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臺灣新北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第1號
103年5月5日辯論終結
原 告 徐湯華
被 告 新北市政府城鄉發展局
代 表 人 邱敬斌（代理局長）
訴訟代理人 陳明男
曾紀婕
張琬如
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國102年12月6日北府訴決字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願決定（原處分改制前臺北縣政府城鄉發展局98年9月2日北城開字第0000000000號行政處分），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分有關罰鍰新臺幣6萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額6萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。
㈡本件原告僅就訴願決定及原處分有關罰鍰6 萬元部分不服，提起本件訴訟，從而本院自僅得就原處分有關罰鍰6 萬元部分審判，先予指明。
㈢本件原告起訴時之原告法定代理人為張璠（局長），嗣於102年2月20日已變更為邱敬斌（代理局長），此有新北市政府103年2 月18日北府人力字第00000000000號函及同日北府人力字第00000000000 號公告在卷可稽，且邱敬斌（代理局長）已具狀聲請承受訴訟在案，併此敘明。
二、事實概要：緣改制前臺北縣政府聯合查報小組（下稱查報小組）於民國98年7 月29日稽查發現，原告擅自於汐止都市計畫範圍內之乙種工業區內之新北市○○區○○段○○○○段000○00000地號土地（下稱系爭土地）上之新北市○○區○○街000號2樓建築物（下稱系爭建物），經營「春天歌坊」視聽歌唱業、酒家業（使用類組為B類1組），違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第4款規定，因而移送被告處理，被告依都市計畫法第79條第1項規定，對原告於98年9月2日北城開字第0000000000號裁處罰鍰6 萬元，並命應立即停止使用（下稱原處分）。
原告就其中有關罰鍰6 萬元部分提起訴願，嗣經訴願機關審議後（實體審理）而為訴願決定駁回，原告不服，因而提起本件行政訴訟。
三、原告起訴之主張：㈠原告對98年2 月成立之「春天歌坊」，毫不知情，與原告一點關係都沒有，當時原告尚在監服刑，何來建築物未予申報違章行為。
且系爭建物之使用人、視聽歌唱負責人、營利事業登記人均非原告，原告原固擔任花中花卡拉OK之負責人，但已於95年9月已離職。
㈡查報小組於98年稽查「春天歌坊」時，林碧蓮所提出之原告身份證影本係更換前舊的，原告已有多次更換新身份證。
㈢原告與林碧蓮簽署和解書，係因原告提出偽造文書等之刑事告訴，林碧蓮始出面與原告和解，答應負責稅款及罰鍰，原告不認識林碧蓮。
㈣原告起訴之聲明：⑴訴願決定及原處分有關罰鍰6 萬元部分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：㈠系爭建物於98年7 月29日經查獲經營視聽歌唱業及酒家業之事實：依改制前臺北縣政府經濟發展局98年8月12日北經商字第0000000000號函說明二：「....臺北縣政府聯合查報小組98年7月29日派員前往查察時，發現現場販賣酒類並設置視聽歌唱設備3組(每首歌20元)及包廂2間，陪侍服務人員共6名...未經登記而經營視聽歌唱業及酒家業之違規情事明確....」，系爭建物有經營視聽歌唱業及酒家業（春天歌坊）之事實，足堪認定。
㈡原告屬於都市計畫法第79條第1項所指之系爭建物使用管理人：原告雖主張其於98年2月3日入監服刑，對本件違規情事均不知情，及其身分證明文件係被訴外人林碧蓮冒用，已和訴外人林碧蓮達成和解；
惟原告提供100年1月16日和解書內容：「甲方（即原告）於93年12月起至100年1月17日擔任花中花、春天歌坊（新北市○○區○○街000號2樓）之負責人…。
」，則原告於本件查獲當時經營春天歌坊之業務應可肯認，因此，屬於都市計畫法第79條所指之系爭建物使用管理人要無疑義。
㈢原告既擅自於新北市汐止都市計畫之乙種工業區之土地及建築物經營視聽歌唱業及酒家業之違規使用，被告依都市計畫法第79條第1項、都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第4款，對原告裁罰如原處分，自屬合法。
㈣原告與訴外人林碧蓮簽署之和解書，其內載明原告為春天歌坊之負責人。
㈤被告答辯之聲明：⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：本件如事實概要所示之事實，及98年7 月29日稽查小組檢查系爭土地上系爭建物之對象為「春天歌坊」之情，除原告是否為系爭土地上系爭建物之使用人外，餘均為兩造所不爭執，且有原處分書、訴願決定書、稽查紀錄、照片、系爭土地之都市計畫使用分區及建物登記謄本、改制前臺北縣政府經濟發展局98年8 月12日北經商字第0000000000號函、改制前臺北縣政府97年1 月21日北府城開字第0000000000號公告等在卷可稽（見本院卷第31、32、34、35、39至45、56頁、訴願卷第77、78頁），應可採信。
惟依原告上開主張及被告答辯意旨內容以觀，本件兩造主要爭執點，在於：⑴原告是否為系爭土地之違章使用人？⑵原告是否為「春天歌坊」非法人團體代表人或管理人？經查：㈠按「本法之主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」
，都市計畫法第4條定有明文。
又改制前臺北縣政府97年1月21日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告都市計畫法所規定本府權限之有關行政處分事項委任本府城鄉發展局執行，並自97年2月1日生效。」
，此有該函在卷可稽（見本院卷第45頁）；
再者新北市政府100年1月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」
。
又依內政部98年12月22日臺內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
準此，本件原告違章行為時（98年）及裁罰時（98年9月2日），改制前臺北縣政府城鄉發展局自屬有權依行為時都市計畫法規定而為行政處分。
嗣臺北縣政府於99年10月25日改制為新北市政府，則被告自屬有權機關得依都市計畫法規定而為行政處分，且就改制前臺北縣政府城鄉發展局所為之行政處分由被告繼受之。
㈡按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
，都市計畫法第79條第1項定有明文。
次按「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。
但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：....」、「前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：....四、一般商業設施：㈠一般零售業、一般服務業及餐飲業....」，為本件違章行為時之都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項、第2項第4款第1目所規定。
準此規定，違反都市計畫範圍內建築物之使用分區規定，對建築物所有權人、使用人或管理人始得予裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀至明。
㈢按行政罰法第15條第1項規定：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」
、同法第16條規定：「前條之規定，於設有代表人或管理人之非法人團體，或法人以外之其他私法組織，違反行政法上義務者，準用之。」
，準此以觀，設有代表人或管理人之非法人團體，或法人以外之其他私法組織，因執行其職務或為非法人團體等之利益為行為，致使非法人團體等違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。
又依都市計畫法第79條第1項規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，系爭土地上系爭建物非屬原告所有，且原處分係以原告於系爭土地上系爭建物經營春天歌坊，為違章行為之使用人，因而對原告予以裁罰。
從而，原告是否為系爭土地上系爭建物之違章使用人，及原告是否為「春天歌坊」代表人或管理人，而應並受同一規定（都市計畫法第79第1項）處罰，厥為本件應予審究之點。
㈣依證人林碧蓮到庭具結證稱：「最早就是花中花卡拉OK，我擔任櫃台負責人....約有十個股東，一開始我就是股東，原告不是股東，....「小胖」的真名我不知道，是「小胖」叫原告過來（擔任）人頭....「花中花卡拉ＯＫ」改為「春天歌坊」時沒有另外徵詢原告的同意是否繼續擔任負責人。
現場原告的身分證影本....就一直放在櫃台，已經忘記不知道怎麼來的。
...我有另外領薪水，每月一萬五千元。
...有看過原告來店裡聊天一次，在花中花卡拉OK的時候，其他沒有看過....，現場建築物，從花中花卡拉OK店開始就是我承租的，後來也是我繼續租賃的，每次簽約都是我，錢也是我出的，不是股東出錢....在花中花卡拉OK後期，至少一、二年以上就經營不好，改成春天歌坊剛開始股東有出面，有同意改名，但是也沒有出錢，都是我在出錢經營，所以我個人出錢經營至少有四、五年以上，包含花中花卡拉OK及春天歌坊期間。」
等情（見本院卷第73至75頁）。
準此以觀，依證人林碧蓮證稱「花中花卡拉ＯＫ」於更改為「春天歌坊」營業人後，所有經營費用均由證人林碧蓮一人支付，且系爭建物亦係由其一人承租，租金亦係其一人支出，且證人林碧蓮均在「春天歌坊」營業現場負責等情，甚者依查報小組前往系爭建物稽查「春天歌坊」時，稽查之記錄表由在場之證人林碧蓮簽名，亦有前述98年7 月29日稽查之記錄表可稽。
甚者，證人林碧蓮於100年1月19日向財政部臺灣省北區國稅局汐止稽徵所登記「春天酒坊」營業人，負責人為林碧蓮，此有該所100年1月20日北區國稅汐止三字第0000000000號函在卷可稽（見本院102年度簡字第111號卷第26頁）。
則證人林碧蓮自有一人獨自出資負責「春天歌坊」營業之可能性。
如「春天歌坊」係林碧蓮一人出資經營屬實，則「春天歌坊」即林碧蓮為系爭建物之使用人，原告顯非系爭建物之使用人至明。
又倘證人林碧蓮證稱「春天歌坊」股東十人之合夥組織屬實，則原告固曾應允擔任「花中花卡拉ＯＫ」名義負責人，惟於更改「春天歌坊」營業時，並未徵得原告同意，且原告僅在花中花卡拉OK時期，曾到店內聊天一次，原告既非「花中花卡拉ＯＫ」之股東，亦非「春天歌坊」之股東等情，足見原告於系爭建物並無出資或參與經營「春天歌坊」之事證，就「春天歌坊」之營業更無任何權利義務等情，殊難認原告為系爭建物之使用人，應可認定。
㈤再按都市計畫法第79條第1項規定，並無行政罰法第15條、第16條所規定另有規定為轉嫁罰或採兩罰之規定之情，則「春天歌坊」既係合夥組織，其合夥代表人或管理人，如有前述因執行其職務或為非法人團體之利益為行為，致使非法人團體違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，應並受同一規定罰鍰之處罰屬實（縱令本件被告得對原告裁罰，惟依行政罰法第15條第1項、第16條規定，僅並得與「春天歌坊」非法人團體應受都市計畫法第79條第1項規定之罰鍰處罰，至於勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等，僅得對「春天歌坊」非法人團體處分，對原告則不得處分勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等。
但被告裁罰處分原告包含命立即停止使用在內，準此以觀，被告似係認定原告為系爭土地上系爭建物之使用人之違章行為主體，並非認定「春天歌坊」非法人團體為使用人之違章行為主體。
但被告復認定系爭土地上系爭建物經營「春天歌坊」之視聽歌唱業及酒家業，而依證人林碧蓮證述「春天歌坊」係合夥組織，可見違章行為主體係「春天歌坊」非法人團體，原告並非違章行為主體。
則被告逕以都市計畫法第79條第1項規定對原告裁罰，漏未注意行政罰法第15條第1項、16條規定，似有違誤。
）。
惟仍應以具有該非法人團體代表人或管理人，且有故意或過失為其要件。
如前所述，原告非屬「春天歌坊」之股東、代表人或管理人，更未實際參與經營，之情。
從而，原告既未參與經營管理「春天歌坊」行為，復非「春天歌坊」代表人或管理人之情，則原告就於系爭建物違章經營「春天歌坊」之視聽歌唱、酒家業，亦無故意或過失可言。
從而，被告殊亦不得依行政罰法第15條第1項、16條規定，並依都市計畫法第79條第1項規定對原告予以裁罰，附此指明。
㈥依都市計劃法第79條第1項規定（都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
）其處罰之對象為土地或建築物所有權人或使用人或管理人。
行政機關究對土地所有權人或使用人或管理人處罰，應就其查獲土地或建物違規使用之實際情況，於符合都市計畫法之立法目的為必要裁量，並非容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。
又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。
建築主管機關如對行為人（即使用人）處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議參照）。
準此以觀，依都市計畫法第79條第1項規定（因違規使用而造成違反土地或建築物使用分區之情事時）應予處罰對於違反土地或建築物使用分區者之使用人，若非該土地或建築物之使用人（甚或所有權人或管理人），自不得對之為裁罰甚明。
查報小組於98年7 月29日稽查「春天歌坊」時，店內現場負責之林碧蓮提供原告辦理更換前之舊有身份證影本，據以認定原告為使用人，供查報小組於稽查紀錄表上登記原告為系爭建物之使用人。
但原告身份證分別在97、98、99、101年間迭次辦理更換，此有新北市板橋區戶政事務所103年1月21日新北板戶字第0000000000號函在卷可稽（見本院102年度簡字第111號卷第137至140頁）；
又原告自98年1月起入監服刑迄至99年6 月間出監，此有臺北監獄出監證明書一件在卷可考（見本院卷第18頁），且為兩造所不爭執。
則得否僅以店內現場負責之林碧蓮提出原告更換前舊有之身份證影本供查小組稽查紀錄，即得逕認原告為系爭建物違章之行為人（使用人）或管理人，容非無疑。
被告依稽查「春天歌坊」時，逕以店內現場負責之林碧蓮單方面提供原告辦理更換前之舊有身份證影本，供作認定原告為系爭土地上系爭建物之使用人，並未進一步確認原告是否確係系爭土地上系爭建物之使用人，容有未盡調查之情，徒憑林碧蓮單方之陳述及提供原告舊有證件影本，即輕信逕認原告為系爭土地上系爭建物之違章行為人（使用人）或管理人，自有未洽，殊難採信。
㈦原告固與證人林碧蓮簽署和解書，此有該和解書一件在卷可稽（見本院卷第59頁）。
但原告是否系爭建物之使用人，核係屬事實認定問題，而依民法第736條規定：「稱和解者，謂當事人約定，互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生之契約。」
、同法第737條規定：「和解有使當事人所拋棄之權利消滅及使當事人取得和解契約所訂明權利之效力。」
。
足見，和解係就權利拋棄消滅及取得之效力，並無確認事實之法律效力可言。
是雖於和解書載明原告擔任「春天歌坊」負責人，但原告是否擔任「春天歌坊」負責人，核屬事實問題，自不得徒憑和解書所載明，逕作為該事實認定之依據，核與前開法文規定之效力，顯不相侔，自難以事後成立和解書之內容，逕認定原告為「春天歌坊」負責人之事實。
況縱令原告名義上擔任「春天歌坊」負責人屬實，惟原告實際上並未參與負責經營，實難認確係於系爭土地上系爭建物之違章使用人（行為人）或管理人，已如前述。
準此，徒憑上開和解書內容，殊難作為有利於被告之認定。
㈧林碧蓮於100年1月19日向財政部臺灣省北區國稅局汐止稽徵所登記「春天歌坊」營業人，負責人為林碧蓮等情，此有該所100年1月20日北區國稅汐止三字第0000000000號函可稽。
又原告自承自93年起擔任「花中花卡拉ＯＫ」負責人乙節，固有93年11月2 日當時之臺北縣政府警察局汐止分局社后派出所偵訊筆錄在卷可稽（見本院102年度簡字第111號卷第145 頁），但此充其量僅能證明原告擔任「花中花卡拉ＯＫ」之負責人屬實。
惟至少於98年2 月間，系爭建物已更改為「春天歌坊」營業人（合夥組織），而更改「春天歌坊」營業，並未經得原告同意擔任「春天歌坊」營業人之負責人。
甚者，原告自98年1月起入監服刑迄至99年6月間出監，均如前述，則原告是否在98年間為「春天歌坊」營業人之負責人，容非無疑。
是系爭建物登記以「春天歌坊」為營業人，復依證人林碧蓮證稱該合夥組織共有十人，但原告並非合夥人之一，雖遲至100年1月始為登記「春天歌坊」營業人、負責人為林碧蓮，究仍無積極證據足以證明在98年間「春天歌坊」負責人為原告之情屬實。
再者，依原告自承擔任「花中花卡拉ＯＫ」負責人期間，每月由蕭富梅匯款予伊5 千元之情，此與證人林碧蓮證稱：每月有給原告五千元，是蕭富梅匯款給原告，錢是店裡先給蕭富梅，再由蕭富梅給原告等情（見本院卷第73頁反面）。
而依原告提出合作金庫商業銀行信義分行之銀行存款帳戶，顯示確有自94年期間起陸續有5 千元款項匯入，直至98年1 月間止（查詢帳戶之期間自94年至99年5 月31日止），依此難認「春天歌坊」有繼續給付原告每月5 千元之情，至於「春天歌坊」是否有以其他方式給付原告5 千元，則未據被告積極舉證，自乏證據證明，則原告是否確有同意擔任「春天歌坊」之負責人或管理人，容非無疑。
是徒憑上開原告曾擔任「花中花卡拉ＯＫ」負責人乙節，仍不得遽以推測原告在98年間確有擔任「春天歌坊」負責人（代表人或管理人）之情，則被告辯稱原告為系爭土地上系爭建物之違章使用人，因而以原告為原處分裁罰對象，自有未洽，要可不取。
㈨再依比例原則觀點，依原告應允擔任「花中花卡拉ＯＫ」名義負責人，每月收受5 千元之代價，而系爭土地上系爭建物未依都市計畫法使用分區規定使用經營「春天歌坊」之違章行為，獲利者係「春天歌坊」經營者（合夥人），原告並不因該違章行為，而有增加直接或間接之利益。
是以原告僅收取每月5 千元之代價，卻要負擔都市計畫法行政法上之義務及為所有違章行為負責，顯有違比例原則。
另就有效性原則而言，實際違規者既係經營者，處罰原告並無法對經營者產生制裁之作用，如不針對實際經營違規之使用人予以裁罰，則經營者可藉此規避違規之行政處罰責任，持續違規經營，又無遭處罰之風險，實難遏止經營者繼續違規之可能，顯無法達成有效性原則之要求。
準此，原告既難認為系爭土地上系爭建物之使用人，若對原告予以裁罰，顯難真正達到都市計劃法第79條第1項之立法目的。
從而，原處分對原告裁罰，顯有未洽。
㈩基上，不論「春天歌坊」係林碧蓮一人獨資經營，或係合夥組織經營，原告均非系爭建物之使用人，則被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第4款規定，依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告如原處分，自有違誤，應可認定。
六、綜上所述，原告主張其非系爭土地上系爭建物之使用人各節，尚非無據。
被告誤認原告為系爭土地上系爭建物之使用人，逕以裁罰，容有未洽。
原處分裁罰原告，既有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。
則原告提起本件撤銷訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 林怡君
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
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