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臺灣板橋地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第27號
102年5月20日辯論終結
原 告 蘇彩雲
被 告 新北市政府城鄉發展局
代 表 人 張璠（局長）住同上
訴訟代理人 曾紀婕
王怡婷
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府民國101 年10月22日北府訴決字第0000000000號(案號：0000000000號)訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於處罰原告罰鍰新臺幣陸萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分涉訟（本件原告僅不服裁處罰鍰金額為6 萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2 編第2章規定之簡易訴訟程序。
又本件簡易訴訟程序事件於民國101年12月25日繫屬於臺北高等行政法院，於同年9 月6日修正行政訴訟法施行後尚未終結，且而被告所在地為新北市板橋區，嗣臺北高等行政法院依行政訴訟法第229條第1項、第18條準用民事訴訟法第28條第1項規定，於同年12月28日以101年度訴字第2027號裁定移送本院行政訴訟庭，合先敘明。
㈡本件原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，經核亦無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款之情形，爰准依被告聲請，為本件一造辯論判決。
二、事實概要：㈠原告蘇彩雲提供新北市○○區○○路000○0號2 樓（坐落地籍同市○○區○○段000地號土地{稱系爭土地｝，屬新店都市計畫乙種工業區）建物（下稱系爭建物），前經新北市政府以100年4月20日北經商字第0000000000號函知被告，系爭建物經營視聽歌唱業之事實，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，被告遂以100年4月22日北城開字第0000000000號函勸導改善違規人，並副知建物所有權人（即原告）請善盡都市計畫法第79條規定課予建物所有權人(管理者)應維持合法使用土地之法律義務，如未停止使用再經查獲者，將依都市計畫法第79條之規定處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其應立即停止使用。
㈡再經新北市政府聯合查報小組（下稱查報小組）於100年6月16日查獲系爭建物經營視聽歌唱業之事實，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，被告遂以100年6月29日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書裁罰違規人在案，並副知建物所有權人（即原告）請善盡都市計畫法第79條規定課予建物所有權人(管理者)應維持合法使用土地之法律義務，如未停止使用再經查獲者，將依都市計畫法第79條之規定處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其應立即停止使用。
㈢續經查報小組於100 年11月28日稽查，查獲系爭建物有經營視聽歌唱業之事實，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，被告前以100年4月22日北城開字第0000000000號函、100年6月29日北城開字第0000000000號函等多次通知應善盡都市計畫法第79條規定課予建物所有權人(管理者)應維持合法使用土地之法律義務並惠請改善在案，惟再度查獲仍有違規使用情事，顯見違規情事之惡意重大，為達成遏止違規使用之行政目的，被告遂以101年2月3日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書併罰違規人及原告6萬元在案，並命其應立即停止使用。
㈣系爭建物於101年4月19日經查報小組再度現場稽查，仍有違規經營視聽歌唱業之事實稽查紀錄，被告爰依都市計畫法臺灣省施行細則第18條、都市計畫法第79條，以101年6月18日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書裁罰原告6 萬元罰鍰（下稱原處分），並命其應立即停止使用，原告不服提起訴願，經決定駁回訴願，遂就原處分部分提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠被告查獲承租人徐瑋宏違反土地使用分區管制規定經營視聽歌唱業時，未會同原告到現場加以指證違章事實，且未函知原告，使原告喪失對徐瑋宏違規使用系爭建物之事實加以求證進而予以禁止之機會，被告所為原處分即有悖於行政程序法第8條之誠信原則。
㈡被告裁罰前未予原告有陳述事實、表達法律意見之機會，顯然違反行政程序法第102條之規定。
㈢原告將系爭建物出租予徐瑋宏，在租賃契約書內已約明承租人不得為違法之營業行為，且承租人徐瑋宏為違法之使用、營業行為並非原告所明知；
又原告於101 年2月6日收受被告通知後，得知承租人徐瑋宏違法經營視聽歌唱業後，即以書函通知徐瑋宏，請其停止為視聽歌唱業之違法行為；
況原告因徐瑋宏之違法違約行為，已發存證信函通知承租人徐瑋宏終止租賃契約，顯然原告已盡土地所有人維持土地合法使用之義務。
㈣行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰為例外，大法官會議第275 號解釋，係針對行為人之處罰而言，不包括行為人以外之第三人，本件行為人為承租人徐瑋宏，並非出租人即原告，易言之，出租人即原告並非系爭建物之使用人，被告引用大法官會議第275 號解釋處罰原告即出租人，認事用法，實有違誤。
㈤依都市計畫法第79條條文中規定處罰之對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，其文字為「或」字，意即行政機關究應處罰建築物所有權人、使用人或管理人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或全部皆予處罰。
又行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰為例外。
故行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如需對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，否則有悖於禁止恣意原則。
本件被告處罰原告顯然未具備充分、合理及適當之理由，顯有悖於禁止恣意原則。
㈥行政機關究竟應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合都市計畫法之立法目的為必要裁量，並非容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。
又行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰為例外。
行政機關如對行為人處罰已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。
本件被告進行裁罰時，應以裁罰能否達到行政目的為考量重點，則其處罰對象，如未予裁量而將原告率納入一併處罰之對象，即有裁量權濫用之違法。
㈦本件行為人徐瑋宏為處罰之對象，而行為人徐瑋宏與原告間存有民法上租賃關係，行為人徐瑋宏違法行為並非原告所為，行為人徐瑋宏之違法行為，不可歸責於原告，且被告已對行為人徐瑋宏處罰，被告一併對原告亦加以處罰，顯然已違反行政法上之「一事不二罰」之原則。
㈧原告起訴之聲明：訴願決定及原處分關於處罰原告罰鍰六萬元部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：㈠都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
。
又，都市計畫法臺灣省施行細則係依都市計畫法第85條規定訂定之，而該細則第18條規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。
但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：…前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：…四、一般商業設施：．．．」。
因此，建築物之使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定而經營視聽歌唱業，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對原告（即系爭之違規人）進行裁罰處分。
㈡依新北市政府100年8月18日北府城開字第0000000000號令修正「新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準表」規定：「違規經營視聽歌唱業第1 次查獲依行政程序法輔導勸告改善，並副知建物或土地所有權人；
第2 次查獲依都市計畫法第79條第1項規定處違規人新臺幣6萬元及命為一定行為；
第3次查獲依都市計畫法第79條第1項規定處違規人新臺幣6萬元及命為一定行為；
併處建物或土地所有權人6萬元及命為一定行為。」
，原告擅自於新北市新店都市計畫乙種工業區經營視聽歌唱業之違規使用，被告依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項、都市計畫法第51條、都市計畫法第79條以及內政部91年11月21日台內營字第0000000000號函釋，對原告為原處分，應屬合法，原告之訴，屬無理由，應予駁回。
㈢被告答辯之聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
，都市計畫法第79條第1項定有明文。
次按「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。
但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：....前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：....四、一般商業設施：㈠一般零售業、一般服務業及餐飲業：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。
....」，復為行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項、第2項第4款第4目所規定。
又依內政部98年12月22日臺內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用（見本院卷第92頁反面至94頁）。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」
，都市計畫法第4條定有明文。
再查新北市政府100年1月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」
，此有該函可稽（見本院卷第91頁）。
從而，被告即屬有權機關得依都市計畫法規定而為行政處分。
㈢本件事實概要欄所述之事實，有系爭土地之地籍圖、土地、建物登記謄本及土地使用分區圖、100年4月22日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書、100年6月29日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書、101 年2月3日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書、101年4月19日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表、101年6月18日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書、新北市政府101 年10月22日北府訴決字第0000000000 號(案號:0000000000號)訴願決定（見本院卷第60至90頁），且為兩造所未爭執，自堪認為真實。
惟依兩造之主張及答辯內容以觀，本件兩造主要之爭執點，在於：⑴被告處罰原告是否未具備充分、合理及適當之理由，而有悖於禁止恣意原則？⑵被告對原告進行裁罰時，是否應以裁罰能否達到行政目的為考量重點，如未予裁量而將原告一併處罰，是否有裁量濫用之違法？⑶原告通知承租人不得違章使用、終止系爭租賃契約、解除系爭租賃契約，是已盡系爭建物所有權人維持系爭建物合法使用之義務？㈣經查：⑴原告所有系爭建物，位於新店都市計畫乙種工業區範圍內之工業區，不得經營視聽歌唱業，而於101年4月19日經查報小組現場稽查，確有違規經營視聽歌唱業事實之稽查紀錄，被告爰依都市計畫法臺灣省施行細則第18條、都市計畫法第79條，以101年6月18日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書裁罰原告如原處分，已如前述，惟依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；
「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；
「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。
在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。
且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨及同院91 年度判字第23號判決意旨參照）。
因此都市計畫法第79條第1項對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，始得對所有權人處罰。
是以本件被告選擇對系爭建物所有權人即原告為裁罰，自應就此裁罰符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量，並應具備充分、合理及適當之理由。
⑵本件查報小組於101年4月19日經查報小組現場稽查，確有違規經營視聽歌唱業事實之稽查紀錄，被告爰依都市計畫法臺灣省施行細則第18條、都市計畫法第79條，以101年6月18日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書裁罰原告（同時裁罰違規人訴外人徐瑋宏），如原處分（並命應立即停止使用），揆諸上開說明，被告自應就裁罰原告，說明其已對行為人即承租人徐瑋宏裁罰，仍不足達成行政目的，而有另行處罰原告即所有權人之必要，以符合都市計畫法之立法目的，並具充分、合理及適當之理由。
且行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
。
本件依原告提出系爭建物出租予徐瑋宏之租賃契約第12條第1款明文約定：承租人（即訴外人徐瑋宏）不得經營違法....或其他違法行為（見本院卷第24至27頁）。
足見原告就其所有權人地位而言，形式上觀之應有考量注意使承租人就系爭建物不得違法使用，尚難認所有權人即原告有故意或過失之情。
且原告於100年11月18日與承租人徐瑋宏簽訂租約，而於101年2月6日收受原處分後，即以通知書函通知承租人徐瑋宏禁止違規使用，進而於同年4 月12日以存證信函通知終止租約，此有通知函、存證信函各一件可稽（見本院卷第28至32頁），嗣承租人徐瑋宏於同年4、5月間騰空遷讓返還系爭建物予原告，此有原告拍攝系爭建物現況之照片2 紙可稽（見本院101 年度簡字第28號卷第45頁），可知原告就其所有權人地位而言，似非有請求承租人徐瑋宏終止違規行為之事實。
準此，原告上開作為，得否認原告係未善盡其督促使用人改善及維持系爭建物合法使用之法律義務？又系爭建物未維持合法使用之狀態，係出於原告之故意或過失而必須受罰？已非無疑。
甚者，原告自100 年11月18日出租予承租人徐瑋宏，但原告已於101年4月12日原告與承租人徐瑋宏終止租約止，而查報小組係在之後即同月19日再度查獲承租人徐瑋宏仍有違規使用之情，一般就終止租約請求返還租賃物糾紛，固得由出租人以口頭或書面請求承租人返還，或聲請調解程序解決，惟此均需出租人與承租人雙方合意，始得達成解決租賃契約糾紛，而本件被告機關處罰承租人徐瑋宏，但承租人徐瑋宏並未即時停止違規使用，得否因出租人以口頭或書面請求承租人返還，或聲請調解程序，即得以解決停止違規使用之情，尚難逕認有期待可能性，出租人欲終局解決系爭建物停止違規使用之情，無非係以提起民事訴訟訴請返還，則就民事訴訟所需進行期間，依各級法院辦案期限實施要點規定，第1、2、3審審判案件之期限分別為1 年4月、2年、1年，合計審理期限約需4年4月，甚者於出租人取得勝訴判決確定後，尚需聲請強制執行，始得確實取回系爭建物而終止系爭建物違規行為，則比較結果，原告經過約於101年5個月間解決承租人徐瑋宏之租賃契約問題，較之循訴訟途徑所需訴訟期間，可知原告應有積極請求承租人徐瑋宏終止違規行為之事實。
反之，原告就處罰承租人徐瑋宏之行政處分，包含命令應立即停止使用，且徐瑋宏並未就此行政處分聲明不服或提起行政救濟，被告如欲儘速確實達成系爭建物停止違規使用之行政目的，除繼續處罰違規使用之承租人徐瑋宏，以促使承租人徐瑋宏停止繼續違規使用之外，亦得以強制執行方式使承租人徐瑋宏停止繼續違規使用，均可達其行政目的，殊無就被告怠於對行為人即承租人徐瑋宏為可儘速達成被告機關行政目的之行政作用義務，反而以裁罰原告作為為達其行政目的之方法，顯有失比例原則。
況被告除處罰行為人外，尚必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法之立法目的等節，並未見被告予以說明，自不能認被告已有充分、合理及適當之裁量。
⑶按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。
」，是共同實施違反行政法上之義務之行為者，得分別處罰之。
本件被告係以原告為系爭建物之所有權人未盡所有權人作為義務而予以裁罰如原處分，並非基於共同違規使用人予以處罰。
是本件縱認原告或因為圖高額租金收益，而具有協助（或未必故意）徐瑋宏或其前手，容認系爭建物店內僅更換徐瑋宏名義繼續違規經營（店內設備均屬相同，徐瑋宏與其前手為母子關係，更擔任租約之連帶保證人等事實），則係得否認定具有共同實施違章行為之事實，要係被告得否處罰原告之另一問題，究與本件被告係以原告未盡所有權人作為義務而予以處罰，尚屬二事，自屬無涉，尚不得以原告有共同違規之事實，作為認定原處分並無違法事由，附此指明。
⑷按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
，行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」
；
又同法第236條適用第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
。
準此可知，行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。
本件被告並未充分、合理及適當說明其除處罰行為人之外，必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法立法目的之裁量理由，即以原處分有關裁處原告6萬元罰鍰，核有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。
㈤綜上所述，本件被告就原處分並未充分、合理及適當說明不審酌上開情節，核有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。
則原告提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分，為有理由，應予准許。
㈥本件原告僅就訴願決定及原處分有關罰鍰6 萬元部分不服，提起本件訴訟，從而本院自僅得就原處分有關罰鍰6 萬元部分審判，併此指明。
六、本件第一審裁判費為2 千元，應由敗訴之被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘爭執點、攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。併應繳納上訴費新台幣3千元。
書記官 王元佑
中 華 民 國 102 年 6 月 5 日
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