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臺灣南投地方法院民事判決 101年度訴字第125號
原 告 史尊賢
訴訟代理人 李錦政
被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處
法定代理人 李炎壽
訴訟代理人 劉惠利律師
複 代理人 劉旻憲
上列當事人間債務人異議之訴事件，本院於民國101年10月3日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按法定代理人代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟以前當然停止。
前開規定，於有訴訟代理人時不適用之。
聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造，民事訴訟法第170條、第173條、第176條分別定有明文。
本件被告之法定代理人於原告起訴時為陳奕煌，嗣於訴訟進行中變更法定代理人為李炎壽，並經其於民國101年9月21日具狀聲明承受訴訟，繕本已送達原告，依法已生承受訴訟效力。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠被告以本院94年度訴字第435號民事確定判決為執行名義（下稱系爭執行名義）聲請強制執行，請求原告應將坐落南投縣仁愛鄉○○段50地號土地上，如本院94年度訴字第435號民事判決附圖（1/4）（以下簡稱附圖）所示：編號50-A001面積238.07平方公尺之鐵皮造一層工寮、編號50-A002面積149.59平方公尺之鐵皮造一層工寮、編號50-A003面積16.37平方公尺之鐵皮造一層倉庫、編號50-A004面積32.55平方公尺之鐵皮造一層工寮、編號50-A005面積2.12平方公尺之鋁製水塔、編號50-A006面積19.63平方公尺之鋁製水塔、編號50-A007面積32024.87平方公尺之農作物，及坐落同段116地號土地上，如附圖所示：編號116-A001面積302.39平方公尺之農作物等地上物拆除、剷除，將上開土地（下稱系爭土地）交還被告，經本院以100年度司執字第17368號強制執行事件（下稱系爭執行事件）受理中，強制執行程序尚未終結。
㈡惟系爭執行名義成立後，有下列消滅或妨礙被告請求之事由存在：⒈上開事件訴訟中，前總統陳水扁先生曾於96年3月28日接見台灣農奴聯盟之陳情，行政院農業委員會林務局亦派員列席，並於會後將會談結論簽奉行政院農業委員會（下稱農委會）核示後，於96年4月9日以林政字第0961720473號函指示被告：「有關農墾陳情事項，總統將再訂期召集會議研商，貴處轄內出租國有林地違約之尚未起訴請求返還林地者，暫緩起訴；
訴訟中者，先行合意停止；
判決確定案件，暫緩聲請強制執行；
已進入執行程序之案件，均延緩執行，並俟總統訂期協調後再行辦理。」
，故有關陳情事項於前總統協調而有結果之條件成就前，被告應不得持法院確定判決聲請強制執行。
然本件被告非但未依函示意旨暫緩聲請強制執行，顯已與前開指示相違。
⒉行政院依前總統指示組成專案小組，於96年9月19日第9次會議研議下列5項處理原則：①已寄存證信函通知終止租約，但尚未起訴者56筆，51.93公頃，由原承租人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，並經檢查合格者，恢復租約，否則應無條件收回林地。
②已起訴但尚未判決確定者，計200筆，149.71公頃，由原承租人承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用者，同意於訴訟上辦理和解，恢復租約，否則應無條件收回林地。
③承租人已於法院和解交回租地及已判決交回土地但尚未執行者計63筆，47.61公頃，由原承租人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用者，恢復租約，否則照案執行。
④租地內有違規建築物或工作物者，應先拆除後，再依上述1、2、3項原則辦理。
⑤判決確定，已強制執行收回者，不再給予租約。
行政院復於97年2月21日以院臺農字第0970004763號函核定農委會所提出之「『國土保安計畫—解決土石流災害具體執行計畫』終止租約者恢復租約實施計畫」（下稱系爭計畫），依系爭計畫之內容，原告如能造林合格，即可回復租約，核屬兩造成立之和解契約，此由被告寄發予原告之函文即可得見，而系爭計畫對所有山上之墾農均有適用，亦經被告另於與訴外人楊永田等人間，所涉之臺中高等行政法院101年度訴字第248號確認行政處分無效一案中表明在卷，故本件判決確定後，確有妨礙或足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實存在。
⒊立法院於97年4月24日第7屆第1會期經濟委員會第20次全體委員會議，作成「行政院經濟建設委員會於國土復育條例尚未完成立法前，所執行之國土復育策略方案暨行動計畫，並無針對環境保護及人民權益二者取得平衡的詳細專業評估與減碳規劃，嚴重影響國家未來發展，且意圖規避民意機關之監督，應立即停止執行，俟本院三讀通過後再依法執行」之決議。
該決議具有對行政機關之拘束力，被告卻違反該決議，對原告聲請強制執行，原告提起債務人異議之訴，自有理由。
⒋嗣於100年12月22日，時任之行政院長下令農委會應停止林班地之訴訟行為，為保障林農，提出「混農政策」為可行之政策，而農委會研處情形略以：該會所管國有林地之現行管理，應以輔導承租人改善租地缺失，並應站在承租人之權益為出發點，研處原墾農民相關訴求，另推動「混農林業」研究，於102年應可完成並推廣實施。
⒌參照司法院大法官釋字（以下簡稱釋字）第695號解釋：「農委會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。
」，而被告於前訴訟程序中，主張依照臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫、臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦法為解除、終止租約或不再續約；
惟該爭議業經釋字第695號作成解釋，即人民與農委會林務局間之糾紛係屬於公法性質，應由行政法院審判，故本件執行程序應予撤銷。
㈢綜上所述，原告爰依強制執行法第14條第1項之異議權，提起本件訴訟，並聲明：系爭執行事件，對原告所為之強制執行程序，應予撤銷。
二、被告則以：㈠原告所主張之行政函釋僅為被告內部文書往返及意見之表達，屬行政機關對於與農委會林務局轄下有關農墾陳情事件之處理原則之內部行政指導，並無法律效果之拘束力。
㈡立法院97年4月24日第7屆第1會期經濟委員會第20次全體委員會議係針對「國土復育條例立法要旨與國土復育策略方案暨行動計畫執行情形」而作之決議，並非針對系爭執行名義之返還土地事件所為，且該議題與被告是否有權終止與原告間租約所憑之「台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法」，以及本件原告是否屬於無權占有無涉，尤以關於立法院全體委員會議議事紀錄並非經立法院三讀通過，總統公布施行之法律，其內容倘與本件終止租賃契約依憑之台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法等法規命令相牴觸時，並無任何拘束法律內容之效力。
㈢混農政策性質上僅屬行政院長政策性之宣示，尚未經相關機關立法通過，另農委會研處情形，亦僅為農委會針對混農政策可行性所作研究，不具法律上之拘束力，均無拘束被告對於系爭執行名義之執行。
㈣被告並未與原告成立和解契約，而被告前雖曾寄發97年6月23日勢梨字第0973501372號函通知原告依系爭計畫辦理，該函文亦經合法送達；
惟原告未於期間內向被告申請參加系爭計畫，現系爭計畫適用期間已經經過，且原告並未依被告通知函文之內容為一定行為，自無法與被告重新訂約。
㈤綜上所述，原告提起本件債務人異議之訴並無理由等語資為抗辯。
並聲明：如主文第一項所示。
三、兩造不爭執事項：㈠被告以本院94年度訴字第435號民事確定終局判決為執行名義（即系爭執行名義）聲請強制執行，關於原告部分，係請求原告應將坐落南投縣仁愛鄉○○段50地號土地上，如附圖所示：編號50-A001面積238.07平方公尺之鐵皮造一層工寮、編號50-A002面積1 49.59平方公尺之鐵皮造一層工寮、編號50-A003面積16.37平方公尺之鐵皮造一層倉庫、編號50-A004面積32.55平方公尺之鐵皮造一層工寮、編號50-A005面積2.12平方公尺之鋁製水塔、編號50-A006面積19.63平方公尺之鋁製水塔、編號50-A007面積32024.87平方公尺之農作物，及坐落同段116地號土地上，如附圖所示：編號116-A001面積302.39平方公尺之農作物等地上物拆除、剷除，將系爭土地交還被告，經本院民事執行處以系爭執行事件受理在案。
㈡本院94年度訴字第435號民事事件之言詞辯論終結日為95年12月28日。
四、兩造爭執事項：㈠系爭執行名義成立後，原告是否有消滅或妨礙被告請求之事由存在？㈡原告請求撤銷本院100年度司執字第17368號返還土地等強制執行事件關於兩造間之強制執行程序是否有理由？
五、本院之判斷：㈠原告主張被告以系爭執行名義，主張原告應將系爭土地上如前述之地上物拆除，並應將系爭土地返還被告，而聲請對原告強制執行，經本院以系爭執行事件受理中等情，為被告所不爭，且經本院依職權調取本院94年度訴字第435號返還土地等民事事件卷宗、本院100年度司執字第17368號返還土地等強制執行事件卷宗，核閱無訛，是原告此部分主張，堪認屬實。
至於原告主張本件系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，被告不得再為強制執行等語，則為被告否認，並以前詞抗辯，茲就兩造有爭執事項，分述如下。
㈡按執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴；
如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之，強制執行法第14條第1項定有明文。
所謂消滅債權人請求之事由，係指足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實，例如清償、提存、抵銷、免除、混同、債權讓與、債務承擔、更改、消滅時效完成、解除條件成就、契約解除或撤銷、另訂和解契約，或其他類此之情形，始足當之。
至所稱妨礙債權人請求之事由，則係指使依執行名義所命之給付，罹於不能行使之障礙而言，例如債權人同意延期清償、債務人行使同時履行抗辯權等（最高法院94年度台上字第671號、98年度台上字第1899號判決意旨參照）。
又債務人所主張消滅或妨礙債權人請求之事由，須係發生在執行名義成立之後者始得為之。
若主張之事由在執行名義成立之前即已存在，則為執行名義之裁判，縱有未當，亦非異議之訴所能救濟，亦即如係以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結前者，縱該為執行名義之裁判有何不當，即與異議之訴之要件不符，即不得提起（最高法院97年度台上字第2653號判決意旨參照）。
依前揭說明，依強制執行法第14條規定提起債務人異議之訴，自需符合前開要件，否則不得提起。
㈢原告主張：被告上級機關即農委會，曾於96年4月9日以林政字第0961720473號函指示包含被告在內所屬各林管處「延緩強制執行」，行政院復於97年2月21日以院臺農字第0970004763號函核定農委會所提出之系爭計畫，依系爭計畫之內容，原告如能造林合格，即可回復租約，核屬兩造成立之和解契約，被告不得再繼續本件強制執行等語，雖據其提出系爭計畫、被告行文予原告之97年6月23日勢梨字第0973501372號函稿均影本為證（附本院卷第12頁至第16頁、第109頁至第110頁）；
惟為被告所否認。
經查，上開函文及系爭計畫，係屬於農委會及行政院，對於林務局轄下有關農墾或造林租約事項之處理原則，所為之內部行政指導事項，僅為被告與上級機關間之內部文書往返及意見表達，並無對外發生法律效果之拘束力。
上開函文雖得提供行政機關處理類似事項之依據，然被告之行政作為是否改變，仍屬行政權（裁量權）之行使事項，尤其收回遭第三人無權占有之國有林地，屬於被告及其上級機關農委會林務局之法定職權範圍，乃對外展現國家公權力行使之正當作為，依法自不得以任何行政機關內部之行政規章或函令予以限制，否則即有侵害被告之行政裁量權之嫌，原告依上開行政院農業委員會之函文，遽認與被告間有約定暫不執行之執行限制契約存在，並據以為在實體法（私法）之權利義務關係上已有消滅或限制被告權利行使之法律效果，自無可採。
況系爭計畫之實行日期係自97年2月1日起至98年12月30日止，原告亦未能證明曾依系爭計畫之內容，於一年內造林完成並拆除地上物，其主張並無所據。
㈣原告又主張：被告應受立法院第7屆第1會期經濟委員會於97年4月24日舉行第20次全體委員會議所為上開決議之拘束，不得依系爭執行名義對原告為強制執行等語。
然查，前開立法院經濟委員會之決議，僅為立法院依據憲法第67條第1項規定所設委員會之決議，非屬立法院依憲法第62條及第63條之法定職權所為，尚難認該決議具有消滅或妨礙系爭執行名義請求權及執行力之效力。
況決議內容為：於『國土復育條例』尚未完成立法前，所執行之『國土復育策略方案暨行動計畫』並無針對環境保護及人民權益二者取得平衡的詳細專業評估與減碳規劃，嚴重影響國家未來發展，且意圖規避民意機關之監督，應立即停止執行，俟本院三讀通過後再依法執行」等語，顯然該決議乃針對行政院經濟建設委員會執行之「國土復育策略方案暨行動計畫」所為，並非針對本件返還林地強制執行事件而為，而且該決議所要求停止執行者，係「國土復育策略方案暨行動計畫」，亦非針對本件個案強制執行程序之停止，原告自不得據該決議指為系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，是原告此部分之主張，自無可採。
㈤另原告主張依混農政策，被告不得執系爭執行名義對原告為強制執行等語，並提出立法院議事處101年1月3日台立議字第1010000040號函、行政院100年12月28日院臺農字第1000071490號函暨檢附之農委會研處情形為據（附本院卷第34頁至第35頁）；
然此亦為被告所否認。
經查：觀諸前開函文內容，係立法委員馬文君等13人鑑於國有林地租予農民使用，依照約定應造植林木，然農民為維持生計，乃種植經濟果樹，為兼顧國土保安及農業生計，因而建請行政院責成農委會研議，凡尚未完成造林之租地，在不砍除原有果樹之前提下，暫予續約4年，並持續輔導採漸進式，因地制宜之造林措施；
而農委會研處情形則略以：混農林業研究，預計於102年完成，至上開研究未完成前，對尚未完成造林之租地，在不砍除原有果樹之前提下，暫予續約2年或4年之建言，本會林務局刻正詳為瞭解各林區管理處租地實際使用情形，將在兼顧人民權益、國土保安、原墾農民生計及林地管理之前提下，務實檢討審慎妥處。
上述內容均非針對具體個案而為，亦未見有何言及本件不得強制執行之情，更難認屬消滅或妨礙被告請求之事由，故原告此部分之主張，同難憑採。
㈥釋字第695號解釋固明文：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（即系爭要點）申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」
等語。
惟查，釋字第695號解釋並未將農委會與人民所訂立之租地契約定性為公法或私法契約，依該解釋文僅將各林區管理處依據農委員會所訂定發布之系爭要點而啟動清理濫墾之程序，在系爭要點下決定是否與人民訂立租地契約之行為認定為公法性質，其理由為系爭要點屬於政府在公權力之下進行清理濫墾政策之一環，又各林區管理處在決定是否與申請人訂立租地契約時，除依據系爭要點審核申請人是否符合要件外，更須考量林地永續經營與國土保安等公共利益。
故其法律關係涉及政府機關高度的公益裁量權限，由性質而言，確較屬因公法關係所生之爭議。
以救濟之實效性而言，因申請人提出之申請，最多僅屬「要約」之意思表示，而非「承諾」，是申請人依系爭要點提出訂約申請，未獲各林區管理處同意訂約者，並無任何民事上請求權，而無法有效依民事訴訟程序請求救濟。
而申請人在未獲林區管理處准予訂約而提起行政訴訟時，行政法院所應審查者為林區管理處有無使人民之正當法律程序權利受到侵害；
特別是有無逾越裁量權限或恣意濫用權限的情形，故而，上開解釋文稱由行政法院審理此類案件，較能使當事人獲得實質救濟，並較能符合憲法第16條保障訴訟權之意旨等語，僅就行政機關決定是否與人民訂立租約之層次而言，應堪認定。
至於各林區管理處與申請人如已依系爭要點訂立租地契約，則訂約後雙方間之法律關係，則應屬民事關係。
從而，原告以釋字第695號解釋認有消滅或妨礙債權人請求之事由，而主張本件執行程序應予撤銷等語，殊無可採。
六、綜上所述，本件原告主張系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由存在，為無理由。
從而，原告依強制執行法第14條第1項規定，對被告所提起之債務人異議之訴，請求撤銷系爭執行事件對原告之執行程序，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法及所提證據，均與本院心證之形成，不生影響，爰不一一再加以論述，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 101 年 10 月 17 日
民事第二庭 審判長法 官 林永祥
法 官 黃立昌
法 官 巫美蕙
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 101 年 10 月 17 日
書記官
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