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臺灣南投地方法院民事判決 100年度重訴字第10號
原 告 林陽輝
林原禎
兼上 二 人
訴訟代理人 林建隆
被 告 國有財產局臺灣中區辦事處南投分處
法定代理人 李良珠
訴訟代理人 黃玉梅
方啟明
上列當事人間請求確認土地購買權存在事件，本院於中華民國一百年五月二十日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按法律關係之存在否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此危險得以對於被告之確認判決除去之者，即得依民事訴訟法第二百四十七條之規定提起確認之訴，最高法院五十二年台上字第一九二二號判例可資參照。
原告主張其得以國有財產法第五十二條之二規定向被告申購南投縣（以下均略）南投市○○○○段一二一地號（下稱系爭土地），兩造就此有所爭執，致其私法上地位有受侵害之危險，為此提起本件確認訴訟，以除去其不安之狀態，而有即受確認判決之法律上利益，核無不合。
二、次按原告起訴時有特定訴訟標的之義務，以之劃定法院審判範圍，並據以決定起訴後有無訴之變更追加，及判決確定後既判力之客觀範圍。
而訴訟標的之特定，應依原告訴之聲明及原因事實為之。
本件原告起訴時原聲明請求：請求確認原告等三人對於系爭土地依國有財產法第五十二條之二規定購買之權利存在。
嗣於民國一百年五月二十日更正訴之聲明為：請求確認原告等三人對於系爭土地依國有財產法第五十二條之二規定購買之權利存在，亦即原告三人每人購買該地三分之一，並在各人申購部分面積在五百平方公尺以內部分，以第一次公告土地現值計價。
原告上開所為更正，並未變更其請求標的及其原因事實，核屬訴訟標的之特定，而非訴之變更，先予敘明。
貳、兩造聲明及陳述要旨：
一、原告方面：㈠緣訴外人即原告曾祖父林清秀於清末民初即已向日本政府承租使用未分割前之南投市○○○○段一二一地號土地（下稱原一二一地號土地），興建龐大之三合院居住，並設籍在其上。
於六十四年間，訴外人即原告父親林炎木因原興建於清末民初之三合院老舊不堪使用，遂在原一二一地號土地之西側上重新興建目前之房屋（門牌號為南投市○○路四八六號，前為南投市○○路六二號，下稱系爭房屋），而原三合院則供飼養家禽，後因部分倒塌，乃全部鏟平後做一小水坑養家禽用，其餘大部分則供種植蔬果、雜糧之用。
於七十四年間因都市計畫，政府將其逕為分割成系爭土地及南投市○○○○段一二一之五地號土地（下稱同段一二一之五地號土地），系爭房屋坐落在同段一二一之五地號土地上，系爭土地變成純粹種植蔬果、雜糧及極小部分的水池飼養家禽之用。
詎料，於七十四年下半年間，被告派員調查該地時，發覺原一二一地號土地恰於同年間遭地政機關逕為分割成二筆地號土地，方便其收回無系爭房屋坐落之系爭土地，遂冠以「違約使用」之罪名，將本為七十二年一月一日至七十五年十二月三十一日止之租賃期間，強令林炎木補簽訂租賃期間自七十四年十二月一日至七十五年十二月三十一日，範圍縮減為同段一二一之五地號土地之租賃契約，系爭土地遭莫名收回後，林炎木數度向被告陳情續租系爭土地均遭駁回，期間林炎木亦請託數位民意代表向被告關切，也由被告的函覆中，得知被告是以「違約使用」之理由收回系爭土地。
然查，原一二一地號土地自清末民初以來，均係部分供居住使用、部分供種蔬菜、雜糧、花木等使用，何來違約之情事？原一二一地號土地之租賃契約是屬基地契約，則於其上只要有興建房屋供居住使用，即不可能構成違約，且原一二一地號土地的原代管機關土地銀行之承辦員也知悉該地係屬基地租約，因承租人之居住範圍僅屬部分，部分則供種植用，因而同意將租金分別收取，住宅部分以代金收取，耕種部分以「甘藷」收取，並在收據上註明「旱」。
然遺憾的是被告在收回原一二一地號土地自管時，竟強行收回系爭土地。
㈡系爭土地遭收回後即一直閒置，林炎木迄至九十八年三月間去世時止，持續在其上種植蔬果、雜糧等。
被告得知林炎木於九十八年三月間過世後，旋於九十八年五月十一日寄來一張使用補償金繳納通知書，然該使用補償金繳納通知書亦已直接證明被告知悉林炎木自七十四年後仍持續使用系爭土地。
就林炎木而言，系爭土地是自其先人時代即開始使用，且係一直合法承租，也從未缺繳租金，故在系爭土地遭收回後，自是心有不甘卻又奈何不了這群官員，只能無奈地繼續使用系爭土地。
原告於辦完父親喪事後，竟馬上接到該使用補償金繳納通知書，均深感憤慨，被告當年非法解約收回系爭土地在先，繼而催告繳補償金於後，原告在忍無可忍情形下，於九十八年九月向本院提起民事訴訟，控訴被告當年非法冠以「違約使用」之罪名，強行收回自日據初期即開始承租且合法使用之系爭土地。
然遺憾的是該案判決採信被告的辯詞，因被告絕口不提所謂的「違約使用」之字眼，卻辯稱係依被告自訂所謂國有非公用不動產租賃作業程序來收回系爭土地，然被告在寫給林炎木及民意代表的回函中，即清楚寫明係先父在系爭土地上種植，違反系爭土地僅供建築使用限制之約定，故收回系爭土地，與被告之辯詞全然不同，但法官卻不予理會。
被告之另一辯詞是「該契約是定期契約，出租人有權隨時收回」，然系爭土地自清末民初即已由原告家族使用迄今，每四年換約一次，早形同不定期契約之性質，何況國有財產法第四十三條規定：約定期限屆滿時，得更新之，被告當年在無急迫性、必要性及正當性地將原告家族使用近一世紀之系爭土地草率收回，任令其閒置二十幾年，令人心痛。
其收回是公然違約（距契約屆期日尚有十三個月之久），強以公權力收回弱勢百姓久遠以來即已使用之土地。
前案判決令原告相當失望、無奈。
然無論判決結果如何，都無法改變系爭土地已由原告家族使用迄今已達一世紀之事實。
㈢原告於九十九年十二月二十五日向被告申請依國有財產法第五十二條之二購買系爭土地，該條文規定：「非公用財產類之不動產，於三十五年十二月三十一日前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售，經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價」。
原告家族使用系爭土地完全符合該條文之規定。
詎被告於一百年一月十二日以台產中投二字第０九九０００九二八九號函否決了原告之申請，其駁回原告申請之理由係依被告自訂之國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項第四條之規定來辦理，即本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用範圍為限，前項居住使用場所及附屬設施以浴廁、曬場、庭院、畜禽舍、廚房、倉庫、其他經執行機關就現場認定應併同主建物使用者。
然原告對被告駁回其申請之理由不能接受，被告身為國有財產之管理者，卻不能體查該法第五十二之二條之立法意旨，該條文之立法宗旨絕對是在圖利原使用人，被告卻利用其自訂之上開讓售案件注意事項來「保護」國有財產，將原告得霑沐條文恩惠之機會，排除在外，誠令人失望。
㈣原告有權依前開規定購買系爭土地之理由概述如下：⒈國有財產法第五十二條之二之立法精神旨在照顧那些久遠以來即已開始使用土地之使用人，該等人或因非法占用土地而無優先購買權，或因有租賃關係而有優先購買權但遲遲無能力購買，故該條文旨在體恤該等弱勢人讓其就地合法，避免彼等人之後代流離失所。
故被告有義務在接受人民依該條文申請讓售時，應衡量實際狀況採寬大方式來認定，儘可能玉成其事，而非以上開讓售注意事項來執文遺義嚴格把關，保護國有財產。
⒉國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項之位階應在國有財產法之下，自不能牴觸國有財產法，該條明文規定「…於三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者…」，條文相當明確，但讓售案件注意事項卻作部分不同於國有財產法第五十二條之二規定之解讀。
原告家族從清末民初迄今在分割前之一二一地號土地上，一直有房屋存在，於六十四年前房屋（三合院）位在原一二一地號土地之東側（即系爭土地），於六十四年後，系爭房屋重建在原一二一地號土地之西側（即現今同段一二一之五地號土地），六十四年前、後之土地使用情況恰巧相反，但可知系爭土地及同段一二一之五地號土地久遠以來均由原告家族使用，即部分當作住宅用、部分供種植貼補家用，自屬符合上開規定，不容被告以讓售案件注意事項來曲解。
遑論法院本不受行政機關自行訂定之行政命令及解釋所拘束，仍應依法律規定內容認定事實，是被告前開違法之命令，自無從拘束本院。
⒊於七十八年間，原告以林陽輝的名義向被告價購取得同段一二一之五地號土地之所有權，當年亦同時申請價購系爭土地，然被告之承辦人員謂：系爭土地已被編定為農業區，暫不處理等語，拒絕原告等人之申請，但事後卻將其公開標售，卻以流標收場。
迨於八十九年國有財產法增訂第五十二條之二規定，林炎木約於九十一年間依該條文向被告申請購買系爭土地，被告回覆因系爭土地上無房屋存在，不合上開規定，拒絕林炎木之申請，如同此次駁回原告申請價購。
被告僵化詮釋該條文，而不思考系爭土地與同段一二一之五地號土地分割前同屬一筆土地，其使用上有整體的一致性、方便性及不可分割性，只因逕為分割之故，即以其上無房屋而拒絕原告之價購申請。
逕為分割非原告之過失，同段一二一之五地號土地上之系爭房屋並未消失，且系爭土地亦持續由林炎木在耕種，該二筆土地的使用是一體的。
⒋退步想，被告依上開讓售案件注意事項第四條來駁回原告之價購申請，亦屬不恰當，該注意事項第四條中「…其他經執行機關就現場認定應併同主體建物使用者」之記載賦與原告無限之鼓舞，蓋系爭土地與有系爭房屋坐落之同段一二一之五地號土地，自清末民初起即由原告之祖父開始使用，迄今已達百年之久，即令由原告家族無償取得亦不為過，系爭土地早已是原告家族生活中不可或缺的一部分，何況系爭土地四周並無出路，與同段一二一之五地號土地併同使用是最佳方式。
既然國有財產法之立法精神係在方便原使用者取得產權，亦即在利益原使用者，為何被告不順理將其認定「應」併同主體建物使用者，反而將其判定為「不應」讓售，究其認定標準何在？被告若固執「該土地上沒有房屋，故不合讓售規定」，則自然不會去深思熟慮思考系爭土地久遠以來之實際使用情形（且系爭房屋一直存在的，只因逕為分割，系爭房屋變成坐落在同段一二一之五地號土地上），更遑論去認定「應」併同主體建物使用呢？系爭土地若非林炎木撫養五名子女，生活艱困而無餘錢購買，否則早於七十四年前租賃權尚未被收回前，系爭土地已為林炎木價購取得（按當時之法令承租人有權隨時購買），無奈拖至七十八年，原告存足錢欲購買之際，被告卻以「已編定為農業區，暫不處理」之理由，拒絕原告之價購要求，諷刺的是，未久被告卻將之公開標售（以流標收場），完全置弱勢原使用者之權益於不顧。
㈤聲明：請求確認原告等三人對於坐落南投市○○○○段一二一地號土地（權利範圍：全部、地目：建、面積一千五百二十二平方公尺）依國有財產法第五十二條之二規定購買之權利存在，亦即原告三人每人購買該地三分之一，並在各人申購部分面積在五百平方公尺以內部分，以第一次公告土地現值計價。
二、被告方面：依國有財產法第五十二條之二規定：「非公用財產類之不動產，於三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售」。
上開規定僅係規範得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，被告均有審查及決定之權限，此由該條文於九十二年間修正之立法理由：民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時，或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益，爰提案修正延長期間至一百零四年一月十三日前，以確保民眾原有權益。
至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。
故被告對於是否讓售，具有裁量空間及准否之權限，足見國有財產法並無使非公用財產類不動產之直接使用人有請求被告或所屬分支機構讓售國有土地之權利，亦非使其得以第一次公告土地現值之價格請求本局或所屬分支機構讓售國有土地之規定。
則原告主張依上開之規定，就系爭土地有所謂「購買權」存在，顯乏依據，並不可採。
且按國有財產法第五十二條之二係規定若有符合該條規定要件者，得檢具有關證明文件，向本局或所屬分支機構申請讓售，而對於該項申請者，所屬權責機關仍有權斟酌准駁，並非一經申請，所屬機關即應准許。
另查系爭土地經本分處於九十一年間現場勘查結果，地上物狀況係種植紅薯、鳳梨；
另於九十八年四月十四日之現場勘查結果，地上物狀況為種植檳榔，皆非供建築、居住使用，核與上開規定不符，亦無法辦理讓售。
再者，原告前就系爭土地提起請求確認租賃關係存在之民事訴訟，經本院南投簡易庭以九十八年度投簡字第三五八號判決駁回，原告不服提起上訴，經本院以九十九年度簡上字第二一號判決駁回上訴確定，原告再度提起本件訴訟，顯為無理由。
並聲明：駁回原告之訴。
叁、兩造經本院整理並簡化爭點，其結果如下：
一、兩造不爭執事項：㈠系爭土地為國有土地，現為被告所管理。
㈡南投市○○○○段一二一地號於七十四年一月十四日為被告收回自管，並經地政機關於七十四年八月八日逕為分割，增加同段一二一之五地號土地。
㈢原告之被繼承人林炎木於七十二年一月一日就分割前之一二一地號、面積二千六百八十五平方公尺土地，與代管機關土地銀行南投分行簽訂租賃契約，租賃期間自七十二年一月一日起至七十五年十二月三十一日止。
被告於七十四年九月二十六日至系爭土地與同段一二一之五地號土地現場勘查，林炎木承租土地興建之建物僅使用同段一二一之五地號土地，被告即以系爭土地為旱田、水池為由，片面終止上開租賃契約。
㈣林炎木與被告於七十五年一月十四日就同段一二一之五地號土地另行簽訂新約，租期自七十四年十二月一日起至七十五年十二月三十一日止。
㈤被告九十八年六月八日台財產中投二字第０九八０００三一六一號函說明五記載：依國有非公用不動產租賃作業程序第四條及第六條規定，將地上非合併做建築使用及面積超過地上已有建築改良物面積一倍部分土地，依規定收回系爭土地，同段一二一之五地號國有地現場勘查結果，地上磚造平房建築改良物面積僅約０‧０一三三公頃，其使用面積尚含地上水泥地板，果樹使用部分土地面積約０‧０八二八公頃，本處依林炎木君切結連接福山宮廟部分鋪設水泥曬場係渠農家必需之設備，依同作業程序第四條第二項，得合併計算出租規定，將全筆０‧一一六三公頃准與林炎木君換訂國有土地租賃契約。
㈥被告於九十一年四月十八日就系爭土地勘查結果為：地上種植鳳梨、紅薯；
於九十八年四月十四日勘查上開土地結果為：檳榔。
二、兩造爭執事項：㈠系爭土地是否符合國有財產法第五十二條之二讓售之要件？㈡被告是否有依上開規定，將系爭土地讓售予原告之義務？
肆、法院得心證之理由：
一、原告主張其父林炎木於七十二年一月一日就原一二一地號、地目建、面積二千六百八十五平方公尺之土地與代管機關土銀南投分行簽訂租約，租期自七十二年一月一日起至七十五年十二月三十一日止，上開土地於七十四年一月十四日由被告收回自管，並經地政機關於同年八月八日逕為分割，增加同段一二一之五地號土地，面積為一千一百六十三平方公尺，都市計畫土地使用分區為住宅區；
分割後之系爭土地面積則變更為一千五百二十二平方公尺，都市計畫土地使用分區為農業區。
被告於七十四年九月二十六日派員勘查上開二筆土地使用現況後，於七十五年一月十四日就同段一二一之五地號土地與林炎木換訂新租賃契約，租期自七十四年十二月一日起至七十五年十二月三十一日止等情，業據提出七十二年一月一日國有基地租賃契約、地籍圖謄本、系爭土地登記第二類謄本等件為證（見本院卷第一五頁、第五七頁至第六０頁），堪信為真實。
二、原告主張系爭土地為其等家族居住使用，自清末民初使用至今，然為被告所否認。
是本件兩造爭執之處應在於原告就系爭土地有無自三十五年十二月三十一日前已建築、居住使用至今之事實？原告是否符合國有財產法第五十二條之二申請購買之要件？茲論述如下：㈠按非公用財產類之不動產，於三十五年十二月三十一日前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政國有財產局或所屬分支機構申請讓售，國有財產法第五十二條之二定有明文。
所稱直接使用人，指本法八十九年一月十四日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：⒈國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人；
⒉國有房地，為設有戶籍之現居住使用人，國有財產法施行細則第五十五之三條第二項亦定有明文。
由此條文文義可知，需係繼續使用國有土地上建物（包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施）之建物所有人或實際分戶使用人，始為直接使用人而有申請讓售國有土地之資格；
反之，國有土地上未有建物，縱於國有土地上直接繼續使用，亦不具備國有財產法第五十二條之二申購之資格。
㈡查被告於七十四年九月二十六日派員辦理現場勘查，系爭土地為空地，部分為旱田種樹使用，另於七十四年十一月二十五日再辦理現場勘查系爭土地及同段一二一之五地號土地，其中系爭土地為林炎木使用，地上物現況為旱田、水池等，一二一之五地號土地上之建築改良物面積僅一百三十三平方公尺，其使用面積尚含地上水泥地板、果樹使用部分土地面積約八百二十八平方公尺，另面積約三百三十一平方公尺部分則為水泥地板，供福山里福山宮及林炎木出入道使用，因認系爭土地上並無建築改良物，遂依七十一年五月二十七日修正公布之國有非公用不動產租賃作業程序第四條、第六條規定，將地上非合併作建築使用及面積超過地上已有建築改良物面積一倍部分土地收回，一二一之五地號土地部分則由林炎木切結連接福山宮廟部分舖設水泥晒場係渠農家必須之設備，而依前揭作業程序第四條第二項得合併計算出租之規定，准與林炎木換訂新約等情，有財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處九十八年六月八日台財產中投二字第０九八０００三一六一號函一份在卷可參（見本院卷第一０四頁至第一０六頁）。
另被告於九十一年四月十八日勘查系爭土地，其上並無建物，僅種植鳳梨及紅薯等作物；
續於九十八年八年四月十四日再度勘查系爭土地，其上亦無建物，而係種植檳榔作物等情，有土地勘清查表列印二份在卷可證（見本院卷第七四頁至第七七頁）。
又經本院於一百年三月二十五日會同南投縣南投地政事務所人員至現場履勘測量，現址四周以檳榔樹為界，系爭土地西側與同段一二一之五地號土地間鋪設約一米半之水泥地，系爭土地除種有數十棵檳榔樹、數棵芒果樹、龍眼樹外，佈滿雜草一情，有勘驗測量筆錄、現場照片及現場圖在卷可稽（見本院卷第八七頁至第九二頁），並有南投縣南投地政事務所複丈成果圖附卷足佐（見本院卷第九三頁），依該現場情形觀之，系爭土地自七十四年迄今，其上均僅種植作物，並無任何建物可供居住使用，難認有建築、居住使用事實。
是由上開情形觀之，其上並無足供居住使用之建築或地上設施，原告或其被繼承人林炎木自無居住在系爭土地上之可能，難謂其符合實際使用人之要件。
㈢原告主張六十四年前房屋位在原一二一地號土地之東側（即系爭土地），於六十四年後，系爭房屋重建在原一二一地號土地之西側（即現今同段一二一之五地號土地），六十四年前、後之土地使用情況恰巧相反，系爭土地及同段一二一之五地號土地久遠以來由原告家族使用，即部分當作住宅用、部分供種植貼補家用，使用系爭土地情形應併同同段一二一之五地號土地整體觀察，不應因土地政策分割為分別認定等語。
然查，被告於七十四年十一月二十五日辦理現場勘查系爭土地及同段一二一之五地號土地，其中系爭土地為林炎木使用，地上物現況為旱田、水池等，一二一之五地號土地上之建築改良物面積僅一百三十三平方公尺，其使用面積尚含地上水泥地板、果樹使用部分土地面積約八百二十八平方公尺，另面積約三百三十一平方公尺部分則為福山里福山宮及林炎木出入道使用，被告則依上開作業程序第四條第二項規定，將連接福山宮廟部分舖設水泥晒場視為渠農家必須之設備，與一二一之五地號土地合併計算出租，已如前述，林炎木於當時既已切結同段一二一之五地號土地上建物使用範圍僅為地上水泥地板、果樹使用部分土地面積八百二十八平方公尺及福山里福山宮、林炎木出入道使用面積三百三十一平方公尺部分，並未及於系爭土地，可知併同系爭房屋居住使用之場所或附屬設施並未包含系爭土地甚明。
原告上開主張，尚屬無據。
三、綜上所述，原告並不符合國有財產法第五十二條之二規定申請讓售非公用財產類之不動產之資格。
從而，原告請求確認對於被告有依國有財產法第五十二條之二規定購買系爭土地權利存在，為無理由，應予駁回。
四、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據暨攻擊防禦方法，經本院審酌後，認與本案判斷結果無影響，均毋庸再予一一審酌，附此敘明。
伍、訴訟費用之負擔：原告因本件訴訟而支出訴訟費用，原告受本件敗訴判決，依民事訴訟法第七十八條規定，應負擔全部訴訟費用。
中 華 民 國 100 年 6 月 3 日
臺灣南投地方法院民事第二庭
法 官 黃怡瑜
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 6 月 3 日
書記官 洪聖哲
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