金額，並以之為執行名義，進而為執行。
再者，前揭農地重劃條例施行細則第51條之規定，係於行政訴訟法87年10月28日修正而於89年7月1日施行之前，為因應當時行政訴訟法並無如該次修正施行後之第8條規定有一般給付訴訟類型，所為權宜性規定，而將公法上給付差額地價之請求，適用解決私權紛爭之民事訴訟法之督促程序以求救濟，然給付差額地價之請求，其性質上應屬公法上之紛爭事件，是該條規定之救濟方式，於行政訴訟法上開條文修正施行後，若仍適用其私權紛爭之民事爭訟程序，即非妥適，而應依行政訴訟法之規定而為救濟，始符法制。
經查，本件系爭重劃案，土地分配結果係於84年1月15日至84年2月14日間公告，被告復以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函予以更正而告確定，為兩造所不爭執，且有被告84年1月11日公告通知書、被告85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函影本在卷（見本院卷第47至49頁、第50至51頁），應堪認定。
而被告85年10月9日（85）投府地劃字第141180號更正函之行政處分，固未據被告提出已經送達於訴外人張六全之送達證書，惟兩造既不爭執其已經確定，則依中華郵政股份有限公司就同一縣市內之普通郵件之交寄，於隔日投遞，普通大宗印刷物至遲於5個工作天內投遞（見中華郵政股份有限公司網站國內函件國內普通郵件（含包裹）郵遞時效表，網址：http://www.post.gov.tw/post/internet/Postal/index.js?ID=0000000000000.jsp），則被告至遲於當月月底前已經將該更正函之行政處分送達訴外人張六全，應堪認定。
被告上開公告及85年10月9日（85）投府地劃字第141180號更正函之行政處分，因訴外人張六全於公告期間未提出異議，且於收受上開更正函後，亦未依農地重劃條例異議，亦未依訴願法規定提起訴願，而告確定。
故訴外人張六全因被告上開更正函之行政處分之確定，而負有繳納差額地價176,622元之公法上義務，其未為繳納時，依前揭說明，尚無平均地權條例第60條之1規定之適用。
是被告在行政訴訟法之修正於89年7月1日施行之前，僅得依當時農地重劃條例施行細則第51條之規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；
而在行政訴訟法之修正於89年7月1日施行之後，被告亦僅得依行政訴訟法第8條之規定，向訴外人張六全提起一般給付之訴；
並俟支付命令或判決確定後，始得以之為執行名義向訴外人張六全為強制執行，惟被告尚不得另以行政處分再命訴外人張六全為給付，更不得於該另為之處分確定後逕為強制執行。
㈢又原告等主張系爭差額地價請求權之消滅時效已完成，被告公法上請求權已歸於消滅，被告經行政執行對訴外人張六全收取59,025元、對原告張哲敏收取113,227元乃為公法上之不當得利，而為被告所否認，並以前詞置辯。
關於被告對訴外人張六全、原告張哲敏之差額地價請求權是否已因消滅時效完成而消滅，原告張李敬、張哲敏分別以不當得利請求被告返還59,025元、113,227元，是否有理由？析論如下：⒈按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況。
關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。
其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向法院提起一般給付之訴進行求償。
實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定，而民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。
雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」
即屬不當得利之定義性規範。
⒉次按，「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」
、「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。
民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」
亦為102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。
又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般消滅時效15年之規定；
此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。
又按，「消滅時效，自請求權可行使時起算。
以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」
、「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。
二、承認。
三、起訴。」
、「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」
、「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。
因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。
經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」
分別為民法第128條、第129條第1項、第130條及第137條所明定。
上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。
又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。
是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅。
又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。
再按，「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；
惟類推適用，應就性質相類似者為之；
而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。
至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；
故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」
（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議參照）。
⒊經查：⑴被告之系爭差額地價之公法上金錢給付請求權，自被告於辦理土地分配完畢後即已發生，且因被告將分配結果之行政處分於84年2月14日公告期滿而確定其數額，嗣因被告以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函廢止（應係撤銷）公告確定之分配結果，另為更正分配結果之行政處分，且被告至遲於85年10月31日已將該更正函送達訴外人張六全，已經認定如前述。
是於訴願法規定之30日訴願期間經過後，因受處分人即訴外人張六全未依農地重劃條例異議，亦未依訴願法規定提起訴願，被告該更正函之行政處分至遲於85年11月30日確定，則被告該公法上金錢給付請求權於該更正函之行政處分確定後，既無不能行使之情事存在，其消滅時效即應自該更正函確定之時起算，並類推適用民法第125條規定之15年消滅時效之規定。
惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。
⑵又被告以前揭89年12月8日函檢送繳款書，於該函送達後，倘訴外人張六全逾期未繳，並無平均地權條例第60條之1規定之適用，已如前述，故被告並不得依該條第3項規定逕送強制執行。
是該函對訴外人張六全而言，其與被告嗣後作成93年2月2日至97年9月8日等函同其性質，該等函文僅係重申被告85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函所確定之訴外人張六全應負擔之公法上金錢給付義務之內容，並未在實體上重新審查而設定新的法律效果，縱使被告93年2月2日府地劃字第00000000000號函之內容，另有通知訴外人張六全於93年3月1日前繳納，逾期將依行政執行法第11條規定處理（即移送行政執行處執行），惟該繳納期限之通知僅係催告訴外人張六全繳納之性質，並非被告所為高權決定，對訴外人張六全亦未因而發生金錢給付義務之法律效果，且其所稱逾期將依行政執行法第11條規定處理，乃被告得依執行名義，於具備該條規定要件之執行程序所當然，不待被告下命，即當然有此法律效果，是該函並非被告單方規制而設定、變更或廢棄權利、義務或對於權利、義務為有拘束力之確認，尚難認係被告另為之行政處分甚明。
是被告上開函文均未發生影響權益之法效性，其性質均非屬行政處分，均僅係催繳之觀念通知，而屬「請求」給付之性質，經類推適用民法第129條第1項第1款規定結果，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷。
⑶本件被告雖以前揭89年12月8日函檢送繳款書，並於93年2月2日至97年9月8日間有催繳系爭差額地價，但其間始終未提起訴訟，此為被告所不爭執。
此外，被告亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於訴外人張六全行使前述公法上請求權時效之任何證據，是本件被告前述公法上請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。
⑷從而，本件被告對於訴外人張六全系爭差額地價之公法上請求權，因時效於95年1月2日完成，其公法上權利本身當時即已消滅，故被告與訴外人張六全間自斯時起，已無該公法上債之關係存在。
是訴外人張六全將其所有坐落南投縣草屯鎮○○段000地號土地移轉所有權登記予原告張哲敏之登記申請案件中，原告張哲敏固於95年10月20日出具承諾書予南投縣草屯地政事務所，表示就訴外人張六全就該筆土地應繳之重劃地價差額，其願意負責繳納，惟被告對訴外人張六全就該筆土地應繳之重劃地價差額之公法上債權，既已因消滅時效期間屆滿而消滅，則原告張哲敏對被告亦無債務存在可言。
⒋本件被告對訴外人張六全之系爭差額地價請求權，既已因罹於時效而消滅，並無請求權存在，被告經行政執行署彰化分署執行向訴外人張六全、原告張哲敏所取得款項，即為無法律上原因。
又訴外人張六全之全體繼承人已將訴外人張六全遺產中，關於其對被告之公法上不當得利返還請求權部分，為遺產分割而約定由原告張李敬取得該債權，並於103年6月10日書立遺產分割協議書為證明，業據原告等提出訴外人張六全之除戶謄本及繼承系統表、各繼承人之戶籍謄本及印鑑證明、各繼承人簽訂之遺產分割協議書在卷可稽（見本院卷第30至32頁、第135頁、第37至43頁、第108至117頁、第136頁、第134頁），自堪信為真實。
而本件訴外人張六全對被告之公法上不當得利債權，並無專屬性，應類推民法第1138條、第1147條、第1164條關於繼承之規定，而由原告張李敬因分割繼承而取得該債權。
是原告二人請求被告返還公法上不當得利，即屬有據。
而被告經由行政執行署彰化分署對訴外人張六全、原告張哲敏為執行，已經對訴外人張六全收取59,025元、對原告張哲敏收取113,227元入庫，原告等於被告收取入庫之金額範圍內，請求被告返還，為有理由，應予准許。
又被告對原告張哲敏為執行部分，固支出180元之執行費用，惟入庫之金額並無減損，並無所受利益不存在之情形，自無應予扣除之必要，併予敘明。
⒌末查：⑴被告辯稱合法有效之行政處分，因具有確定力、形成力及執行力，自生時效中斷之效力云云。
經查，被告前揭89年12月8日函及93年2月2日至97年9月8日等函，僅係催繳之觀念通知，並非行政處分，且本件農地重劃之差額地價，被告亦無得作成命訴外人張六全、原告張哲敏給付之行政處分之法律依據，已詳論如上述，故被告所辯顯係對於法律規定有所誤解，其主張尚非可採。
⑵被告另援引最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，主張行政執行是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，其法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在等語，固非無據。
惟公法上債權當然消滅，與公法上債權移送行政執行，是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，係屬二不同之要件，本件被告該公法上請求權之時效，於95年1月2日已因時效完成而消滅；
又其未在時效完成之前，依行政訴訟法第8條之規定，向訴外人張六全提起一般公法上給付訴訟，並俟判決確定後，以之為執行名義向訴外人張六全為行政強制執行，被告係於其對訴外人張六全之系爭差額地價請求權，罹於時效而消滅後，又無執行名義存在之情形下，逕向行政執行署彰化分署聲請執行，而向訴外人張六全、原告張哲敏取得上開款項，此與被告有合法執行名義，而逾行政執行法第7條所規定執行期間之情形，有所不同，故被告所辯亦係對於法律規定有所誤解，其主張仍非可採。
⑶被告另辯稱訴外人張六全前因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，而受有利益，其繳納系爭差額地價，並未受有損害等語。
經查，被告對訴外人張六全之差額地價請求權既已因罹於時效而消滅，訴外人張六全等對被告即無債務可言，且被告經由強制執行命訴外人張六全、原告張哲敏繳納而取得差額地價，致訴外人張六全、原告張哲敏財產減少，原告等自屬受有損害。
故被告所辯，要無可採。
⑷被告固又辯稱：依最高行政法院103年度判字第332號判 決理由：87年11月11日修正公布而於90年1月1日施行之 行政執行法第1條規定：「行政執行，依本法之規定；
本 法未規定者，適用其他法律之規定。」
同法第11條規定 ：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定 ，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不 履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財 產執行之︰一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有 法定履行期間者。
二、其處分文書或裁定書未定履行期 間，經以書面限期催告履行者。
三、依法令負有義務， 經以書面通知限期履行者。
法院依法律規定就公法上金 錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者 ，亦同。」
同法第42條第1項、第2項規定：「法律有公 法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法 修正條文施行之日起，不適用之。
本法修正施行前之行 政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正 條文施行之日起，依本法之規定執行之；
其為公法上金 錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執 行處繼續執行之。」
依前揭修正之行政執行法第1條之規 定以觀，修正後之行政執行法之性質為基本法，就其已 有規定之行政執行程序，他法不得有其他規定，故農地 重劃條例施行細則第51條有關差額地價以督促程序聲請 法院發支付命令之規定，於前揭修正之行政執行法規定 自90年1月1日施行後，即應適用該法關於公法上金錢給 付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定 ，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人 逾期不履行，即移送行政執行處執行，且行政機關依同 法第11條規定對義務人履行繳納差額地價之請求，若係 通知義務人應繳納之金額，並限期繳納，且敘明逾期未 繳，將依行政執行法第11條規定處理者，該等函文有設 定義務人應遵守之清償期，亦有通知義務人不履行者， 得據為執行名義移送強制執行之法律效果，乃屬行政處 分，行政機關對義務人之公法上債權之消滅時效，依行 政程序法第131條第3項規定因而中斷，且依行政程序法 第134條規定，應自該等限期履行之行政處分不得訴請撤 銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之 時效為5年等語。
惟： ①行政執行須以有執行名義為前提，確認處分並無執行 力： A.按強制執行，依強制執行法第4條第1項各款之執行 名義為之。
強制執行法第4條第1項定有明文，該條 項之規定於行政執行法未有相類之規定，依行政執 行法第26條規定，於公法上金錢給付義務之執行， 準用之。
是行政執行亦必須依執行名義為之。
B.行政執行法僅為行政執行程序之基本法，並非行政 執行法之規定可以取代散見各行政法規中之實體權 利義務之規定，該法第11條所規定者，僅係就行政 機關移送行政執行處執行之程序規定，並非行政機 關得依該條規定，創設得為執行名義之行政處分， 行政機關之執行名義是否合於散見各行政法規中關 於實體權利義務之規定，仍應依各該行政法規之內 容判斷，換言之，行政機關必先取得合法之執行名 義，始得依行政執行法規定之程序，移送行政執行 處強制執行，尚非可解為行政機關僅依行政執行法 規定即得直接創設具有其他實體法上規制效力之行 政處分；
茍行政機關僅依行政執行法規定即得直接 創設具有其他實體法上規制效力之行政處分，則散 見各行政法規中關於實體權利義務及救濟程序之規 定，均形同具文。
C.故行政執行法第42條第1項規定，係指行政機關取得 對人民公法上金錢給付之執行名義者，自該法修正 施行後，應依該法規定移送行政執行處執行，而不 再移送普通法院之民事執行處執行；
而該法第42條 第2項後段之規定，係指行政機關已取得對人民公法 上金錢給付之執行名義，而移送法院強制執行尚未 終結者，應依該法規定移送行政執行處執行，而不 再由普通法院之民事執行處繼續執行者而言，是以 未取得執行名義之事件，尚不得依行政執行法移送 執行，亦非可依前揭行政執行法規定而取得執行名 義。
D.前揭被告為處分時之農地重劃條例及其施行細則， 就行政機關關於差額地價得為公告之規定，僅係賦 予行政機關作成確認處分之權限，並未賦予該確認 處分有執行力，故被告尚須另行依被告處分時該條 例施行細則第51條規定，依民事訴訟法之督促程序 聲請法院發支付命令，或於行政訴訟法87年10月28 日修正而於89年7月1日施行後，依修正施行後之行 政訴訟法第8條規定，提起給付訴訟，以取得執行名 義，始得移送強制執行。
是農地重劃條例施行細則 第51條有關行政機關就差額地價應依民事訴訟法督 促程序聲請法院發支付命令之規定，係屬如何取得 執行名義之規定，並非係取得執行名義後如何執行 之規定，本件被告就農地重劃之差額地價未取得執 行名義前，尚無行政執行法規定之適用，被告辯稱 該農地重劃條例施行細則第51條係屬關於執行之規 定，於行政執行法90年1月1日施行後即應適用前揭 行政執行法之規定等語，並無可採。
②次按，公法上之請求權，除法律另有規定外，因五年 間不行使而消滅。
公法上請求權，因時效完成而當然 消滅。
前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之 行政處分而中斷。
102年5 月22日修正前行政程序法第131條第1項至第3項定有明文。
又按，行政處分因撤銷 、廢止或其他事由而溯及既往失效時，自該處分失效 時起，已中斷之時效視為不中斷。
因行政處分而中斷 之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其 效力後，重行起算。
因行政處分而中斷時效之請求權 ，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿 五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。
行政 程序法第132條、第133條、第134條亦分別定有明文。
依前揭行政程序法第131條至第134條之條文體系，以 及行政程序法之立法過程中，陳婉真等立法委員提案 及行政院提案之說明（見立法院公報第88卷第6期第 494 至497頁）以觀，行政程序法第132條至第134條所 謂之「行政處分」，應均係指同法第131條第3項「行 政機關為實現該權利所作成之行政處分」而言。
經查 ： A.本件被告之系爭差額地價之公法上金錢給付請求權 ，係於被告辦理土地分配完畢後即已發生，被告固 分別將分配結果於84年2月14日公告，再以85年10月 9日（85）投府地劃字第141180號函廢止（應係撤銷 ）公告確定之分配結果，另為更正分配結果，惟不 論該遭被告撤銷之公告或上開更正函，均係被告為 實現其就系爭差額地價之公法上金錢給付請求權， 所為具確認性質之行政處分，並無執行力，被告尚 須另行取得執行名義，始得移送強制執行。
惟不論 被告是否已取得執行名義，或是否得移送強制執行 ，該公法上金錢給付債權均屬被告得為請求之狀態 ，除有法定中斷事由外，其消滅時效期間，仍然進 行。
B.行政程序法於90年1月1日施行後，依該法第131條第3項、第134條規定，本件時效因行政機關為實現該 權利所作成之行政處分而中斷，並得重行起算5年時 效期間，惟被告為實現該權利所作成之行政處分， 係已於84年2月14日以公告、於85年10月9日以（85 ）投府地劃字第141180號更正函，作成確認處分， 在行政程序法公布施行前，被告業已作成為實現該 差額地價之公法上金錢給付權利之行政處分，於該 法公布施行後，被告並無重新審核再作成同一內容 處分之存在，故被告該權利之時效期間，依前所述 ，於行政程序法施行前，應類推適用民法關於15年 時效期間之規定，而於該法施行後，其時效則自該 法施行日，起算5年消滅時效。
C.又被告93年2月2日府地劃字第00000000000號函，固 有通知訴外人張六全於93年3月1日前繳納差額地價 ，逾期被告將依行政執行法第11條規定處理（即移 送行政執行處執行）之內容，惟該函之性質僅係觀 念通知，而非行政處分，亦已認定如前述，自不能 以該函即認有行政程序法第134條時效中斷重行起算 之效果；
若認行政機關得以行政執行法第11條為據 ，重新發函另訂繳納期限，並重申逾期不履行將移 送行政執行處執行，即可中斷時效，而發生重新起 算5年時效期間之法律效果，則行政機關僅須於處分 確定後，不斷依行政執行法第11條規定發函催繳， 其消滅時效期間即可不斷重行起算5年，則行政程序 法上開關於消滅時效之制度即無存在之必要。
故前 揭行政執行法第11條、第42條第1項、第2項僅係就 執行程序部分因於新法施行後，行政機關應如何移 送行政執行處執行為規定，並非就實體上權利是否 發生、消滅為規定，自不因該法施行後，行政機關 即得據此對義務人為繳納差額地價之請求。
是以， 被告前揭關於本件差額地價請求權之時效期間，因 被告93年2月2日府地劃字第00000000000號函而中斷 時效，並重行起算5年之論點，尚非可採。
五、綜上所述，被告對訴外人張六全之系爭差額地價之公法上請求權，已於95年1月2日消滅，故被告嗣後所取得訴外人張六全、原告張哲敏所繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利。
從而，原告等依據公法上不當得利、繼承之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求被告分別返還原告張李敬59,025元、原告張哲敏113,227元，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張及舉證，核與結論並無影響，爰不一一予以論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 10 日
行政訴訟庭 法 官 黃立昌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 7 月 16 日
書記官 盧麗涓
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