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臺灣新北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第134號
103年11月12日辯論終結
原 告 見豐水電工程有限公司
代 表 人 莊麒強
訴訟代理人 黃鈺華律師
複 代理人 陳宏銘律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然（局長）
訴訟代理人 張超然
陳佩瑩
李嘉宸（兼指定送達代收人）
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國103年6月18日北府訴決字第0000000000號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額30萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。
二、事實概要：原告所有（車號：0000-00 ）車輛（下稱系爭車輛），由其受僱人司機於民國102 年9月9日10時45分載運施作工程之剩餘土石方，行經新北市新莊區中山路1 段與中原路交叉口，經新北市政府警察局員警會同被告進行檢查作業，查獲並未隨車持有載明剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件以供檢查，且未於被告查獲違規事實7 日內補正，違反廢棄物清理法第9條第1項規定，被告依同法第49條第2款規定及新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第 2點規定：「事業依本法裁處者，其罰鍰金額依附表一計算方式計算之。
但超過法定罰鍰最高額者，以最高額計算。
」，製開103 年3月14日北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告30萬元法定最高額之罰鍰（下稱原處分），原告不服，提起訴願，經新北市政府103年6月18日北府訴決字第0000000000號（案號：0000000000）訴願決定駁回，因而提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、本件原告起訴之主張：㈠依廢棄物清理法施行細則第9條第1項第1款規定「依本法第31條第1項第2款申報廢棄物情形所列印之遞送聯單。」
，惟廢棄物清理法第31條明定「經中央主管機關指定公告一定規模之事業...」為對象，所謂「事業」，同法第2條第4項規定，係指農工礦廠(場)、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。
準此規定，依同法第31條之證明文件，限於同法第2條第4項所指之事業，但原告並非廢棄物清理法第2條第4項所指之事業，自始即無同法第31條規範適用之對象。
㈡本件剩餘土石方係自新北市○○區○○路000號1樓，該屋為原告公司負責人個人之所有住居之建物，屬一般家戶廢棄物，非屬事業廢棄或有毒廢棄物，依廢棄物清理法施行細則第9條第1項第2款規定，原告非具備產生源證明文件之適用對象，且係自用回收使用，並無委託業者處理而有簽署契約之問題，自無依該規定所指合約文件處理地點證明文件規定之適用。
㈢本件運送非屬剩餘土石方。
係運送拆除建物牆壁下來之土石，為可再運用之資源，不須隨車持有證明文件。
㈣本件系爭車輛僅清運一小貨車，數量並非龐大，非但無危害之虞，亦無造成危害之事實，何以裁罰最高之30萬元？何以危害程度會大於有害廢棄物之危害程度？明顯與事實不符，致裁罰金額與危害程度明顯失衡違反比例原則。
㈤原告起訴之聲明：撤銷訴願決定及原處分。
訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：㈠按行政院環境保護署97年1 月18日環署廢字第0000000000號函釋略謂：「一、本署96年12月6 日曾檢送內政部營建署函覆貴局，依該局之說明略以，剩餘土石方流向證明文件核發程序、表單格式及登錄要件等，涉及各地方政府營建剩餘土石方管理自治法規或工程主辦(管)機關工程管理及契約規定，宜請洽各該工程所在地地方政府或公共工程主辦(管)機關。
故所詢流向證明文件之簽名欄、車輛車號、日期、運送路線等欄位是否屬必填項目，應依貴轄土石方主管單位之規定辦理。
...。」
，新北市政府工務局102年6月3日北工施字第0000000000號函略謂：「...說明：...二、有關建築工程及公共工程之流向證明文件應於餘土載運出場時即填寫下列項目：㈠剩餘土石方載運數量㈡載運剩餘土石方車號㈢現場核對人員簽章(含身分證字號)並填寫出場日期時間㈣駕駛人簽章（含身分證字號）...。
㈡原告所有系爭車輛載運剩餘土石方，於102 年9月9日10時45分，在新北市新莊區中山路1 段與中原路交叉口，遭攔查時，未隨車持有證明文件，且於查獲違規事實之日起7 日內補正證明文件，依新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準，裁罰30萬元（罰鍰計算方式=6萬元×A｛5.0廢棄物及剩餘土石方產源及處理證明文件，經查獲違規事實日起七日內未補正者｝×B｛1.0自查獲違規事實日起，往前回溯1年內違反相同條款遭裁罰累積次數｝=30萬元）。
原處分及訴願決定，於法並無不合，自屬有據。
㈢本件原告係違反廢棄物清理法第9條第1項「....廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」
之規定，該條規定對象並非僅以有害事業廢棄物為限，且本件攜帶證明文件係屬廢棄物清理法施行細則第9條第1項第3款「三、其他主管機關所定或認定之格式或文件。」
。
是本件違規事實自始與廢棄物清理法第31條規定無涉。
又所謂剩餘土石方者，依內政部96年3 月15日台內營字第0000000000號函頒定修正之「營建剩餘土石方處理方案」之說明，乃屬有用之土壤砂石資源，此亦可由廢棄物清理法第9條第1項與廢棄物併列可得知，本件原告確實有載運剩餘土石方之事實，而原告於起訴狀內亦載明「本件土石方係源自新北市○○區○○路000號1樓，該屋為原告公司負責人莊麒強個人所有供居住建物，該屋產生之土石方縱為廢棄物，亦屬一般家戶廢棄物，既非事業廢棄物，更非有毒廢棄物。」
，足見原告對於其所載運之物於客觀上確為土石方自承不諱，惟其主觀上係誤認應為一般廢棄物而非剩餘土石方而已，退步而言，縱系爭車輛所載運之物品為營建混合物，亦應隨車攜帶證明文件以供查驗，是原告主張清運之物品性質為何，均無礙違法行為之成立。
㈣被告就系爭裁處係依廢棄物清理法第9條第1項規定、同法第49條第2款及新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第2 點及該裁罰基準附表一之項次12規定，以原告自查獲違規事實日起7 日內，仍未補正證明文件，作為計算罰鍰金額之理由，委難認定有違反比例原則之問題。
㈤被告答辯之聲明：判決駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按廢棄物清理法第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」
、第9條第1項規定：「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；
廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」
、第49條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得沒入清除機具、處理設施或設備：....二、清除廢棄物、剩餘土石方者，未隨車持有載明一般廢棄物、一般事業廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件。」
、第63條前段規定：「本法所定行政罰，由執行機關處罰之。」
。
準此規定以觀，被告得據以執行廢棄物清理法所規定執行機關之權限，自可執行同法第9條第1項規定之處罰職權，而為本件之行政處分至明。
㈡按廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；
在直轄市為直轄市政府；
在縣(市)為縣(市)政府。」
，又行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」
、新北市政府組織權限劃分暫行辦法第2條規定：「中央法規以明定直轄市政府、縣（市）政府之方式，指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。」
、「前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」
，因而新北市政府100年1月17日北府環秘字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於....廢棄物清理法....所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並自即日生效。」
（見本院卷第137 頁）。
將廢棄物清理法所定主管機關新北市政府之權限委任被告執行。
且（100年12月2公布施行）新北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法規明定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」
，亦同此規定之旨。
是被告依此委任執行廢棄物清理法所定主管機關（新北市政府）之權限，自得據為執行同法第9條第1項所規定之檢查職權甚明。
㈢本件事實概要欄所述之事實，除後述兩造爭執點外，餘為兩造所不爭執，且有原處分、訴願決定書、稽查紀錄、權益通知書、採證照片12幀、公司登記資料等文件在卷可稽（見本院卷第54至65、86至92頁），堪信屬實。
惟就原告主張及被告答辯意旨內容以觀，兩造爭執點，厥在於：⑴本件原告是否該當於廢棄物清理法第49條第2款所規定「未隨車持有載明剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件」之構成要件？（亦即原告是否廢棄物清理法第9條第1項規定適用之對象及所清運物是否為剩餘土石方？）⑵原處分裁罰法定最高額是否有裁量怠惰之情？㈣經查：⑴按依廢棄物清理法第9條第1項規定：「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；
廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」
，既已明定「剩餘土石方」為該條文所規範之內至明。
又依內政部訂定之「營建剩餘土石方處理方案」壹、訂定目的及實施年期：「一、訂定目的臺灣地區近年來由於社會經濟活動快速發展而邁向現代化國家，一般建築工程及交通經建等重大公共工程日益增加，其施工產出剩餘土石方數量相當龐大，為維護環境衛生與公共安全，確有必要妥善處理，爰參照各界意見檢討制定本方案。
二、實施年期本方案為持續推動延長至營建剩餘土石方處理法立法完成止。」
、貳、適用範圍規定：「本方案所指營建工程剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。」
、參、剩餘土石方處理方針「一、建築工程及民間工程剩餘土石方處理....㈣清運業者應先核對剩餘土石方內容及運送土石方流向證明文件後，運往指定之場所處理，並將證明副聯回報承造人送請各該工程主管機關查核。
....民間非建築工程剩餘土石方之處理，應參照建築工程剩餘土石方處理規定，由直轄市、縣（市）政府辦理。」
，準此以觀，亦就剩餘土石方之運送處理過程，規範清運業者應隨車持有證明文件。
又地方制度法第18條第6款第6目規定：「下列各款為直轄市自治事項：...六、關於都市計畫及營建事項如下：...㈥直轄市營建廢棄土之處理。」
、第27條第1項及第2項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。」
、「前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」
，則營建剩餘土石方之處理為直轄市自治事項。
據此，新北市政府依上開地方制度法規定，營建剩餘土石方之處理為直轄市自治事項，因而訂有「新北市營建工程剩餘土石方處理及營建混合物資源處理場設置管理要點」，其中第1 點規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為有效管理利用新北市（以下簡稱本市）轄區內營建工程剩餘土石方及營建廢棄物，落實內政部營建剩餘土石方處理方案，避免施工過程造成環境破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特訂定本要點。」
、第2點第1項規定：「營建工程剩餘土石方：（以下簡稱餘土）指營建工程施工所產生之剩餘泥（含營建泥漿）、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊。」
，準此足徵營建剩餘土石方雖屬有用資源，但仍屬廢棄物清理法第9條第1項所規範之標的，蓋營建剩餘土石方等如依相關規定辦理，妥善處置，當屬有用資源；
惟若未依法申請棄土場設置許可，即擅自收納、回填營建廢棄土，或未依規定運往指定之回收處理場所，而送往未經許可之違法場所者，即屬違法棄置，縱為未摻雜其他一般或事業廢棄物之乾淨廢土，仍因破壞、污染周遭生態環境而有違反廢棄物清理法規定之適用甚明。
依廢棄物清理法第9條第1項規定之文義，明定「剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查」，其立法旨趣，在於使主管機關能有效管控及查察業者對廢棄物、剩餘土石方處理之全部流程，以杜絕違法處理之情事發生，故土石方產生來源及處理地點，要為是項規定之重點，主管機關如何能知其來源及處理地點？如何知悉所載者為何物？均須以隨車持有之證明文件勾稽，如剩餘土石方清除機具，未隨車持有證明文件，執行稽查人員自無法即時查核，為利行政機關執行檢查效率，故規定課予清運業者於運送剩餘土石方時，應隨車持有證明文件之義務。
又此規定賦予執行機關攜證件「進入公私場所或攔檢」剩餘土石方等資源之清除等職權，則執行人員即就清運剩餘土石方或廢棄物之車輛，自所產生地點之起運迄到達收容處所前，均可檢查隨車是否持有證明文件，此不因清運剩餘土石方為資源可再運用，或是否非屬廢棄物清理法第2第4項定義「事業」，或並非清運有害事業廢棄物而得免除。
是原告主張：其非屬廢棄物清理法第2條第4項所規定之「事業」，清運非屬有害事業廢棄物，亦非剩餘土石方，而係運送拆除建物牆壁下來之土石，為可再運用之資源，不須隨車持有證明文件云云，容有誤解，洵不可採。
⑵按「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。
立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。
....」業據司法院釋字第641 號解釋理由書闡明在案。
又行政機關在確定行為人確有違反秩序之客觀行為，並具有故意或過失等有責要件後，得依立法授權行使之裁量權限，以自由決定「是否」及「如何」行使裁罰裁量。
而行政法院對行政機關之裁量決定是否適當，固無審查權限，然就行政機關運用上開自由決定之空間時，有無違反一般法律原則，例如裁量不得逾越比例原則、平等原則等，或有裁量怠惰、裁量恣意等裁量違法情事，基於權力分立觀點，仍應加以審查，此觀行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
自明。
次按「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。
（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」
行政罰法第18條第1、2項定有明文。
而所謂「違反行政法上義務行為應受責難程度」，係指行為人違反行政法上義務行為是出於故意或過失（程度）。
因行為人違反廢棄物清理法第9條第1項之清運業者未隨車持有證明文件之義務，出於過失之歸責程度顯低於故意。
另行政罰法第7條第1項亦規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
足徵故意、過失為違反行政法而應受處罰行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度。
準此，行政機關裁處罰鍰應審酌下列4項要素：1.違反行政法上義務行為應受責難程度，2.所生影響，3. 因違反行政法上義務所得之利益，4.考量受處罰者之資力。
蓋裁處罰鍰之功能，在於回復行政秩序，並有預防再犯之功能，及避免行為人獲取不法利益，故行政機關對罰鍰金額之裁量，須力求與行為人違反行政法之行為及主觀責任程度相符，以達成上開警告、預防及制裁之功能。
準此，被告對原告違反廢棄物清理法第9條第1項規定之違章行為，作成裁罰之決定前，仍應針對具體個案，除參考行政機關制定裁罰基準所規定各項因素外，並應衡酌行政罰法第18條第1項規定，考量應受責難程度，所生影響，是否得有利益及原告之資力等因素，就罰鍰金額為適切之裁量，否則即有裁量怠惰之違法。
就新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準，係新北市政府（授權被告）本於其為主管機關業務，為妥適行使裁量權，於法律明定得裁罰之額度內，所定之裁罰罰鍰額度之標準，徵諸行政程序法第159條規定，對其內部運作，固有拘束力。
然該裁罰基準第二點所示之附表一第12項次，關於有「於查獲違規事實之日起7 日內未能補正證明文件」之情形，作為罰鍰法定最高額度之標準，僅為唯一之準據（雖該裁罰基準併有以一年違規次數作為裁量罰鍰之考量，但如有上開「於查獲違規事實之日起7 日內未能補正證明文件」之情事時，即已裁罰法定最高額之罰鍰，即無再考量是否一年內有無違規之事由，亦即僅以「於查獲違規事實之日起7 日內未能補正證明文件」作為唯一依據。
），並未斟酌受處罰人違規之其他情節，難認符合立法者授權主管機關裁量之立法意旨（司法院釋字第423 號解釋意旨參照）。
申言之，上開裁罰基準僅屬行政機關即被告決定罰鍰金額時之參考依據，不得以之取代個案中之裁量；
倘行政機關毫無斟酌餘地、機械性地適用該裁量基準，未於個案中斟酌受處罰人違規之其他情節納入考量之因素，自屬違法。
則上開裁罰基準第2 點所示之附表一第12項次規定，違反廢棄物清理法第9條第1項未隨車持有證明文件之規定，而「於查獲違規事實之日起7 日內未能補正證明文件」之情形，即裁罰法定最高額度30萬元之罰鍰標準，顯係單純以逾期7 日內未補正證明文件，作為裁處法定最高罰鍰金額之考量因素，並未將行為人其他違章情節納入考量之因素。
亦即，被告（執行機關）有義務適用行政罰法第18條第1項審酌行為人之違反義務，是否出於故意？如非出於故意，何以裁罰行為人法定最高罰鍰額度？所生影響程度？因違反行政法上義務所得之利益？考量受處罰者之資力？此即審酌有無如處行為人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事，而得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額，否則即違反行政罰法第18條第1項之規定（參見最高行政法院102年度3月份第2 次庭長法官聯席會議決議）。
依被告於原處分書之記載：「違反廢棄物清理法第9條第1項規定，並依廢棄物清理法第49條第2款及本局（按即新北市政府環境保護局）處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第2 點規定裁處」等語觀之，被告並未記載原告是否出於故意，亦未敘明是否有審酌其他之事項（被告當庭另辯稱：一般而言濫倒廢土、廢棄物的情形，因為常常會丟棄到水源保護區，我們查獲的經驗中裡面常會含有重金屬的含量，會超標壹千多倍，飲用這些含重金屬的水份會對人體造成傷害，有人把剩餘土石方再任意丟棄，車輛若撞擊會造成人員死亡，所以法規訂立此標準，一定是有其意義，裁罰基準應該是有考量這樣的情形等語。
但本件原告清運之剩餘土石方，是否確定含有重金屬成分，或原告會任意丟棄，造成車輛撞擊致人員死亡之情事，容非無疑，且若任意丟棄含有重金屬之廢棄物，或造成車輛撞擊致人員死亡之情事，要係另涉其他刑責之問題，若因之以此為理由逕為裁處法定最高額30萬元罰鍰，要屬不當聯結，亦有未洽；
又依行政程序法第114條第2項及第1項第2款規定，行政處分必須記明之理由未記明，而於事後補記者，應經訴願程序者，僅得於訴願程序終結前為之。
是被告追補裁量理由，僅得於訴願程序終結前為之，而不得於行政訴訟中為之，附此指明。
），係僅憑上開裁量基準第2點（所示之附表一第12項次）規定之原告「逾7日期間未補正證明文件」作為單一考量事項，裁處法定最高額罰鍰30萬元，並未依行政罰法第18條規定，斟酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度（故意或過失？）、所生影響（有害廢棄物或剩餘土石方？）、是否得有利益及原告之資力等因素，並參酌原告之動機、目的等相關事實，衡量原告之違規情節，是否已達須處法定最高額罰鍰之最嚴重程度？是原處分既未審酌上情，而有未行使法規授與之裁量權，被告裁量權之行使難謂妥適，洵有裁量怠惰之瑕疵違誤，要可認定。
六、綜上所述，被告認定原告違反廢棄清理法第9條第1項規定之違章行為，但僅依原告逾7 日期間未補正證明文件之單一因素，即依上開裁罰基準第2 點所示之附表一第12項次規定，逕以原處分對原告裁處同法第49條第1項所定最高額罰鍰30萬元，並未審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、是否得有利益及原告之資力等行政罰法第18條第1項所定因素，致未斟酌原告違規情節是否重大至須受法定最高額處罰之程度，而有裁量怠惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。
是原告訴請撤銷訴願決定與原處分，為有理由，應予准許，應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、本件訴訟費用依法由敗訴之被告負擔。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 林怡君
中 華 民 國 103 年 11 月 26 日
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