臺灣新北地方法院行政-PCDA,104,簡,18,20150522,2

臺灣新北地方法院行政訴訟裁定 104年度簡字第18號
原 告 錦林印刷有限公司
代 表 人 吳進成
被 告 新北市政府社會局
代 表 人 李麗圳（局長）
訴訟代理人 石桂榕
曾韵如
楊文智
上列當事人間因政府採購法事件，就行政法院有無受理訴訟權限有爭執，本院先為裁定如下：

主 文

行政法院就本件確認違法之訴及合併提起給付之訴（訴請返還押標金新臺幣｛下同｝肆萬元、請求賠償所失利益額貳萬貳仟元、所受損害捌仟肆佰元及法定遲延利息。

），並無受理權限。

理 由

一、按當事人就行政法院有無受理訴訟權限有爭執者，行政法院應先為裁定，行政訴訟法第12條之2第5項定有明文。

又按辦理行政訴訟之地方法院行政訴訟庭，亦為本法所稱之行政法院，同法第3條之1亦有明文。

二、本件事實概要：被告因需於103年7 月舉辦第16屆松年大學結業典禮，於103年5 月28日依政府採購法第49條及中央機關未達公告金額採購招標辦法第2條第1項第3款之規定辦理「第16屆松年大學結業典禮獎狀、獎狀封套及邀請函」採購（下稱系爭採購案）之公告，截止投標日為103年6月3日，翌日(103年6月4日)開標當日比價會議由原告以最低價得標，惟被告以原告未依照系爭採購案投標須知ㄧ般條款第15點第4款規定於決標次日起15日內完成簽訂契約之手續，爰以103 年7月4日北社老字第0000000000號函知原告因其未於103年6月20日簽訂本採購案契約，依投標須知一般條款第15點第6款「視為投棄得標，並依採購法有關規定辦理」，故被告依政府採購法施行細則第58條於103 年7月4日撤銷系爭採購案之決標公告（下稱通知函一）；

另於103 年7月8日以北社秘字第0000000000號函知原告不予退還押標金（下稱通知函二），並依政府採購法第101條第1項第7款將刊登原告為不良廠商於政府採購公報（下稱原處分）；

原告於同年7 月24日就原處分、通知函一、二提出異議，被告復以103年8月1日北社秘字第0000000000 號函覆駁回原告之異議（下稱通知函三）。

原告不服，再向新北市政府採購申訴審議委員會提出申訴，經申訴審議判斷結果，撤銷原處分（即撤銷刊登政府採購公報）；

而就通知函一、二部分（含通知函三，即有關撤銷決標公告及不予退還押標金及駁回異議）則以未逾公告金額為由，而為不受理。

原告據此向被告求償申訴審議費用3 萬元及退還押標金（已轉為履約保證金）4萬元。

被告則以104年1 月13日新北社老字第0000000000號函覆押標金已轉為履約保證金 4萬元不予退還，及原告支出之申訴審議費用3 萬元不予償還。

原告因而提起本件行政訴訟確認通知函一、二、三為違法之訴，合併提起（訴請返還押標金4 萬元、請求賠償所失利益額2萬2千元、所受損害8千4百元及法定遲延利息。

）給付之訴（下稱系爭訴訟）。

（另求償申訴審議費用3 萬元及法定遲延利息部分，核屬公法上之爭議，行政法院有權審理，兩造並無爭議，不在本件裁定範圍之內，合先指明。

）

三、本件原告主張：就系爭訴訟，係在簽署書面契約之前所生爭議，事涉公法上爭議，因而提起確認之訴合併損害賠償訴訟等語。

被告則抗辯：本件係因原告未於期限內履行簽署書面契約，被告因而以通知函一、二、三之作為，有部分屬履約而生之私法爭議，有部分屬決標而生之公法爭議等語，兩造就本件行政法院有無受理系爭訴訟權限發生爭執。

四、經核：㈠系爭採購案於決標後，被告以原告因逾期未簽署書面契約，而有通知函一、二、三之作為，因就通知函一、二、三是否具有行政處分之性質，得否提起確認通知函一、二、三為違法之行政訴訟之爭議，則被告以原告逾期未簽署書面契約而為通知函一、二、三之作為，是否係屬因履約關係而發生之爭議（私法上爭議），抑或係屬訂約前之關係而發生之爭議（公法上爭議），即為兩造爭執點。

㈡『按政府採購法第74條明確規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」

另同法第85條之1第1項第1款則規定，機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解、仲裁等節，足徵立法者對於採購爭議之解決，已採用學理上所稱之「雙階理論」，即以廠商與機關間是否進入訂約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟程序作為雙方爭議之救濟程序，此與司法院大法官於91年3月15日作成之釋字第540號解釋理由書所闡釋：「....至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟....。」

之意旨，即對於同屬私經濟行政之行政私法所生之爭議，以雙方當事人是否已進入訂約程序，而決定應循行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟之司法實務之看法一致。

準此，關於政府採購法相關爭議之性質，依本件行為時政府採購法之規定及其修法意旨，原則上若為訂約前之爭議者，則屬公法事件，應循行政爭訟程序謀求救濟；

至於訂約後有關履約所生之爭議，因其性質係機關立於私法主體地位所從事之私法行為，屬私權爭議範疇，自不得依行政爭訟程序請求救濟。

其次有關政府採購法之沒收押標金，如係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權。

通知廠商將列為不良廠商於政府採購公報部分，則係行政機關依採購法第101條規定所為處分，屬公法事件。』

（見最高行政法院93年2 月份庭長法官聯席會議㈡決議）。

此議案係針對（法律問題）：甲公司參加乙機關辦理之工程採購招標案，並於91年8 月16日之公開招標程序，以總標價新台幣ⅩⅩ元為最低標得標。

原預定訂約日為同年月26日，嗣甲公司於訂約日前以其標價偏低，純係筆誤，請求乙機關准予不決標於甲公司並發還押標金；

乙機關則於同年月三十日函復「歉難同意，並請依限辦理訂約手續，否則將依採購法第一百零一條第一項第七款規定辦理」。

其後並以甲公司已逾訂約期限，遂依政府採購法第一百零一條第一項第七款規定，將其事實及理由通知甲公司，另將甲公司刊登政府採購公報列為不良廠商，並沒入押標金。

甲公司不服，認乙機關並未客觀審查其是否有不能誠信履約之虞，率爾沒收押標金並刊登其為不良廠商於政府採購公報，於異議駁回後，再向行政院公共工程委員會提出申訴，復遭審議判斷駁回，乃依審議決定書之行政救濟教示，向管轄之高雄高等行政法院提起撤銷訴訟，受訴之法院應如何裁判？所為之決議，決議係採丙說：「沒收押標金部分，係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，應以裁定駁回。

通知廠商將列為不良廠商於政府採購公報部分，則係行政機關依採購法第101條規定所為處分，屬公法事件，受訴法院應為實體判決。」

，此決議日期（93年2月），雖就行政法院是否應以裁定駁回，事涉行政訴訟法第12之2條嗣於99年1 月13日總統華總一義字第00000000000號令修正公布，99年4月23日司法院院台廳行一字第0000000000號令發布定自99年5月1 日施行，因而自此之後，屬於私權糾紛，非屬公法爭議，行政法院固無審判權，但不得適用以裁定駁回之決議（因行政訴訟法第12之2條已修正公告施行。

）。

惟就上開以甲公司已逾訂約期限，並沒入押標金，係因採購契約履約問題所生爭議，屬於私權糾紛非公法爭議之法律見解，則未經變更，上開最高行政法院此部分之決議所採之法律見解自仍得適用，則就於決標後不依約於期限內簽署書面契約，且因之不發還押標金（本件為履約保證金性質）之行政機關作為所生之爭議，核屬私法之爭議。

（至於政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」

採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。

準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。

，併見最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議）。

基上，就有關招標、審標、決標之爭議，核屬公法之爭議，而決標後涉及履約問題所生之爭議，則屬於私法之爭議。

是涉及決標後因履約問題，而為沒收押標金（或履約保證金）之爭議，核屬私法之爭議至明。

㈢有關系爭採購案契約生效日期之認定，依本件採購之投標須知貳、一般條款15、訂約：㈡本採購案一經決標，契約即生效力，決標日即為契約生效日（見本院卷第86頁反面）。

㈣本件系爭採購案決標後，依上投標須知一般條款第15點第2款「契約即生效力」，足見是否簽署書面契約，核屬契約生效後應為履行簽署書面契約之履約問題。

則被告所為通知函一、二、三之作為，均非屬行政處分之性質至明，應係依約所為私法行政上之意思表示或觀念通知性質等效力，況原告亦已依約履行交付被告4 萬元履約保證金（見申訴審議判斷書第41頁，即本院卷第217 頁）。

從而，原告訴請確認通知函一、二、三為違法，合併請求被告返還押標金（按即履約保證金）4萬元、賠償所受損害8400元、所失利益22000元及法定遲延利息，均係私法上之爭議，洵可認定。

㈤原告主張：依最高行政法院99年度裁字第3389號裁定意旨，系爭訴訟應屬公法爭議云云。

惟依該裁定內容係就行政機關函追繳已退還之押標金之爭議，而為追繳納押標金，係屬行政處分性質，因之認定行政法院有權管轄審理。

該裁定理由並敘明：『政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」

採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。

準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。

機關依政府採購法第50條第1項第5款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。

廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。

廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作數不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。

因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權。

本院97年5月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議在案，經查，本院上開決議係將追繳或不予發還押標金行為之爭議，認屬關於決標之爭議之判斷，而依政府採購法第74條規定，就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，屬於公法上爭議，則機關所為關於追繳或不予發還押標金行為之處分，即係行政處分，決標後之履約始屬私經濟行為，原裁定業已詳細說明抗告人就本件追繳押標金行為，係基於行政機關之地位所為之行政處分，並無不合。』

，核與本件係被告通知原告不予發還押標金（實係已轉為履約保證金性質）之情事容有不同。

是原告誤解最高行政法院99年度裁字第3389號裁定意旨內容，其主張系爭訴訟應屬公法爭議云云，容有未洽。

㈥原告又主張：依最高行政法院93年度裁字第625 號裁定意旨，系爭訴訟係在簽訂書面契約前，而不予發還押標金之爭議，應屬公法爭議云云。

然依該裁定意旨內容，係：『按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，該法第一條定有明文。

是政府機關依該法進行採購之行為，究為政府機關執行公權力之行為或係立於私法法律地位所為私經濟行為，未可一概而論。

行為時該法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。

但得標廠商與機關間之私法爭議，已提付仲裁、申（聲）請調解或提起民事訴訟者，不在此限。」

（91年2月6日公布修正為「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」

）第75條第1項第1款規定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議︰一、對招標文件規定提出異議者....」第76條規定：「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。

地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」

（91年2月6日公布增訂第2項、第3項）第83條第1項規定：「審議判斷依其性質，得視同訴願決定或調解方案，並附記爭訟或異議之期限。」

第二項規定：「民事訴訟法第417條及第418條之規定（均係調解程序規定），於前項後段情形準用之。」

（第83條91年2月6日公布修正為「審議判斷，視同訴願決定。」

並增訂第85條之1至4，第85條之1第1項規定：「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。

二、向仲裁機構提付仲裁。」

）由上開規定可見立法政策係採政府機關之招標、審標、決標等訂約前之作為為執行公權力之行為，以異議、申訴程序救濟，申訴審議判斷視同訴願決定。

訂約後之履約、驗收等爭議，則以調解或仲裁程序解決（修正前之履約、驗收爭議雖與招標、審標、決標併列，均以異議或申訴程序為之，但由第83條規定亦可知係區分為行政爭訟與調解）。

關於招標、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定，自應認政府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為，亦即為就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分，而許其依行政訴訟法規定救濟，此觀修正前政府採購法第83條規定應附記爭訟期限自明，否則如不視為行政處分，許其依行政訴訟法提起行政訴訟，該視同訴願決定之規定即無必要。』

準此以觀，已明確敘明關於招標、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定，自應認政府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為（按即訂約前之作為為執行公權力之行為），亦即為就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分，而許其依行政訴訟法規定救濟；

並未闡明以「簽署書面契約」之前，係執行公權力之行為。

是原告誤解最高行政法院93年度裁字第625 號裁定意旨，其主張系爭訴訟係在簽署書面契約之前，應屬公法爭議云云，要難採信。

㈦原告再主張：依台中高等行政法院95年度訴字第650 號判決意旨，系爭訴訟屬公法之爭議云云。

惟依該案判決內容，係就確認行政機關係函撤銷決標廠商資格之行政處分為違法，合併訴請賠償，依前所述，該案件既涉及「撤銷決標廠商資格」決標之爭議，自屬公法爭議無誤。

惟本件爭議在於「決標後」原告不依約履行簽署書面契約，被告因而依約不予發還押標金（履約保證金）等作為，明顯非屬決標本身之爭議，而係決標（即訂約）後因「履約」所生之爭議，自屬私法之爭議，兩件事實明顯不同，原告誤解台中高等行政法院95年度訴字第650 號判決意旨之決標爭議，與系爭訴訟係決標後因履行之爭議，顯不相同，其所主張系爭訴訟屬公法之爭議，自難憑採。

五、基上，系爭訴訟核非屬公法上之爭議，應循民事訴訟程序救濟。

由於兩造就系爭訴訟是否屬於私法上之爭議，發生爭執，本院爰先為裁定如主文。

六，本件裁定如確定後，如確定行政法院無受理權限，則就系爭訴訟本院即以事涉私法上之爭議，另為裁定移送本院民事庭審理。

而就原告另求償申訴審議費用3 萬元及法定遲延利息部分，核屬公法上之爭議，則由本院另行審理，附此敘明。

中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
行政訴訟庭法 官 李行一
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本），抗告狀並應記載抗告理由，表明關於原裁定所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁定有違背法令之具體事實，並繳納抗告費新臺幣1,000元。
書記官 林怡君
中 華 民 國 104 年 5 月 22 日