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臺灣南投地方法院民事判決 101年度訴字第220號
原 告 姜施足
訴訟代理人 吳光中律師
被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處
法定代理人 李炎壽
訴訟代理人 劉惠利律師
上列當事人間債務人異議之訴事件，本院於中華民國101年10月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣壹萬壹仟零玖拾捌元，由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按法定代理人代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟以前當然停止。
前開規定，於有訴訟代理人時不適用之。
聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造。
民事訴訟法第170條、第173條、第176條分別定有明文。
本件被告於訴訟進行中，其法定代理人變更為李炎壽，經李炎壽於民國101年9月21日具狀聲明承受訴訟，並已逕將繕本送達原告，依首揭條文之規定，已生承受訴訟效力，合先敘明。
貳、實體部分：
一、原告方面：㈠原告起訴主張：⑴被告執本院91年度訴字第656號、臺灣高等法院臺中分院93年度上字第336號、最高法院96年度台上字第2372、2373號民事確定判決為執行名義（下稱系爭執行名義），聲請對原告為強制執行，請求原告應將坐落南投縣仁愛鄉大甲溪事業區第74林班如原判決附圖假50地號編號B1所示面積0.0040公頃土地上工寮、編號C1所示面積0.0180公頃土地上工寮拆除（以上B1、C1所示之工寮，下合稱系爭地上物），並將上開土地及假50地號編號A所示面積1.1329公頃（起訴狀誤為1.13公頃）土地、編號B所示面積0.4540公頃土地、編號C所示面積0.3873公頃（起訴狀誤為0.873公頃）土地、編號D所示面積0.2563公頃土地（前開土地，下合稱系爭土地）返還被告，經本院以100年度司執字第8170號返還林地等強制執行事件受理在案。
⑵惟查，被告依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」、「國有林地濫墾地補辦清理作業要點暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」、「國有林事業區出租造林地管理要點」等，與原告訂立「國有森林用地出租造林契約」 (下稱系爭契約），形式上雖有「租賃」二字，但契約內容涉及公權力之行使，兩造間發生衝突或紛爭時，仍需透過公法規範，才得以釐清彼此權利義務關係，故系爭契約所規範者即係公法上之權利義務關係，依大法官會議釋字第695號解釋意旨，應由行政法院審判，無審判權之原審法院所為之判決即屬自始當然無效，也不得據為執行名義。
⑶又查，前案訴訟期間，陳水扁總統曾於96年3月28日接見台灣農奴聯盟之陳情，行政院農業委員會林務局（下稱林務局）亦派員列席，並於會後將會談結論簽奉行政院農業委員會（下稱農委員）核示後，於96年4月9日以林政字第0961720473號函指示被告：「有關農墾陳情事項，總統將再訂期召集會議研商，貴處轄內出租國有林地違約之尚未起訴請求返還林地者，暫緩起訴；
訴訟中者，先行合意停止；
判決確定案件，暫緩聲請強制執行；
已進入執行程序之案件，均延緩執行，並俟總統訂期協調後再行辦理。」
，故在總統協調而有結果之條件成就前，被告應不得持法院確定判決聲請強制執行。
⑷行政院依總統指示組成專案小組，於96年9月19日第9次會議研議下列五項處理原則：①已寄存證信函通知終止租約，但尚未起訴者56筆，51.93公頃，由原承租人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，並經檢查合格者，恢復租約，否則應無條件收回林地。
②已起訴但尚未判決確定者，計200筆，149.71公頃，由原承租人承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用者，同意於訴訟上辦理和解，恢復租約，否則應無條件收回林地。
③承租人已依法院和解交回租地及已判決交回土地尚未執行者計63筆，47.61公頃，由原承租人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用者，恢復租約，否則照案執行。
④租地內有違規建築物或工作物者，應先拆除後，再依上述1.2.3.項原則辦理。
⑤判決確定，已強制執行收回者，不再給予租約。
循此，只要原告經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用後，即得以恢復租約，故本件判決確定後，確有妨礙或足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實存在。
甚者，行政院長於100年12月22日已指示農委會應停止林班地之訴訟行為，並提出「混農政策」，希望以輔導之方式改善缺失，並兼顧農民之權益，詎被告仍執意聲請本件強制執行。
⑸末查，立法院於97年4月24日第7屆第1會期經濟委員會第20次全體委員會議，作成「行政院經濟建設委員會於國土復育條例尚未完成立法前，所執行之國土復育策略方案暨行動計畫，並無針對環境保護及人民權益二者取得平衡的詳細專業評估與滅碳規劃，嚴重影響國家未來發展，且意圖規避民意機關之監督，應立即停止執行，俟本院三讀通過後再依法執行」之決議。
該決議具有對行政機關之拘束力，被告卻違反該決議，對原告聲請強制執行。
㈡對於被告之抗辯主張：原告原本所種植之果樹本即符合契約要求，只是後來被告要求種植之樹種有變更，97年2月1日至98年12月30日期間，原告已依行政院核復之「原墾農民陳情訴求案實施計劃」提出申請，並補植樹木，只是被告遲不與原告達成協議並公證，並非原告不予配合。
㈢本件執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，爰依強制執行法第14條第1項規定提起本件債務人異議之訴，並聲明：①本院100年度司執字第8170號返還林地強制執行事件之強制執行程序應予撤銷。
②訴訟費用由被告負擔。
二、被告方面：㈠本件執行名義成立後，並無消滅或妨礙債權人請求之事由發生：⑴大法官會議釋字第695號解釋，係為解決當人民依「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約而遭否准時，應由普通法院或行政法院審理之爭議，經大法官會議認為前開否准之決定，具公法性質，申請人如有不服，即應依法提起行政爭訟以茲救濟，並由行政法院進行審判。
本件既非屬前開申請遭否准之救濟，即非屬行政訴訟之範圍。
⑵行政院核復之「原墾農民陳情訴求案實施計劃」之實行期程係自97年2月1日起至98年12月30日止，該實行計劃之期限業已屆滿。
原告未依規定提出申請，且未經過法院公證，而於該項計劃屆滿前，系爭土地上也沒有1年內完成每公頃均勻種植600株造林木之事實。
⑶總統之核示及行政院核復之「原墾農民陳情訴求案實施計劃」均不具法律效果之拘束力，雖得作為行政機關處理之依循，然被告之行政政策是否改變，洵屬被告之行政裁量事項，尚不得以核示或實施計畫消滅或限制被告權利之行使。
況收回遭第三人無權占有之國有林地，屬被告之法定職權範圍，乃對外展現國家公權力行使之正當作為，依法更不得以任何行政機關內部之行政規章或函令予以限制。
本件被告並未同意延緩執行，原告主張執行名義成立後，有消滅或妨礙被告請求之事由云云，即屬無據。
⑷立法院於97年4月24日第7屆第1會期經濟委員會第20次全體委員會議之決議，係針對「國土復育條例立法要旨與國土復育策略方案暨行動計畫執行情形」所作成，並非針對本件被告請求原告返還土地之事件所為，尚與本件無涉，且立法院全體委員會議議事紀錄，並非經立法院三讀通過，總統公佈施行之法律，對被告自不具拘束力。
另原告提出之「混農政策」，性質上僅係行政院長政策性之宣示，未經立法通過，亦無拘束被告聲請本件強制執行之效力。
⑸本件被告依法提起訴訟，並於獲得勝訴判決確定後，據以聲請強制執行，洵屬依法行政，並無任何原告所稱被告不遵上級指示、藐視民意機關監督、執意違背法令等違法情事，且未違反誠信原則。
㈡為此聲明：①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造不爭執之事項：㈠被告對原告請求返還林地事件，業經本院91年度訴字第656號、臺灣高等法院臺中分院93年度上字第336號、最高法院96年度台上字第2372號、2373號判決確定。
依判決確定之內容，原告應將坐落南投縣仁愛鄉大甲溪事業區第74林班地如原判決附圖假50地號，編號B1所示面積0.0040公頃土地上之工寮、編號C1所示面積0.0180公頃土地上之工寮拆除，並將上開土地及假50地號編號A所示面積1.1329公頃土地、編號B所示面積0.4540公頃土地、編號C所示面積0.3873公頃土地、編號D所示面積0.2563公頃土地返還被告，暨自91年2月26日起至返還上開土地日止，按年給付被告11,263元。
現由被告聲請強制執行，由本院民事執行處以100年度司執字第8170號受理在案。
㈡臺灣高等法院臺中分院93年度上字第336號返還林地事件之最後言詞辯論終結日期為95年6月14日。
四、兩造爭執之事項：㈠原確定判決所審理返還林地事件應由行政法院或普通法院管轄？㈡原告主張本院100年度司執字第8170號強制執行事件之執行程序應予撤銷，是否有理由？
五、法院得心証之理由：㈠原告主張被告對原告請求返還林地事件，業經本院91年度訴字第656號、臺灣高等法院臺中分院93年度上字第336號、最高法院96年度台上字第2372號、2373號判決確定，依判決確定之內容，原告應將坐落南投縣仁愛鄉大甲溪事業區第74林班地如原判決附圖假50地號，編號B1所示面積0.0040公頃土地上之工寮、編號C1所示面積0.0180公頃土地上之工寮拆除，並將上開土地及假50地號編號A所示面積1.1329公頃土地、編號B所示面積0.4540公頃土地、編號C所示面積0.3873公頃土地、編號D所示面積0.2563公頃土地返還被告，暨自91年2月26日起至返還上開土地日止，按年給付被告11,263元，現由被告聲請強制執行，由本院民事執行處以100年度司執字第8170號受理在案之事實，業據原告提出民事聲請強制執行狀、民事陳報狀、土地建物查詢資料等件為證（均影本，附本院卷第13至18頁），核與本院依職權調閱前開卷宗審閱之結果相符，且為被告所不爭執，堪信為真實。
至原告主張其於系爭執行名義成立後，有消滅或妨害被告請求之事由發生，則為被告所否認。
㈡按執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴；
如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之，強制執行法第14條第1項定有明文。
所謂消滅債權人請求之事由，係指足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實，例如清償、提存、抵銷、免除、混同、債權讓與、債務承擔、更改、消滅時效完成、解除條件成就、契約解除或撤銷、另訂和解契約，或其他類此之情形，始足當之。
至所稱妨礙債權人請求之事由，則係指使依執行名義所命之給付，罹於不能行使之障礙而言，例如債權人同意延期清償、債務人行使同時履行抗辯權等（最高法院94年度台上字第671號、98年度台上字第1899號判決意旨參照）。
又債務人所主張消滅或妨害債權人請求之事由，須係發生在執行名義成立之後者始得為之。
若主張之事由在執行名義成立之前即已存在，則為執行名義之裁判，縱有未當，亦非異議之訴所能救濟，亦即如係以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結前者，縱該為執行名義之裁判有何不當，與異議之訴之要件不符，即不得提起（最高法院97年度台上字第2653號判決意旨參照）。
次按，主張權利存在之當事人（除消極確認之訴外，為原告），就權利發生事實（權利發生之特別要件事實，權利根據規定之要件事實），及權利消滅或權利排除之一般要件欠缺之事實，負舉證責任。
主張權利不存在之當事人（除消極確認之訴外，為被告），應就權利障礙，及權利消滅、權利排除事實負舉證責任，此為實務及學說共認之舉證責任分配原則。
本件原告主張其有否定系爭執行名義執行力之異議權存在，核屬主張權利存在之當事人，依前述說明，自應就其異議權存在之原因事實，亦即就系爭執行名義成立後，原告有消滅或妨礙被告請求之事由發生之原因事實，負舉證之責。
㈢經查，原告主張農委會曾於96年4月9日以林政字第0961720473號函指示包含被告在內所屬各林管處「延緩強制執行」，行政院復於97年2月21日以院臺農字第0970004763號函核定農委會所提出之「終止租約者恢復租約實施計畫」，依該實施計畫之內容，原告如能造林合格，即可回復租約，乃雙方約定暫不執行之執行限制契約，被告不得再繼續本件強制執行云云。
惟上開函文及實施計畫，核屬農委會及行政院，對於林務局轄下各林管處，就有關農墾或造林租約事項，所為之內部行政指導原則，僅係被告與上級機關之內部文書往返及意見表達，並無對外發生法律效果之拘束力。
上開函文雖得提供行政機關處理類似事項之依據，然被告之行政作為是否改變，仍屬行政權（裁量權）之行使事項，尤其收回遭第三人無權占有之國有林地，屬於被告及其上級機關林務局之法定職權範圍，乃對外展現國家公權力行使之正當作為，依法自不得以任何行政機關內部之行政規章或函令予以限制，否則即有侵害被告之行政裁量權之嫌。
原告依上開農委會之函文，遽認其與被告間有約定暫不執行之執行限制契約存在，並據推論在實體法（私法）之權利義務關係上已有消滅或限制被告權利行使之法律效果，自無可採。
況「終止租約者恢復租約實施計畫」之實行日期係自97年2月1日起至98年12月30日止，原告未能證明其已依前述實施計畫及前述函文之要求，於1年內造林完成並拆除地上物，所辯猶非可取。
㈣次查，原告主張被告應受立法院第7屆第1會期經濟委員會於97年4月24日舉行第20次全體委員會議所為決議之拘束，不得依系爭執行名義對原告為強制執行等語。
然查，前開立法院經濟委員會之決議，僅為立法院依據憲法第67條第1項規定所設委員會之決議，非屬立法院依憲法第62條及第63條之法定職權所為，尚難認該決議具有消滅或妨礙系爭確定判決請求權及執行力之效力。
況該決議之臨時提案全文為：「行政院經濟建設委員會於『國土復育條例』尚未完成立法前，所執行之『國土復育策略方案暨行動計畫』並無針對環境保護及人民權益二者取得平衡的詳細專業評估與滅碳規劃，嚴重影響國家未來發展，且意圖規避民意機關之監督，應立即停止執行，俟本院三讀通過後再依法執行」，顯然該決議乃針對行政院經濟建設委員會執行之「國土復育策略方案暨行動計畫」所為，並非針對本件返還林地強制執行事件而為，而且該決議所要求停止執行者，係「國土復育策略方案暨行動計畫」，亦非針對本件個案強制執行程序之停止，原告自不得據該決議指為系爭強制執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，是原告此部分之主張，亦無可採。
㈤再查，原告主張行政院長曾於100年12月22日指示農委會應停止林班地之訴訟行為，並提出「混農政策」，希望以輔導之方式改善缺失，並兼顧農民之權益等語，雖據其提出剪報資料、立法院議事處函、行政院函各乙份為證（均影本，附本院卷第44至46頁）。
然該「混農政策」性質上僅屬行政院長政策性之宣示，且未經立法通過，縱經行政院長責成行政院相關單位研議，仍非屬強制執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由，是原告前開主張，仍不可採。
㈥末查，原告主張其與被告訂立之「國有森林用地出租造林契約」，雖以「租賃」為名，但契約內容涉及公權力之行使，屬公法上權利義務關係，依大法官會議釋字第695號解釋，如有爭訟，應由行政法院審判，故原確定判決為無效判決等語。
惟按，行政院農委會為接續清理前依臺灣省政府58年5月27日農秘字第35876號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。
行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下稱林管處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。
補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益。
故林管處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。
是林管處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判，固有司法院大法官會議釋字第695號解釋意旨可資參照。
惟本件原確定判決，既非就被告應否依國有林地濫墾地補辦清理作業要點與原告訂立國有林地租賃契約所生之爭議涉訟，即與行政爭訟無涉。
再者，被告於前開訴訟，係依租賃物返還請求權、所有物返還暨除去妨害請求權之規定，請求原告應將地上物拆除，並將林地返還被告，並依不當得利之規定，請求原告給付被告相當於租金之利益等情，業據本院調閱前開卷宗查明屬實；
被告於該案所主張，均以私法上之請求權作為訴訟標的，則其訴訟應由普通法院審理，灼無庸疑。
退步言，縱認作為執行名義之前述原確定判決，有無效之事由，亦屬裁判當時存在於裁判本身之瑕疵，而非裁判後新發生消滅或妨害債權人請求之事由，依前述說明，亦非債務人異議之訴事件所得審究。
從而，系爭執行名義即原確定判決是否有無效之事由，核與本件訴訟無涉。
六、綜上所述，原告主張在系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由存在，於法均非有據。
從而，原告依強制執行法第14條第1項規定，提起本件債務人異議之訴，請求判決本院100年度司執字第8170號強制執行事件對原告所為之強制執行程序應予撤銷，為無理由，不應准許，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 15 日
民事第二庭法 官 林永祥
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，且應附繕本。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 101 年 10 月 16 日
書記官 黃子真
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