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臺灣新北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第96號
108年3月18日辯論終結
原 告 財政部國有財產署北區分署
法 表 人 郭曉蓉
訴訟代理人 江肇欽律師
複代理人 劉紀寬律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 李承志律師
黃文承律師
上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國107年4月11日文規字第1073009951號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：⒈原告係不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額30萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。
⒉本件起訴時原告之代表人黃偉政，被告代表人為朱立崙，嗣於訴訟中，原告代表人變更為郭曉蓉；
被告代表人變更為侯友宜，均各為聲明承受訴訟（見本院卷第257、265頁），依法自無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣「淡水木下靜涯舊居」（下稱系爭建物）於民國99年12月8 日經被告登錄為歷史建築，財政部國有財產署為系爭建物之管理維護機關。
被告多次發函要求原告依法編列預算管理維護系爭建物，惟原告均未為之，致系爭建物（歷史建築）發生毀損一部（於102年至104年4 月20日期間之不詳時間發生毀損），被告於104年4月20日始知悉上開毀損一部之事實，而以原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款為由，於106 年12月13日以新北府文資字第1062392495號裁處原告罰鍰新臺幣30萬元（下稱原處分），原告不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，因而提起行政訴訟撤銷之訴。
二、原告主張要領及聲明：㈠主張要領：甲、原處分依文化資產保存法第106條第1項第7款規定裁罰原告，有適用法規錯誤之違誤，明顯不當：⒈原處分係以原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款：「七、毀損歷史建築、紀念建築之全部、一部或其附屬設置。」
之規定，對原告進行裁罰。
惟構成上開規定之要件，必須行為人主觀上具有毀損歷史建築、紀念建築之全部、一部或其附屬設施之積極故意，且已著手實行而達到毀損之結果者，始足當之。
原告縱令未依被告之指示編列預算辦理系爭建物之修復，充其量也只是消極不配合而已，尚難謂原告具有任何毀損系爭建物之積極故意存在。
再者，系爭建物是否確實有建築本體減損價值之事實存在，尚有不明，原處分並未提出證據加以說明。
而且即令屬實，依原處分記載也只是因遲不辦理修復工程「管理不當」所造成，性質上同樣係屬消極不作為，尚難謂係因積極行為所導致之毀損結果，自不該當於上開條文構成要件。
⒉訴願決定雖引用行政罰法第10條第1項之規定，認定原告能防止而不防止之消極不作為，致發生積極違法行為之結果，應科予與積極違反行政法上義務行為相同之處罰，並以102年與106年之照片比對認定系爭建物確實已發生毀損價值之客觀事實云云。
然依以下理由可知，訴願決定顯有適用行政罰法第10倏第1項規定不當之違誤：⑴按「…於此情形，行為人係以消極不作為之方法，達到積極行為（作為）相同之事實（學理上稱為「不純正不作為」，認其不作為符合積極行為之行政罰構成要件，裁處行政罰）。
惟其前提係行為人『依法有防止之義務』，而有別於道德或倫理義務，且須『能防止而不防止』，於個案尤須審慎認定。
故適用行政罰法第10格之要件為：①在行為人之不作為與違反行政法上義務事實之發生間，應有『假設性因果關係』，即假設行為人如採粁依法應為之行為，依常理判斷，當可制止第三人實施違反行政法上義務事實之行為；
②需行為人有採取防止行為之可能；
③行為人應採取之防止行為，須屬必要之防止行為；
④對於行為人採取必要之防止行為，有『期待可能』；
⑤不作為必須相當於以作為方式實現構成要件。
亦即，不作為與作為間具有「等價性」，其判斷應就個案具體情況，視法規規定之構成要件內容及其通常係以如何之作為方式實現，依社會通念判斷之，故如法規規定之處罰要件中，所處罰之積極行為係屬某種特殊作為方式者，則依法防止義務之人之不作為，必須與作為之違反行政法上義務『相當』（或『等價』），始得處罰。」
、「…人民所負行政法上義務者有二，即：①行為責任：包括作為與不作為之行為：１作為：因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。
２不作為：其態樣有二：對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；
因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2項參照）。
上開不作為之處罰，亦以出於故意或過失為前提。
②狀態責任：指對於『物』有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該『物』具有維持某種狀態之義務，只要該『物』出現了不符所應維持的狀態時，即構成『狀態責任』義務之違反，故『狀態責任』係屬於一種『結果責任』；
倘對於『物』具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性- 即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。」
最高行政法院105年度判字第66號、101年度判字第180 號判決分別著有明釋，由此可知適用行政罰法第10條第1項之要件除行為人主觀上須具備故意、過失外，尚須符合：①假設行為人如採行依法應為之行為，依常理判斷，當可制止第三人實施違反行政法上義務事實之行為；
②需行為人有採取防止行為之可能；
③行為人採取之防止行為須屬必要之防止行為；
④對於行為人採取必要之防止行為，有期待可能性；
⑤不作為與作為間具有等價性，始得加以裁罰等要件。
⑵經查，原告已將系爭建物列入「財政部所屬機關（構）古蹟歷史建築基本資料表」序號第62號，更於107 年度歲出概算就系爭建物修復或再利用編列1271萬8000元預算，但是上開預算未獲行政院核列，業如前述，且原告又不可能違法挪用其他預算來修復系爭建物，因此足見原告主觀上確實一直想盡到修繕系爭建物之目的，絕無毀損系爭建物之故意或過失存在，故就修復系爭建物而言，原告確實已善盡所能請求編列預算防止毀損之努力，從而訴願決定遽認原告符合能防止而不防止之要件而應科予處罰，顯未審酌原告因預算未獲通過實在沒有採取防止行為之可能，於此情形原告能採取防止行為即無期待可能性可言，故訴願決定與上開規定有所不符，難謂合法妥適。
⑶尤其，依前揭被告文化局104年6月11日新北文資字第1041049370號函記載：淡水區公所於98年間修建木下靜涯公園，施作期間為保護該歷史建物必防止閒雜人等進駐，爰設置該鐵皮圍籬等語，可知系爭建物周邊鐵皮圍籬係被告所屬淡水區公所設置，因此原告事實上也無法直接進入系爭建物進行修繕，而僅能派員不定期於外圍巡查，並就建物外觀審視、拍照存查而已，可見訴願決定認定原告符合能防止而不防止之要件，明顯與事實不符，自無可採。
⑷訴願決定雖以102年辦理修復或再利用計畫時之照片及106年11月28日狀況照片之比對，認定系爭建物因欠缺管理維護而發生毀損價值之客觀事實，可是若確實有何價值之客觀事實存在，自不難查明系爭建物究竟何處發生毀損、發生如何之毀損、是否確實因欠缺管理所致，以及其毀損造成多少價值之減損等等客觀事實，然而訴願決定雖粗略表示依照片比對有發生毀損價值之客觀事實，但對於上開所謂價值毀損之相關細節竟全無任何交待，可見其決定明顯有理由不備之失，尚非允洽。
⒊準此以論，原處分遽以文化資產保存法第106條第1項第7款之規定裁罰原告，明顯有適用法規錯誤之不當。
乙、被告終止系爭建物撥用計畫後再對於原告進行本件裁罰，顯與國有財產法、地方制度法、文化資產保存法之規定不符，違反依法行政原則：⒈按「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。
左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。
二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。
三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。
但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。
非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」
、「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」
、「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。
但有左列情形之一者，不得辦理撥用：一、位於繁盛地區，依申請撥用之目的，非有特別需要者。
二、擬作為宿舍用途者。
三、不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者。
前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」
國有財產法第4條、第12條、第38條定有明文，可見只有國有非公用財產才屬於原告所經管之國有財產，至於公用財產，不論是公務用、公共用或事業用，均非原告所管理甚明。
⒉經查，被告於100 年1月7日公告系爭建物為歷史建築之後，即屬「公有」文化資產，而其現況係新北市淡水區公所設置鐵皮圍籬，因此系爭建物性質上應為國有財產法第4條第1項第2款所稱供公務使用之「公用」國有財產，換言之，系爭建物應係「公有」、「公用」文化資產，至為顯明，而依國有財產法第12條之規定原告僅為國有非公用財產之管理，不可能經管公有或公用財產，因此被告將系爭建物認定由原告負擔管理責任，已有遑反國有財產法第4條、第12條、第38條等規定之不洽。
⒊次按，文化資產保存法第8條明定：「本法所稱公有文化資產，指國家、地方自治團體及其他公法人、公營事業所有之文化資產。
公有文化資產，由所有人或管理機關（構）編列預算，辦理保存、修復及管理維護。
主管機關於必要時，得予以補助。」
而且，直轄市文化資產保存為直轄市自治事項，直轄市對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任，此觀地方制度法第4條第4項第4款、第23條之規定自明。
系爭建物遭新北市淡水區公所設置圍籬占用，且該所亦曾發函要求新北市立淡水古蹟博物館依法辦理撥用，因此依文化資產保存法第8條第2項及上開地方制度法之規定，自應由被告所屬文化局或淡水古蹟博物館撥用後依法編列預算，辦理保存、修復及管理維護工作；
另依國有財產法第38條規定，被告得因系爭建物具有公有公用之性質，向原告申請撥用為該府「公用」不動產，如此方可使系爭建物及其坐落土地管用合一，以符合直轄市文化資產保存為直轄市自治事項之規定，更何況，被告原本即已同意新北市立淡水古蹟博物館無償撥用系爭建物。
可見被告非常清楚可以藉由上述撥用程序取得系爭建物，達到管用合一之目的，但被告反而無故終止撥用計畫，遽將維護責任轉嫁給原告以圖交差了事，如此作法不僅無法根本解決問題，更不符合文化資產保存法之立法目的，而有違反依法行政原則之虞。
⒋訴願決定雖以被告終止撥用程序為由，認定原告迄今仍為系爭建物之管理機關。
然查，依地政機關不動產登記公示資料中所有權人為中華民國，管理者為財政部國有財產署者，目前統計至107年4月為止，財政部國有財產署經管之臺北市、新北市國有公共設施土地總計已達3 萬1171筆，雖該等土地登記名義人為國有財產署，惟若土地之使用現況為國有公用財產者，均係以直接使用之機關認定為實質管理機關，此見所有權登記為原告所有之新北市○○區○○○段000○000○000 地號等10筆國有土地，土地使用分區分別為港埠區、河川區及公園用地等公共設施用地，土地現況則為新北市○○區○○路000○0號前人行步道，然而被告於106年9月8 日為上開土地召開「新北市淡水區海關碼頭景觀改善計畫」工作會議，依據上開會議結論第一點：「一、請文化局儘速以公文書行文今日與會的各土地所有權人，進行土地借用及撥用的程序，並請各機關單位協助市府辦理相關程序。」
之記載，可見被告對於其他登記為原告所有之國有不動產，同樣按照前揭國有財產法第4條、第12條、第38條之規定而認為只有國有非公用之財產才屬原告經管之財產，至於具有公益性質之公用不動產，則應以各直接使用機關為管理機關並依法辦理借用或撥用程序，惟原處分並未考量上開行政慣例，顯然違背行政程序法第6條行政行為非有正當理由，不得為差別待遇之平等原則規定，以及同法第9條行政機關就行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意之規範意旨。
退步言之，縱使認為系爭建物性質上屬於國有非公用不動產為原告所管理，然而依據行政院秘書長105 年10月17日院臺財產字第105018025 號函檢附同年月12日行政院第23次政策列管會議結論第一點記載：「一、基於權責相符及專業職能分工，日後經登錄或指定之國有非公用文化資產，應由指定及登錄之文化主管機關負責管理維護。
請文化部於 1個月內就既有已經登錄或指定之國有非公用文化資產，研擬適宜的管理及活化方案，並就文化資產的指定或登錄程序研議更完善的措施，送請張政務委員協助審視。」
可見系爭建物既經被告公告為歷史建物，自應由其所屬文化主管機關負管理維護之責，始符上開行政院函令意旨，因此自無從僅以原告為系爭建物管理者即認定有管理維護之責，原處分之裁罰，實屬違反上開函令意旨而有不當。
丙、被告無故終止撥用程序後再對於原告進行本件裁罰，顯屬行政裁量之濫用、裁量違反正當程序，違反行政程序法第10條之規定：⒈按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條已有明文；
再者，「專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷原則上當予以尊重。
惟專業判斷過程中若有應考量之因素而未考量之情事，或有不應考量之因素而予以考量之情事，均屬判斷濫用。
甚至，諸多考量因素，對於其中某一項因素特別予以加重其考量之分量比例，而與該專業領域所共通各分量比例形成顯然之差異性，且沒有正當理由者，即違反比例原則或平等原則，亦屬判斷濫用，於法即有未合，該專業判斷自不得仍予以尊重。
再者，若以權宜之計，而凌駕於應考量因素之上，形成應考量之因素而未能予以適當之考量，仍屬判斷濫用。」
最高行政法院100 年判字第1024號判決意旨亦有明揭。
足見行政機關於行政裁量時所考量之諸多因素必須符合比例及平等原則，否則即構成行政裁量之判斷濫用，構成違法。
⒉經查，被告原已同意新北市立淡水古蹟博物館無償撥用系爭建物，然因被告將建物使用現況清冊記載為『閒置』，與原告查堪現況為淡水古蹟博物館『占用』情形不符，因此財政部國有財產署才會要求被告修正對系爭建物使用現況之記載，原告並非以此為由否准撥用之申請，業如前述，因此被告只要詳查實際現況，並修正使用現況清冊之記載，即可依法辦理系爭建物之撥用，然而被告遽以淡水古蹟博物館單方表示無占用暨使用需求，逕自終止撥用計畫，可見被告顯係對於建物使用現況清冊之記載此一因素，特別予以加重其裁量終止撥用所佔之比例，而與系爭建物管用合一之目的所應共同分別衡量之各項因素之比例，形成顯然之差異性，被告甚至單憑淡水古蹟博物館一面之詞而無正當之理由即終止撥用，故依行政程序法第10條之規定及相關實務見解，原處分自屬行政裁量之濫用，於法自有未合。
⒊系爭建物現況係遭淡水區公所設置之鐵皮圍籬團團圍住，此不僅為被告所不爭，並有該府文化局之函文可稽，故原告連進入系爭建物都有困難，更遑論依被告之指示進行修復工程，而且原告係因107年度編列之預算1271萬8000 元未獲行政院核列，沒有經費之下導致無法修復系爭建物，復如前述，故原處分實有強人所難之憾，是其行政裁量本身於情理上亦非允洽妥當。
⒋被告於104年3月16日函知原告新北市淡水古蹟博物館撥用計畫因故終止時，不但未具體說明為何淡水古蹟博物館會突然無使用需求而終止撥用申請，反而還於上開通知經過5個月之後，即104年8 月間由被告文化局花費預算委請符宏仁建築師事務所設計提交木下靜涯舊居修復及再利用工程預算書及施工規範，可見被告亦深知系爭建物既經被告公告為歷史建物在撥用尚未完成之前，應由其所屬文化主管機關負管理維護之責，然而被告卻在終止撥用之判斷過程中，對於文化局已經支出相當預算並提出工程預算書及施工規範之事實，全然未加以審酌，反而將系爭建物現況為淡水古蹟博物館占用，此等與撥用計畫無關而不應考量之因素違法加以審酌，故依上開規定，被告顯已構成行政裁量之判斷濫用，惟訴願決定對此明顯裁量濫用之違法，竟然完全恝置不論，實有訴願決定不備理由之違誤。
丁、原處分認定原告負有管理維護系爭建物之權責，違反憲法第108條第1項第20款之明文規定：⒈按左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。
…二十、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。」
憲法第108條第1項第20款定有明文，此外憲法增修條文第10條第10項規定：「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條規定之限制。
」；
次按「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該該體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」
地方制度法第2條第1項第2款亦有明定，可見經指定之文化資產後續之維護管理，基於行政一元化作業，應由文化主管機關掌理業務權責並予以全盤性考量、規劃、統籌編列預算暨執行，以使資源集中運用提升行政之效能。
⒉經查，截至107年第1季為止，財政部國有財產署經管經登錄或指定之古蹟、歷史建築公有文化資產計240 處，其中原告經管136處，數量實屬鉅大，依上開行政院105年10月12日第23次政策列管會議結論，相關文化資產預算編列保存、修復與管理維護，均與憲法基本國策規定以及政府組織權責及專業職能分工有關，因此自不能僅以登記所有權人作為唯一標準，而且為能夠達成文化主管機關指定文化資產之功能與目標，並為永續之經營與發展，因此經登錄或指定之文化資產，自應回歸上開國家政策會議結論由文化主管機關依法辦理撥用，方能夠系統性規劃運用，成就文化保存效能與經營之典範，並符合上開憲法之規定，因此原處分遽認原告為依法應修復及管理維護之人，顯然與國家政策會議結論不符，也違反上開憲法之規範意旨，難謂合法妥適。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯要領及聲明：㈠答辯要領：⒈淡水區公所及淡水博物館從未占用系爭建物，原告業編列預算以管理維護系爭建物，又得撥用之國有財產以非公用財產為限，故原告主張其不負管理維護系爭建物之義務云云，實非有據：原告雖主張系爭建物遭淡水區公所及淡水博物館占用云云，惟查系爭建物周遭之圍籬乃係淡水區公所於98年間修建木下靜涯公園時，為保護閒雜人等進入或破壞系爭建物而設置，淡水區公所未曾管理使用系爭建物，亦從未移交予淡水博物館進行管理，故原告主張系爭建物遭淡水鎮公所或淡水博物館占用，屬「公用」國有財產，其不負管理義務云云，除並非事實外，於法亦屬無據，故實難認原告之主張為可採。
再者，原告業將系爭建物列入「財政部所屬機關（構）古蹟歷史建築基本資料表」，並於107 年預算編列1271萬8000元進行系爭建物之管理維護。
據此，系爭建物顯係原告所自行管理者，否則原告豈會將系爭建物列冊管理，並編列預算進行修復？故原告之主張，實不可採。
又依國有財產法第38條第1項，僅「非公用」財產得申請撥用，而原告多次請求淡水區公所及淡水博物館辦理系爭建物之撥用作業，則系爭建物之性質顯屬「非公用」不動產，不論依國有財產法第12條或文化資產保存法第8條第2項原告均管理負管理之義務，故原告主張系爭建物非其所管理云云，亦非有據。
附言者為，憲法第108條第1項第20款：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：…二十有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。」
，僅係規範中央與地方之權限劃分，與原告是否負管理維護系爭建物之義務無涉，故原告據此主張其不負管理維護義務，亦非有據。
⒉原告長年怠於履行其管理維護系爭建物之義務，終致系爭建物毀損，顯具毀損系爭建物之故意，故被告依文化資產保存法第106條第1項第7款裁罰新台幣30萬元，於法實無不合：文化資產保存法第106條第1項第7款並未規範毀損需以積極行為為之，且行政罰法第10條第1項明定行為人如以消極不作為之方式達到發生與積極行為相同之結果，即負以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任，是文化資產保存法第106條第1項第7款所規範「毀損」實不以積極行為為限。
按行政罰法第7條第1項規定:「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
關於違反行政法上義務之行為，本不限於故意行為，因過失而違反行政法上義務，亦應處罰（最高行政法院106 年度判字第652 號判決參照）是無論行為人主觀上係故意或過失，均該當裁罰要件，而非僅限於積極故意。
系爭建物於99年12月8 日經登錄為歷史建築，並由原告所管理，依法原告即應進行系爭建物之管理維護，惟原告僅以系爭建物周遭遭淡水區公所設置圍籬，即發函催請淡水區公所及淡水博物館辦理撥用程序，從未積極管理維護系爭建物，期間長達14年之久，終致系爭建物發生毀損結果，且經被告於 104年起多次促請原告並說明其得向文化部申請經費補助後，原告仍怠於為之。
據此，原告顯無管理維護系爭建物之意思，故其主觀上顯有毀損系爭建物之故意存在。
縱無故意，亦具有重大過失，故原告主張其不具故意過失云云，實非有據。
⒊原告雖主張其不具管理維護系爭建物之期待可能性云云，惟本件原告並無不能積極管理維護系爭建物之情事，故原告之主張實非有據：按最高行政法院102年度判字第611號判決：…是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限。
查原告雖稱系爭建物周遭設置鐵皮圍籬，致無法進入系爭建物，其欠缺履行管理維護義務之期待可能性云云，惟本件原告並無不能進入系爭建物之事實，蓋系爭建物旁之鐵皮圍籬設有出入通道，原告得自由進入，並無困難，且鐵皮圍籬係保護系爭建物之用，原告如無需求，自得函請被告協助移除之，惟原告並未為之，故原告主張系爭建物周遭設置鐵皮圍籬，其不具管理維護系爭建物之期待可能性云云，顯非有據。
再者，關於原告主張其欠缺經費部分，依原告提出之管理維護計畫，其得派員定期巡查，並僱工清理環境，顯無欠缺經費致全然不能管理維護之情事，且欠缺經費並非不能履行管理維護義務之正當理由，又系爭建物於99年即經指定為歷史建築，被告並說明得向文化部申請補償經費，惟原告遲至106 年始編列預算，且未向文化部申請補助經費。
據此，原告顯係「不欲」管理維護系爭建物，並非欠缺經費而「不能」進行系爭建物之管理維護，故實難認原告之主張為有理由。
⒋關於原告主張被告無故終止撥用程序再對於原告進行裁罰有裁量濫用之違法云云，因淡水博物館僅係承接淡水區公所之業務，而原告要求淡水博物館將系爭建物現況自「閒置」改為「占用」，惟淡水博物館未曾使用管理系爭建物，並經評估無使用之需求後，故乃終止撥用，且於撥用前原告仍為系爭建物之管理維護義務人並未變更，兩者間顯不具任何關連性，故原告之主張，實非有據：本件撥用程序之終止係因原告發函請淡水區公所辦理系爭建物之撥用程序，於新北市升格後，改由淡水博物館承接業務續辦撥用程序，惟經原告函請淡水博物館進行補正後，嗣經淡水博物館調查，其並未使用管理系爭建物，且經評估後認定無使用需求，爰於104年4月間終止撥用程序，與被告於106 年12月13日裁罰原告無涉，且兩者業相距兩年有餘。
再者，國有財產法第38條僅係規範行政機關如有公務或公共之需求，「得」依法申請撥用，並未課予行政機關負有申請撥用之義務，則申請撥用與否，即容各行政機關考量是否具有公務或公用之需求，並進而辦理或停止撥用程序，且原告管理維護系爭建物之義務，係於系爭建物經指定為歷史建築後，即應履行之，除經辦理撥用程序完畢，而由原告移交予他人管理外，原告自應履行該義務，不因有無他人曾申請撥用程序而有不同。
綜上，因本件撥用程序之終止係淡水博物館考量其無管理之事實暨需求乃終止之，且不影響原告管理維護系爭建物之義務，又終止撥用程序與被告裁罰原告之事實相距兩年有餘，兩者顯無任何關聯，故原告主張被告裁罰原告有裁量濫用之違法云云，實非有據。
⒌綜上所述，淡水區公所及淡水博物館從未使用系爭建物，惟原告長年怠於管理維護系爭建物，並以此作為其怠於履行其管理維護系爭建物義務之理由，致生毀損之結果，故被告依文化資產保存法第106第1項第7款作成原處分，於法實無不合。
⒍縱認本件並非狀態責任，而屬行為責任，被告係於104年4月20日始知悉系爭建物有毀損之情事，蓋於當時被告於確認淡水古蹟博物館並無使用系爭建物之需求後，即本於監督機關之立場欲請原告提送修復管理計畫，於現況調查時如派員確認系爭建物之現況，而發現毀損情事，遂於 104年4 月20日通知原告編列預算辦理及再利用工程，是被告於10 6年12月13日裁罰時未逾3年之裁處時效。
⒎系爭建物（歷史建築）發生毀損一部，被告於104年4月20日始知悉，因之以原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款為由，而為原處分，惟系爭建物毀損時間是102年至104年4月20日之間，確定毀損的時間不清楚。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：⒈原告是否為依文化資產保存法所規定系爭建物之管理維護機關？⒉系爭建物（歷史建築）毀損之一部及其時間點為何？⒊原告有無故意或過失？⒋文化資產保存法第106條第1項第7款，是否為狀態責任？⒌被告裁處權時效是否消滅？
五、本院之判斷：㈠前提事實：爭訟概要所載的事實，被告係以系爭建物於102年至104 年4月20日期間之不詳時間，發生系爭建物（歷史建築）毀損一部之情事，因認原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款為由，而於106 年12月13日裁罰原告之事實，此有原處分、訴願決定書及送達證書、採證照片在卷可稽（見本院卷一第41至47、127至131、355至362 頁、卷二第151至159、198 頁），且為兩造所不爭之事實，復經本院依職權核閱無誤，事屬明確，堪認為真實。
準此以觀，系爭建物（歷史建築）固有發生毀損一部之事實（至於何時發生毀損之事實，則屬不明），事屬明確，要可認定。
㈡應適用的法令：⒈文化資產保存法第3條第1款第2目：本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：....㈡歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。
同法第8條第1、2項：（第1項）本法所稱公有文化資產，指國家、地方自治團體及其他公法人、公營事業所有之文化資產。
（第2項）公有文化資產，由所有人或管理機關（構）編列預算，辦理保存、修復及管理維護。
主管機關於必要時，得予以補助。
同法第106條第1項第7款：有下列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰：....七、毀損歷史建築、紀念建築之全部、一部或其附屬設施。
⒉行政罰法第27條規定：（第1項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。
（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。
但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。
㈢文化資產保存法第106條第1項第7款之規定係屬行責任的認定：⒈按文化資產保存法第106條第1項第7款：有下列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰：....七、毀損歷史建築、紀念建築之全部、一部或其附屬設施。
所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；
而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物的支配力，就物之狀態所產生危害，負有防止或排除危害責任。
則毀損歷史建築之全部、一部或其附屬設施，所應負者為行為責任，而非狀態責任至明。
被告辯稱：文化資產保存法第106條第1項第7款係屬狀態責任云云，容有誤解，尚不可採。
⒉由於被告陳明係直接依系爭建物於102年至104年4 月20日期間之不詳時間，發生系爭建物（歷史建築）毀損一部之情事，因認原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款為由，是本院自僅得就此部分而為審究，附此指明。
㈣被告裁處權時效已消滅的認定：⒈按行政罰法第27條第1、2項規定：（第1項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。
（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。
但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。
本件被告係依違反文化資產保存法第106條第1項第7款規定所為不利處分，既具有裁罰性，自應適用行政罰法第27條第1、2項所定之3 年裁處權時效。
是被告就系爭建物毀損之結果，究係為何時點之（裁處權時效尚未消滅）事實，為本件審究原處分是否合法之重要事實。
⒉又行政機關對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，行政法院32年度判字第16號、39年度判字第2 號判例可資參照。
是被告依違反文化資產保存法第106條第1項第7款規定為裁罰處分者，應就原告有行政罰法第27條所規定之違法事實包含被告裁處權並未逾3 年時效之事實負舉證之責。
而文資法之行政罰裁罰要件事實包含裁處權時效尚未消滅之客觀舉證責任，基於依法行政下之行政合法及合要件性要求，歸於裁罰（行政）機關。
如原告行為是否符合行政法上裁罰之構成要件包含裁處權時效尚未消滅，經法院依職權調查結果，事實仍陷於真偽不明者，其不利益即應歸於被告。
且所謂「事實真偽不明」與否，與事實判斷所要求證明度高低息息相關。
行政訴訟法第189條第1項所規定之「判斷事實之真偽」雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信。
否則倘經法院依職權調查證據，仍存有合理可疑，認待證事實真偽不明者，即應由被告負擔敗訴之風險。
是被告應就裁罰之要件事實包含裁處權時效尚未消滅，即被告就裁罰原告毀損系爭建物一部之結果，並未逾3 年之裁處時效之事實，負客觀舉證責任，倘經本院依職權調查證據對此待證事實真偽不明仍存有合理可疑者，參酌前揭說明，即應由被告負擔敗訴之風險。
⒊依被告主張處罰原告違章事實為：以系爭建物（一部）毀損時間是102 年至104年4月20日之間，確定毀損的時間不清楚等情（見本院卷二第395頁），被告於104年4 月20日始知悉上開毀損之情事，因認原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款為由而裁罰原告。
準此，被告既以（系爭建物）歷史建築毀損一部之事實為處罰之依據，則上開系爭建物毀損之時點，既有可能係102年至103年12月12日之間（被告係於106 年12月13日為原處分之時點），倘系爭建物係在此期間發生毀損之結果，則被告於106 年12月13日始為裁罰原告時，顯已逾3 年裁處權時效而消滅，被告所為之裁罰即有違誤。
則被告自應舉證證明究竟系爭建物（歷史建築）毀損一部之情事，係於何時發生毀損之結果，但被告徒以於102年至104年4 月20日現勘期間之不詳時間，並未善盡舉證責任，則就被告裁處權時效是否尚未消滅之事實，自屬不明確。
⒋再如前述，被告既以系爭建物於102年至104年4 月20日期間之不詳時間，發生（系爭建物）歷史建築毀損一部之事實，因認原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款為由而裁罰原告，則被告就系爭建物毀損之時點如未逾3 年裁處權時效而消滅之事實，應負有舉證證明之責任，庶符舉證責任之公平性，倘被告未能確實舉證證明，本院依職權調查亦未能形成確切心證，即應為不利於被告之認定。
則被告既未確實善盡其舉證責任以實其說，自難逕認系爭建物係於103 年12月13日之後期間而發生毀損結果之事實。
是縱令原告確有毀損系爭建物（歷史建築）一部屬實，亦應為不利於被告之認定。
㈤綜上所述，被告作為裁罰原告之事實，並無確實之證據佐證原告係於被告裁處權3 年時效期間內發生毀損結果之事實，並不能排除被告裁處權已逾3 年時效期之可能性，是本院依上開兩造提出之證據及調查之結果，尚難形成確切心證，自不應由原告承擔此不利益。
則被告依原告違反文化資產保存法第106條第1項第7款之規定，裁罰原告如原處分所示，容有未洽，訴願決定未予審明糾正，亦有違誤。
是原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
㈥本判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料與其餘之爭點，經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要。
㈦第一審訴訟費用由敗訴之被告負擔。
六、結論：原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項規定，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 108 年 3 月 29 日
書記官 吳沁莉
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