臺灣南投地方法院行政-NTDA,103,簡,14,20140704,1

臺灣南投地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第14號
民國103年6月13日辯論終結
原 告 施瑞洲
呂信乾
被 告 南投縣政府
代 表 人 陳志清
訴訟代理人 季嘉尚
盧政民
蕭雅文
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。

本件原告起訴原請求被告分別給付原告施瑞洲新臺幣（下同）37,796元、原告呂信乾175,803元，及不當得利期間按年息百分之五計算之利息；

嗣於言詞辯論期日原告捨棄利息之請求。

經核原告上開聲明之變更，係屬應受判決事項之聲明之減縮，因與原已起訴部分可共有相同訴訟程序，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之變更尚屬適當，應予准許。

二、事實概要：被告於民國（下同）84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。

嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予原告及其他應繳差額地價之農地所有權人。

此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號函通知原告繳納前開差額地價。

原告呂信乾、施瑞洲遂分別於95年12月7日、97年1月3日各自動繳清差額地價175,803元、37,796元。

惟原告因認被告向原告請求繳納差額地價之請求權，已罹於請求權時效，被告收取前開執行案款乃屬公法上不當得利，遂提起本訴。

三、原告起訴主張：㈠被告辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，被告違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，被告於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求原告繳納於法無據。

㈡農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，被告擅自重新地籍測量，原告全不知情，已違反土地法第46條之2及同法第46條之3之規定，違法地籍測量無效，系爭差額地價依法不存在。

㈢本案義務發生日期為84年2月15日，原告繳款時已逾行政程序法施行日起五年以上，依行政程序法第131條規定，公法上金錢給付時效為5年，因5年不執行即時效消滅。

㈣行政程序法有關人民對機關之請求權於102年5月間已修改為十年，但行政程序法中對於人民對機關請求權之起算點並沒有明確條文，而最高行政法院亦曾決議以「可合理期待權利人為請求」作為請求權時效之起算點。

而國家賠償法亦規定自請求權人知有損害時起算時效期間，如尚須經行政爭訟程序才能確定者，應當自行政爭訟程序確定時起算。

原告係知悉時才提本件訴訟，因此本件請求權時效期間起算應自本件起訴時起算，而非原告繳款時。

況被告曾表示自95年1月1日繳納差額地價之所有權人可以退還已繳之差額地價，但須起訴請求，因而提起本訴。

並聲明：被告應給付原告施瑞洲37,796元、原告呂信乾175,803元。

四、被告則以下列情詞，資為抗辯：㈠被告以89年12月8日函檢送繳款書，並通知原告二人應繳納系爭差額地價，性質上係作成繳納差額地價之行政處分。

然行政處分有確定力、形成力及執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。

故被告既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之適用，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，又參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權不存在。

㈡原告既係自動清償債務，姑不論被告之請求權時效有無消滅，依民法第180條之規定，原告仍不得以不當得利向被告請求返還已繳之差額地價。

㈢又原告確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其等二人因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。

而被告在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自無因收取差額地價而受有利益，原告指稱被告受有不當利益並請求返還，其請求亦非有理由。

㈣人民對行政機關之公法上請求權於102年5月22日行政程序法第131條修正公布前發生者，且其請求權時效於102年5月23日前已完成者，本於法律不溯及既往原則，已消滅之公法上請求權不受影響。

是本件原告二人分別於95年12月7日、97年1月3日自動繳清差額地價，縱使當時被告對原告之差額地價請求權已因時效完成而消滅，然原告對被告之不當得利請求權亦應分別於100年12月7日、102年1月3日因五年時效完成而消滅。

是原告起訴時其對被告之公法上不當得利請求權已消滅，其請求自非有據。

並聲明：如主文所示。

五、兩造不爭執之事實：㈠被告於84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。

㈡公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價。

㈢被自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予原告及其他應繳差額地價之農地所有權人。

此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號函通知原告繳納差額地價。

㈣原告呂信乾、施瑞洲分別於95年12月7日、97年1月3日自動繳清差額地價。

六、本件爭執之處在於：㈠原告於前揭日期繳清差額地價時，被告對於原告有關差額地價之給付請求權是否已因時效完成而消滅？㈡如是，則原告起訴時，其對被告之公法上不當得利請求權是否亦因時效完成而消滅？茲析述如下：㈠按農地重劃條例第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。

前項公告期間為30日。」

第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」

第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。

但承受人承諾繳納者，不在此限。」

內政部71年3月12日訂定、同月14日生效施行後，100年10月14日修正前之農地重劃條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；

其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」

㈡按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；

關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。

其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償；

實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。

依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。

㈢另按公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅；

公法上請求權，因時效完成而當然消滅；

民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。

民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。

，亦為102年5月22日修正公布前之行政程序法第131條第1項、第2項及民法總則施行法第18條所明定。

又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；

此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。

復按消滅時效，自請求權可行使時起算。

以不行使為目的之請求權，自為行為時起算；

消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。

二、承認。

三、起訴；

左列事項，與起訴有同一效力：……五、開始執行行為或聲請強制執行；

時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷；

時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。

因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算；

經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年，分別為民法第128條、第129條第1項、第2項第5款、第130條及第137條所明定。

又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。

是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅；

開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，自中斷之事由終止時，重行起算。

又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。

再按行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；

惟類推適用，應就性質相類似者為之；

而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。

至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；

故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。

㈣經查，本件系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，因原告於公告期間未提出異議而確定等情，業據被告提出南投縣政府84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函文及通知書為證，堪予認定。

是依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。

惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。

再查，原告以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質既係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。

而被告嗣後作成93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日以府地劃字第00000000000號、95年6月13日以府地劃字第0000000000 0號、96年12月4日以府地劃字第00000000000號、97年9月8日投府地劃字第0000000000號函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求原告繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更。

故上開函文應僅係催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。

本件被告之差額地價債權於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。

此外，被告又未提出證據證明於95年1月2日前有發生其他中斷時效之事由。

是本件被告在本件差額地價債權請求權之消滅時效期間屆滿前，既不具時效不完成之事由，其債權即因罹於五年時效期間而消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。

是原告主張：被告分別於95年12月7日、97年1月3日受領原告二人清償之差額地價，並無法律上之原因，應屬不當得利等語，應屬可採。

㈤惟依前所述，原告二人既係分別於95年12月7日、97年1月3日繳清差額地價，則依102年5月22日修正公布前之行政程序法第131條第1項規定，其對被告之不當得利請求權之時效期間應為五年，即原告二人之請求權應分別於100年12月7日、102年1月3日因五年消滅時效期間屆滿而消滅，尚無從適用行政程序法於102年5月22日將請求權時效期間修正為十年之規定。

是本件原告於103年4月17日起訴時，其對被告之不當得利請求權已逾五年請求權時效期間而消滅。

原告雖主張：其自動繳清差額地價時，並不知被告對原告之差額地價請求權已消滅，是其對被告之不當得利請求權之消滅時效期間應自其知悉即起訴時起算，方符合可合理期待權利人為等語。

然按民法第128條所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，請求權人因疾病或其他事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響。

權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律障礙，是以民法第179條規定之不當得利返還請求權，權利人於該請求權發生時即得請求返還不當得利，其時效應自請求權可行使時起算（最高法院99年度台上字第1335號民事裁判要旨參照）。

而此關於民法上請求權時效之見解與公法上不當得利法律關係之性質並無衝突之處，應可類推適用。

準此，原告於清償差額地價後，主觀上雖不知其對被告有不當得利請求權可資行使，然其僅因不知法律而未行使，並非不知其他得行使請求權之法律要件事實，其請求權之行使並無法律上之障礙，是其請求權消滅時效期間仍應自其得請求時即其清償差額地價時開始起算，而非自原告知悉被告請求權已消滅時起算。

至原告又主張：被告曾表示自95年1月1日起繳納差額地價之所有權人可退還已繳之差額地價等語，然未舉證以實其說，尚難信為真實。

縱認為真，原告之請求權既已消滅，不因被告於消滅之後承認該債務而重行起算時效，亦難認原告因此重新對被告取得何種請求權。

是被告抗辯：原告對被告之不當得利請求權已因五年時效期間屆滿而消滅，洵屬有理。

七、綜上所述，被告收取系爭差額地價時，其公法上請求權已然消滅，故所取得差額地價之款項，固為無法律上原因，屬公法上不當得利，然原告起訴時，其對被告之不當得利請求權亦因時效完成而消滅。

從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求被告給付原告施瑞洲37,796元、原告呂信乾175,803元，為無理由，應予駁回。

八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 103 年 7 月 4 日
行政訴訟庭法 官 趙思芸
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 7 月 4 日
書記官 黃婉淑