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臺灣南投地方法院民事判決 105年度建字第8號
原 告 億立營造有限公司
法定代理人 董瓊雪
訴訟代理人 林萬生律師
複代理人 賴錦源律師
被 告 南投縣政府
法定代理人 林明溱
訴訟代理人 張又仁
黃柏誠
上列當事人間給付押標金事件，本院於民國一百零六年一月三日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張略以：㈠原告於民國104年7月間參與被告公告對外採購之「104清水溪疏浚作業河床便道維護管理工程」（下稱系爭工程）之投標，並繳納押標金新臺幣（下同）150萬元（下稱系爭押標金），被告於104年8月5日辦理系爭工程之開標程序，投標廠商分別有訴外人金塘營造有限公司、正大營造有限公司、強生營造股份有限公司及原告，標價分別為3,290萬元、3,410萬元、3,450萬元及3,392萬元，均超過底價，扣除金塘營造有限公司為不合格標外，其餘三家廠商比減價格，經原告考量被告自103年12月起至系爭工程採購案日止，公告計135件工程採購案件，其底價與預算比，平均超過95%，且僅有4件工程採購低於九成，其底價與預算金額差距不大，故合理相信系爭工程底價與上開投標價不會相差過鉅，乃於當場減價至3,350萬元及二次比減價後（3,296萬元、3,270萬元），第三次比減價時表明以底價承包之意思表示。
豈料，開標後才發現系爭工程所訂底價2,600萬元，與預算比僅有67.1%，顯已偏離市場行情、施工成本及被告歷來工程決標公告之訊息，已構成權利濫用並造成原告損害。
㈡由於被告在核定底價影響到之後投標、開標、決標之程序，肆意核定系爭工程底價，構成權利濫用，應認為上開程序為無效，故被告沒有取得押標金之法律上依據，爰依民法第148條、第179條為先位攻擊方法請求被告給付；
另因被告核定底價後未依循政府採購法第46條第1項及其施行細則第53條之規範，造成原告錯誤，並於104年8月5日表明願以底價承攬系爭工程之意思表示，然事後經原告於105年5月19日發函撤銷意思表示，104年8月5日之開標程序並未完成決標，不得沒收押標金，被告沒收原告繳納之押標金即缺乏法律上依據並依民法第88條、第179條為備位攻擊方法，提起本件訴訟，並聲明：被告應給付原告150萬元；
願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告答辯略以：㈠系爭工程預算為38,739,100元，於104年8月5日辦理開標，共有4家合格廠商投標，經被告採購中心審查相關標單結果共有含原告在內之3家廠商為有效標廠商，經審查廠商報價均超過核定底價2,600萬元，依政府採購法第53條規定進行廠商減價及比減價程序，最後由原告以底價承包得標而宣布決標。
㈡本件原告雖以被告訂定底價已偏離市場行情及成本為由，提出異議不予訂約，惟原告於第三次比減價格時表示願以底價承包，即應由「底價承攬」風險予以考量，自當承擔民事履約責任及風險。
被告依南投縣政府暨所屬各機關學校投標須知之附件一第55條第1項第5款規定「開標後應得標者不接受決標或拒不簽約者，不予發還押標金」，並無違法。
是被告辦理系爭工程開標，相關程序均依政府採購法相關規定辦理，自無不當沒收押標金之情事。
並聲明：如主文第1項所示；
若受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項：㈠被告於104年7月27日公開招標「104清水溪疏濬作業河床運輸便道維護管理工程」即系爭工程。
㈡系爭工程投標廠商為金塘營造有限公司、正大營造有限公司、強生營造股份有限公司及原告。
㈢原告繳納150萬元即系爭押標金參與投標。
㈣系爭工程招標程序於於104年8月5日決標，原告以核定底價2,600萬元得標。
㈤原告於得標後之104年8月10日向被告提出異議，請求被告應將系爭工程採購案不予決標，並退還系爭押標金予原告。
㈥原告再於104年8月11日向被告提出異議，請求被告依據政府採購法第84條規定撤銷本標案並重新招標。
㈦被告於104年8月24日為決標公告（下稱系爭處分）。
㈧原告於104年9月11日再向被告發函請求應退還押標金150萬元，經被告以104年10月16日府工資字第1040206424號函覆150萬元押標金將予以沒收不予發還。
原告不服，遂於104年10月21日向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴。
㈨被告於104年11月13日將品項名稱「104清水溪桶頭橋至南雲大橋下游河床運輸便道維護管理工程」之標案（下稱桶頭橋至南雲大橋工程）為決標公告。
㈩行政院公共工程委員會於105年4月8日以訴0000000號採購申訴審議判斷書將原告於104年10月21日提出之申訴駁回。
原告曾委由訴訟代理人林萬生律師於105年5月19日寄發南投三和郵局存證號碼000152號存證信函予被告。
南投縣政府暨所屬各機關學校投標須知附件一第55條第1項第5款載明：廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。
兩造迄今尚未簽約。
四、兩造爭執事項：㈠本件被告核定系爭工程底價時有無權利濫用之情形？原告是否因此陷於錯誤？㈡原告請求被告返還押標金1,500,000 元是否有理由？
五、本院之判斷：㈠本件原告固不否認繳納150萬元即系爭押標金參與投標，系爭工程招標程序於104年8月5日決標，由原告以核定底價2,600萬元得標等情，然主張被告未依循政府採購法第46條第1項及其施行細則第53條之規範，肆意核定系爭工程底價為2,600萬元，其預算比僅為67.1%，偏離市場行情、施工成本及被告歷來工程底價預算比而構成權利濫用，並造成原告之錯誤而表明願以底價承攬系爭工程等節，並提出系爭工程開標資料、被告103年12月16日至104年7月31日公告工程決標整理資料、桶頭橋至南雲大橋工程決標公告、系爭工程工程數量計算表（乙）、桶頭橋至南雲大橋工程工程數量計算表（乙）、系爭工程詳細價目表〔預算〕、桶頭橋至南雲大橋工程詳細價目表〔預算〕、兩案工程之差異性分析比較表㈠㈡在卷為憑（見本院卷第21至37頁、第47至51頁、第171至177頁、第377至399頁），則為被告所否認，並抗辯原告於第三次比減價格時表示願以底價承包，即應由「底價承攬」風險予以考量，自當承擔民事履約責任及風險等語。
經查：⒈按機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。
底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定；
機關訂定底價，應由規劃、設計、需求或使用單位提出預估金額及其分析後，由承辦採購單位簽報機關首長或其授權人員核定。
政府採購法第46條第1項及其施行細則第53條本文分別定有明文。
故行政機關辦理採購而訂定底價時，應考量之因素為成本、市場行情等預估金額及政府機關決標資料，並無斟酌與預算金額比例之必要。
本件原告既於104年8月5日決標時，當場表示願以底價承包，有上開系爭工程開標資料附卷足參（見本院卷第21頁），足見原告係信任被告核定底價金額所參酌系爭工程成本、市場行情等預估金額及政府機關決標資料等因素，而與工程預算乃至其與底價之比例無涉。
⒉原告雖提出被告103年12月16日至104年7月31日公告工程決標整理資料，主張被告過去核定採購之底價與預算比均達80%。
然除被告核定採購底價時，並無考量預算比之因素外，細觀上開工程決標整理資料，除如104鹿谷集集段河床運輸便道設施維護及管理工程與系爭工程之性質相近外，其他採購工程與系爭工程涉及河床便道維護管理明顯不同，無從對照比較，況104鹿谷集集段河床運輸便道設施維護及管理工程實際決標金額為8,556,168元，為預算金額12,981,100元比例65.91%，亦低於系爭工程預算比67.1%，足見考量該等工程之成本、利潤，核定該類工程之採購底價與預算比例為60%上下，未與常情相違。
另依原告聲明從事系爭工程及桶頭橋至南雲大橋工程規劃設計之證人白智賢雖於105年11月10日到場證稱：被告委託編列預算僅是支付1次設計費；
被告要求預算要一樣等語（見本院卷第188、189頁）。
惟白智賢同時證述：桶頭橋至南雲大橋工程的規劃有將原來系爭工程的便道長度增加，原本從南雲橋下游到龍門橋，後來延長到桶頭橋，影響到工程數量有增加；
系爭工程及桶頭橋至南雲大橋工程的工程數量表係伊製作的，差異主要是第九項的長度有增加及瀝青的鋪設，其他還有第十三項、第十四項、第十五項、第十六項、第十八項、第十九項、第二十項、第二十一項、第二十二項、第二十三項、第二十五項，數量有變動，很多項目是用預估的，參考行政院公共工程委員會統一單價，本件是參照市價或者訪價的價錢去編列，預估之後會修補的數量，所以不是明確的數字，把預估可能會增加的數量減少一些，所以雖然長度有增加，但工程數量有增減，最後核算金額才會一樣等語（見本院卷第188至190頁）。
白智賢上開證詞與原告提出之系爭工程及桶頭橋至南雲大橋工程的工程數量表相符（見本院卷第171至177頁），堪認為真實。
足見桶頭橋至南雲大橋工程與系爭工程雖為同一筆預算，然兩件工程之數量並非相同，無法作為核定底價之比價基準。
⒊按權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。
行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。
民法第148條定有明文。
而所謂誠實信用之原則，係在具體的權利義務之關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法（最高法院86年度台再第64號判決意旨參照）。
而依政府採購法第46條第1項及其施行細則第53條本文之規定，行政機關辦理採購而訂定底價時，本無須斟酌與預算金額比例，而應考量成本、市場行情等預估金額及政府機關決標資料之因素，則依上開應考量因素核定採購工程底價即為行政機關之職責所在，若無證據足資證明行政機關訂定底價時，違反公共利益或以損害他人為主要目的，乃至犧牲他方利益以圖利自己之具體事實，無從據以認定行政機關訂定底價之行為違反誠信原則。
本件原告雖主張被告核定系爭工程底價有違反誠信原則，縱依其提出桶頭橋至南雲大橋工程決標公告主張該工程之預算金額為38,739,100元、核定底價金額為3,300萬元（見本院卷第47至51頁），其預算比為85.18%，與系爭工程核定底價2,600萬元，預算比為67.1%，惟因該2件工程之數量並不相同，無法作為核定底價之比價基準，無從據以認定被告核定系爭工程底價偏離常情。
此外，本件被告訂定底價時並無考量與預算金額比例之必要，即使被告核定底價與預算比例低於過去採購工程案，亦非得認定被告訂定底價之行為違反公共利益，或以損害他人為主要目的，乃至構成犧牲他方利益以圖利自己之具體事實。
⒋按意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。
但以其錯誤或不知事情，非由表意人自己之過失者為限。
民法第88條第1項固有明定。
惟所謂錯誤係指意思表示之內容或表示行為有錯誤者而言，與為意思表示之動機有錯誤之情形有別(最高法院51年台上字第3311號判例參照)。
申言之，所謂錯誤，乃指意思表示之人對於構成意思表示內涵之效果意思，與其表示於外之表示內容，因錯誤或不知而致生齟齬而言。
致於形成表意人內心效果意思之原因，則稱為動機，導致表意人內心效果意思之動機十分繁雜，且只存在表意人之內心，不表示於意思表示中，難為相對人所查覺；
亦即表意人在其意思形成之過程中，對於就其決定為某特定內容意思表示具有重要性之事實，認識不正確，並非意思表示內容有錯誤；
是除當事人之資格或物之性質有誤，且為交易上認為重要者，始可視為意思表示內容之錯誤外，其餘動機錯誤若未表示於意思表示中，且為相對人所明瞭者，不受意思表示錯誤規範之保護，否則法律之安定性及交易之安全無法維護。
⒌本件原告主張因考量被告自103年12月起至系爭工程採購案日止，工程採購案件底價與預算比，平均超過95%，其底價與預算金額差距不大，故合理相信系爭工程底價與上開投標價不會相差過鉅，而於第三次比減價時表明以底價承包之意思表示，則原告向被告為底價承包之意思表示時，對於底價承包之效果意思並無與其表示於外之表示內容發生齟齬之情形，僅原告於內心形成底價承包效果意思之原因，即動機上或因不知而有認識上錯誤。
然依上開說明，原告向被告表示願以底價承包之行為，既非意思表示內容有錯誤，且該內心效果意思之動機只存在原告內心，不表示於意思表示中，難為被告所查覺，採購底價與預算比之事實，又不涉當事人之資格或物之性質，斟酌法安定性及交易安全之目的，無從適用民法第88條意思表示錯誤之規定，請求撤銷底價承包之意思表示。
㈡再按我國司法體制，參酌行政訴訟法第2條及第4條第1項分別規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。
逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，即採司法二元論，人民就違法之行政處分應依行政救濟途徑，經訴願程序後向行政法院起訴。
而有瑕疵而違法之行政處分可區別為無效之行政處分與得撤銷之行政處分，在得撤銷之行政處分，未經有權機關撤銷以前，任何人不得否認其效力，且隨處分之存續力，產生行政處分之構成要件效力及確認效力。
民事法院依上開說明並非有權撤銷行政處分之機關，自不得審查該行政處分有無撤銷之原因，亦即在該處分未經有權機關撤銷前，民事法院仍應受其拘束而以之為民事裁判之基礎。
至無效之行政處分，因不具公定力，處分之內容即對任何人皆不生拘束力，民事法院方得逕予否定其拘束力，做成與處分內容相反之認定。
然上開所稱無效之行政處分，需其做成之內容或程序上該當行政程序法第111條所規定之重大明顯瑕疵等無效事由，方可認定處分當然無效。
且其中所謂重大明顯者，係指瑕疵之程度，不但重大，且無須進行任何調查，任何人皆可一望即知。
㈢查本件被告於104年8月24日做成系爭工程決標公告之系爭處分，原告雖於104年10月21日向工程會提出申訴，然遭工程會於105年4月8日以訴0000000號採購申訴審議判斷書駁回等節，為兩造所不爭執，且經本院職權調取工程會訴0000000號採購申訴審議判斷案卷核閱無訛；
另原告復未提出因不服工程會105年4月8日訴0000000號採購申訴審議判斷書而提起行政訴訟之說明，堪認被告做成系爭處分處分仍屬合法有效，且因系爭處分並無行政程序法第111條所規定之重大明顯瑕疵等無效事實，本院自應受系爭處分之拘束而以之為本件訴訟裁判之基礎，不得認定系爭處分有瑕疵而否定其效力。
㈣復按，無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。
雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。
民法第179條復有明定。
又南投縣政府暨所屬各機關學校投標須知附件一第55條第1項第5款載明：廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。
查系爭工程公開招標公告業已載明：投標手續、廠商應備證件、押標金繳退及其他事項請閱南投縣政府暨所屬各機關學校一般採購案招標廠商投標須知及本府投標須知附件等語，有被告提出104年7月27日公開招標公告在卷可佐（見本院卷第229頁），而應為原告所明知，且本件被告做成系爭處分未遭解消，已如上述，則被告因系爭工程合法決標且原告拒不簽約，而依南投縣政府暨所屬各機關學校投標須知附件一第55條第1項第5款沒收不予發還原告繳納之押標金150萬元，非無法律上原因，原告自不得援引民法不當得利之規定請求被告發還。
六、綜上所述，本件被告訂定系爭工程採購底價並無違反誠信原則，原告亦不得以不知系爭工程採購底價與預算比偏低而意思表示錯誤為由主張撤銷底價承包之意思表示，且被告做成系爭工程決標之系爭處分未遭撤銷，被告依南投縣政府暨所屬各機關學校投標須知附件一第55條第1項第5款沒收原告繳納之押標金非無法律上原因。
從而，原告先位援引民法第148條、第179條；
備位援引民法第88條、第179條之規定，訴請被告應應給付原告150萬元，為無理由，應予駁回。
又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘訴訟資料及攻擊、防禦方法，核與判決之結果，不生影響，爰不一一論列，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
民事第二庭法 官 林奕宏
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官
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