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臺灣新北地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第41號
108年7月1日辯論終結
原 告 臺北市政府工務局衛生下水道工程處
代 表 人 李建賢
訴訟代理人 蔡進良律師
董彥苹律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然
訴訟代理人 鄭美炎
陳世毓
王昱喬
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國108年1月30日新北府訴決字第1072120982號(案號0000000000號)訴願決定（原處分：被告107年10月2日新北環稽字第00-000-000000號裁處），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、原告係屬不服被告機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰28萬8,000元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。
二、被告就本件另依環境教育法第23條規定，裁處張郁慧環境講習2 小時，此部分非對原告公司所為裁罰，且訴外人張郁慧並未就此部分起訴，合先指明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告所轄淡水河系污水下水道系統（下稱八里污水處理廠），係屬公共污水下水道系統，領有水污染防治許可證（新北市環水許字第00000-00號），經被告於民國107年5月31日稽查，廢水處理設施操作中，會同原告所轄八里污水處理廠人員於放流口採樣送驗，檢測結果：大腸桿菌群：40,000,000CFU/100mL（最大限值：10,000,000CFU/100mL），未符合海洋放流水標準，違反水污染防治法第7條第1項及海洋放流管線放流水標準第3條附表二規定，被告依水污染防治法第40條第1項暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條第1項第3款規定，開立107年10月2日新北環稽字第00- 000-000000號裁處書，處原告28萬8千元（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，因而提起本件行政訴訟撤銷之訴。
二、原告主張要領及聲明：㈠主張要領：⒈被告採取水樣及檢測方式具有裁量權，怠於行使，致所採水樣不具代表性、檢測結果錯誤，不足為原處分裁罰之基礎，足見原處分裁量怠惰，違反採證法則之違法：⑴行政程序法第9、10、36條規定、水污染防治法第7條、第40條第1項、海洋放流管線放流水標準第3條及其附表二、下水道工程設施標準第45條第1項、第2項第1款第4目、水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法（NIEA E202.55B）第6點第1、2項，是上述檢測方法已強調所採水樣應具有代表性，且有規範於採取水樣後，水樣若含有餘氯時，應添加硫代硫酸鈉，惟並未明定添加硫代硫酸鈉之時機。
⑵環保署106 年12月26日環署水字第1060104450號函說明三、環保署101 年9月3日環署水字第1010075539函說明三、環保署107年1月23日環署水字第1070007278號函說明二可知，廢（污）水排放至海洋以前，必須先消除、抑制水體中所含大腸桿菌群至系爭流水標準第3條附表二規定之限值，而降低水體中所含大腸桿菌群之方式是投入氯（次氯酸鈉），即加氯消毒程序，加氯消毒之效能是以CT值評估（即加氯濃度乘以時間），故加氯濃度與混合時間均會影響消毒效益，如提高加氯濃度或延長氯於水中與大腸桿菌混合之時間，均能增加消毒效益，惟氯與水質中大腸桿菌混合接觸之時間必須達15分鐘以上，才能發生除菌效果，惟由於下水道工程設施標準對於氯加藥率以及系爭流水標準對於廢（污）水排放至海洋時之水質中所含氯濃度有限制，故加氯消毒時，並不能無限提高加氯濃度。
前開水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法是將採取水樣放入裝有硫代硫酸鈉之採樣袋中去除餘氯（即脫氯），以正確檢測廢（污）水經加氯消毒後，自海洋放流管排放至海洋時，其水體中所含大腸桿菌群是否超過系爭流水標準第3條附表二規定之限值。
⑶原告淡水河系污水下水道系統（含八里污水處理廠）之海洋放流管排水採取水樣點，本應為海洋放流管排放廢（污）水口處即海面下方30～43公尺處，惟於該處進行水樣採取有執行上之困難，故實務作法乃於廢（污）水處理廠內海洋放流抽水機排水管處進行水樣採取，雖非不可但仍應確保水樣具代表性。
然原告所轄八里污水處理廠之廢（污）水加氯後，流經海洋放流管內之消毒停留時間約40～50分鐘（如依下水道工程設施標準之管內流速計算約需2至3小時），如於外海排水口處採樣，其水樣已超過一般加氯消毒所需15分鐘接觸反應時間，若於廢（污）水處理廠內之海洋放流抽水機排水管處進行採樣，則水樣之加氯反應時間不到5 分鐘，明顯低於下水道工程設施標準第45條第2項第1款第4 目規定之15分鐘接觸時間，此時若立刻進行檢測而將水樣直接放入裝有硫代硫酸納之採樣袋中進行脫氯，則因廢（污）水與氯混合接觸時間未滿15分鐘而尚未發揮消毒藥效，從而不具有代表性，有違下水道工程設施標準第45條第2項第1款第4 目、水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法(NIEAE202.54B)第6點第2項規定及環保署101年9月3日函釋，故合理來說，水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法( NIEAE202.54B )第6點第2項未規定將水樣放入裝有硫代硫酸鈉之採樣袋之時間，而係要求採取水樣須具有代表性，則為確保採樣地點變更後之水樣仍具代表性，自應模擬廢（污）水至海洋放流管出口時之實際狀態，亦即採樣後應確認水樣與氯接觸時間已達40～50分鐘，或者至少已達15分鐘（即氯於水樣中發揮消毒效益之必要時間），始可裝入含有硫代硫酸納之採樣袋中進行脫氯與大腸桿菌群之檢測，上開方式亦經後來環保署106 年12月26日函釋、107年1月23日函釋所肯認。
豈料，被告之稽查人員107年5月31日至原告所轄八里污水處理廠廠內之海洋放流抽水機排水管處進行水樣採取後，未待水樣與氯接觸反應時間至少達15分鐘，遑論達40至50分鐘，以模擬實際於於海洋放流管出水口採取水樣之狀態，即將水樣放入含有硫代硫酸納之採樣袋中進行脫氯與大腸桿菌群之檢測，致水樣中之氯尚未與大腸桿菌群充分接觸反應而發揮消毒功效，故大腸桿菌群之數量無法正常下降，可見被告之水樣採取及檢測方式與前開下水道工程設施標準第45條第2項第1款第4 目、水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法(NIEA E202.54B)第6 點第2項規定及環保署101年9月3日函釋、106年12月26日函釋及107年1月23日函釋有違，且被告未就有利於原告之部分一律注意，違反前開行政程序法規定之採證法則，致認定事實錯誤，作成原處分，自屬違法。
此外原告於稽查當天，亦有委請檢測公司進行水質檢測，並無大腸桿菌群超標之情事，被告全然並未慮及此情，亦有裁量怠惰且違反行政程序法第9、36條規定。
⑷事實上，八里污水廠之投氯點位置及劑量，係依照水污染防治許可證之記載，即於初級沉沙池後、海洋放流抽水站後，共設有3個加藥機(加藥機房），藥劑量為次氯酸鈉，每日加藥量亦有固定。
而八里污水廠設施係依設施標準建置，其設備設置自應符合設施標準之規定，依設施標準第45條第2項第1款第4 目已明確規定混合裝置之接觸時間，設計從消毒劑注入後經接觸到放流口為止，至少需15分鐘，亦即八里污水廠放流水與承受水體接觸前，至少須有15分鐘之消毒反應時間，是原告並非空泛要求被告採樣後靜置15分鐘，而係於八里污水廠設備設置消毒反應完成至少需15分鐘，待消毒反應完成所採水樣始具代表性。
又原告主張45分鐘之消毒反應時間」，係因污水自第1個投氯點排放至採樣點即海放站濕井(前池）之距離，與次氯酸鈉反應之時間最長僅約4.8 分鐘，故原告始主張被告在海放站濕井(前池)採取水樣後，為使所採水樣具代表性，即至少相當於在海洋放流管線排放口處）採取之水樣狀態，在被告對於硫代硫酸鈉之添加時機具有裁量權，且應以適當方式採取具代表性之水樣之前提下，自應先使水樣靜置15分鐘後，再添加硫代硫酸鈉（或放入裝有硫代硫酸鈉之檢驗袋），以確保檢驗結果之準確性及可信性。
而上述採樣及檢驗方式，亦為環保署106年12月26曰函及107年1 月23日函所肯認，前開函釋均係環保署本於其專業知識，對於其所所採樣之相關規定作成補充解釋，自得佐證原告主張所採水樣因採樣後未靜置15分鐘而不具代表性，具有科學上之依據。
⑸此外，原告早於本次稽查前，即曾於106 年11月29日向被告申請變更採樣地點及檢測方式，即自原本之海放站濕井(前池)變更至「放流水抽水機出口管線」進行採樣，並要求檢測人員於檢測前應先將含有氯之水樣靜置15分鐘後再放入檢驗袋，以上申請變更之理由即係援引環保署107年1月23曰函作為依據，嗣被告亦於107 年10月12日以新北環水字第1071449423號函予以備查，此後至今原告亦未再發生經被告稽查後認定水體所含大腸桿菌數超標之情形，益徵原告主張被告採取水樣後應先靜置15分鐘再添加硫代硫酸鈉，實屬有據。
⑹被告先前亦曾至原告所轄八里污水廠進行稽查檢測，並同樣以上開錯誤之採樣檢測方法檢測後據以認定所採水樣水體所含大腸桿菌數超標而對原告作成裁罰處分，經原告不服提起行政爭訟後，業經臺北高等行政法院 107年度訴字第612 號判決撤銷原處分及訴願決定，理由中即明白表示：「....水污染防治法第7條第1項所要求應符合放流水標準者，既係經處理後排放於地面水體之污水，僅因八里污水處理廠之海洋放流管線排放口位置深入海面下，客觀上難以在該排放口採取水樣，故遷就現實而自海洋放流抽水站採取水樣。
然而，海洋放流抽水站與排放口間既有相當距離（約6,600 公尺），從海洋放流抽水站採取之水樣，其接觸消毒藥劑即次氣酸納之時間，與在排放口者即有至少40分鐘之差異，且查被告與環保署北區督察大隊於系爭3 次檢驗，均係自海洋放流抽水站取水後，即進行中和餘氮使水樣之消毒作用終止，則該水樣僅能呈現污水在處理流程中海洋放流抽水站時之狀態，不能作為認定在排放口水質狀態的依據，詎被告仍以在「海洋放流抽水站」之水質未達放流水標準，認定原告違反水污染防治法第7條第1項「排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」之規定，其事實之認定即有錯誤。
3.被告雖抗辯渠與環保署北區督察大隊之3 次檢驗，均係依據環保署所公告之「水中大腸桿菌群檢測方法一濾膜法」，且該公告並未要求採取水樣後應靜置相當時間再中和餘氯’故原處分所依據之3 次檢驗結果，其檢驗方法並無違法云云。
然依水污染防治法第7條第1項之規範意旨，應符合放流水標準者，乃在排放口接觸地面水體時之污水，業如前述；
而本件系爭之3 次檢驗，水樣均來自海洋放流抽水站，惟污水自該處循海洋放流管流到排放口時，仍持續接觸消毒藥劑相當時間，水中微生物含量將有所變化，自不能以在海洋放流抽水站取樣後逕行中和餘氯檢驗之結果，等同在排放口取水後檢驗之情形，被告依攄該檢驗結果而認定構成要件事實，其依據之證據方法即有偏差，故被告以原告有違反水污染防治法第7條第1項規定而依同法第40條第1項裁罰，其事實認定即乏所據而有錯M，渠抗辯依法採證並無違法云云，乃不採取。」
簡言之，依水污染防治法第7條第1項之規範意旨，應符合放流水標準者，乃在排放口接觸地面水體時之污水，由於污水自被告採取水樣處循海洋放流管流到排放口時，仍持續接觸消毒藥劑相當時間，水中微生物含量將有所變化，自不能以在海洋放流抽水站取樣後逕行中和餘氯檢驗之結果，等同在排放口取水後檢驗之情形，否則所採水樣即不具有代表性，檢測方法即屬錯誤，循此，被告據海洋放流抽水站取樣後逕行中和餘氯檢驗之結果作成系爭原處分，顯屬違法，自應予撤銷。
⒉原告所屬人員依法處理及排放廢（污）水，主觀上並無故意或過失，且被告係因採取水樣及檢測過程有瑕疵致檢測結果不符法定限值，自不應對原告裁罰，原處分顯屬違法；
此外，原告對於被告命限期改善一事，在事實上或法律上均無法期待原告遵守，對原告而言顯欠缺期待可能性，故應認原告具有阻卻責任事由，原處分核屬違法，應予撤銷：⑴按行政程序法第4條、行政罰法第7條規定，期待可能性原則為法治國家行政法上之一般法律原則，司法裁判實務上，亦予以採認，有最高行政法院102年度判字第611號判決、105年度判字第111號判決可稽。
被告依水汙染防治法第40條第1項規定作成原處分關於罰鍰部分，性質上為行政罰，依前開行政罰法規定，須行為人對於違反行政法上義務有故意或過失，始得對之為處罰。
至於限期改善部分，性質上雖非屬行政罰，但亦係以違反相關法定義務並處罰鍰為前提，併予處分。
揆諸前開法規及期待可能性原則、最高行政法院判決意旨，於行政罰之領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成阻卻責任事由，亦即公權力行為課予人民義務，須以有期待可能性為前提，如係因在事實上或法律上無法期待其遵守，或不可預見之原因致不能完成，應認行為義務人無期待可能，不予處罰， 且所為處分，自亦屬違法。
⑵原告所轄八里污水處理廠之處理及排放廢（污）水之方式與設備均符合水污染防治許可證所載之規定，如以加氯方式消毒，並使氯於水中接觸15分鐘以上始由海洋放流管排出，客觀行為核無違法，主觀上亦無故意或過失，故依行政罰法第7條規定，自不得予以裁罰。
原告八里污水處理廠之水樣檢測結果客觀上超過法定水體可含大腸桿菌群之限值，乃係肇因於被告採取水樣及檢測過程之瑕疵，已如前述，被告迄今未能確切證明原告八里污水處理廠之海洋放流管所排出至海洋之廢（污）水中含有大腸桿菌群之實際數量是否超標，故原告之行為於主觀上並無故意或過失。
被告依錯誤之檢測結果作成原處分，自屬違法。
⑶原告在本次稽查前，為力求於被告限期改善之期間內通過檢測，既已向被告申請變更採取水樣點，並為解決氯殺菌反應時間不足之問題而自行加設加氯設備，以提前加氯，爭取氯與廢（污）之接觸反應時間。
被告不僅擱置原告變更採取水樣點之申請，復以原告自行加設之加氯設備與許可證所載不符為由要求原告拆除，並於原告配合拆除後派員至八里汙水處理廠廠內海洋放流抽水機排水管處進行水樣採取及檢測，採樣及檢測過程同樣未模擬、確保水樣之代表性，並據該有瑕疵之檢測結果認定水樣中所含大腸桿菌群已超標而作成原處分，被告在未同意調整水樣採取點且不願模擬海洋放流管排水口採取水樣之實際情形以確保水樣之代表性情形下，原告僅能依許可證所載消毒方式處理，根本無任何方法可進一步改善採取水樣中所含大腸桿菌之數量，只能寄望流進之生水所含大腸桿菌不要太高，以免原告依許可證所載消毒後，仍無法在被告派員取樣時水體中所含大腸桿菌數量有效降低，故被告課予原告於期限內改善之義務，在事實上或法律上均無法期待原告遵守，對原告而言顯欠缺期待可能性，此觀諸原告並未變動加藥點，且加藥方式及劑量亦係長期按進、出流水計測量為調整，作業流程並無不同，即足證。
揆諸前述，足見原告於被告複查時就水樣所含大腸桿菌群結果超標一事具有阻卻責任事由，被告作成原處分，自屬違法，應予撤銷。
⒊訴願決定所持理由，均係避重就輕，且於法有所誤解：⑴訴願決定理由略以：「參卷附水污染防治許可(文件)參、水污染防治措施資料/ 採樣及檢(監)測資料表之採樣位置示意圖，設置11處採樣點，其中放流水採樣點為海放放流水抽水站，因此稽查人員依上開文件載明之採樣點取樣送樣，於法並無不合，訴願人如認採樣點規劃不當，當即依法提出變更申請，在未完成變更申請程序前，訴願人自負有依原核准之水污染防治許可文件內容操作廢水處理設施之義務，而不得以採樣點規劃不當為由，冀免違規責任云云。
實則，水污染防治許可（文件）是由原告提出向被告申請核准，被告亦負審查之責，故應於何處採取水樣始可確保水樣之代表性及檢驗結果之正確性、水體中之大腸桿菌需與氯須混合多少時間始足充分反應等，被告亦有判斷之專業，否則，被告如何藉由審認通過原告申請文件上所載之加藥點、加藥量及採樣地點以確保原告實際操作後排放至海洋之水體可符合放流標準？此外，原告並非未提出變更採樣地點之申請，而是提出申請後被告遲遲未予審查通過，且原告確有依原核准之水污染防治許可文件內容操作廢水處理設施，至檢測結果是否超標實係繫諸於被告之採樣及檢測方式，是訴願決定前開理由，顯係忽略水污染防治許可文件業經被告審查通過一事，更未考量實務上於廠外海面下採樣之可行性，顯有未恰。
⑵復查訴願決定表示：「查行政院環境保護署101 年9月3日環署檢字第1010075539號公告檢測方法『水中大腸桿菌群檢測方法─濾膜法』，並無採樣後15分鐘後添加硫代硫酸鈉之規定，建議在確定處理設施完整且考量樣品具有代表性之前提下，協調排放可證審核機關，釐清採樣點及樣品保存方式，並載入排放許可證之文件，以資明確。
就行政院環境保護署於106 年9月6日召開「海洋放流管線放流水標準第3條附表一、附表二」修正草案第2次?商公聽會，所提各項僅係討論意見，並不具法律效力。
另有關行政院環境保護署106 年12月26日環署水字第1060104450號函，所提係依前揭106 年9月6日召開公聽會議結論之參考意見，非為行政院環境保護署公告之檢測方法，是訴願人之上開主張，顯有誤解云云」實則：①濾膜法並非未規定被告須於採取水樣後15分鐘再添加硫代硫酸鈉，而係亦未規定硫代硫酸鈉之添加時機，就此行政院環保署就其公告之濾膜法中有關檢測水樣時添加硫代硫酸鈉之時機，自具有解釋權限，循此，行政院環保署107年1 月23日函已明白表示其106年12月26日環署水字第1060104450號函再次補充說明採樣後應靜置15分鐘，以模擬放流水於海放管內之停留時間（亦即消毒反應時間），以符合實際排放情形，被告自應遵守，且上開函釋屬解釋性函釋，自濾膜法公告後即生效力而拘束被告，是訴願決定尚難為採。
②觀諸下水道工程設施標準第45條第1項、第2項第1款第4目規定：「（第1項）消毒得採用加氯消毒、紫外線消毒或臭氧消毒等方法，其消毒效果均應符合放流水標準規定。
（第2項第1款第4目）消毒設備設置規定如下：一、採加氯消毒者：…(四)氯加藥機容量宜為平常操作量之一點二倍至一點六倍，並應有備用設備，混合裝置之接觸時間，設計從消毒劑注入後經接觸到放流口為止，至少需十五分鐘。」
，上開規定乃係原告所轄八里污水處理廠於實際操作下水道消毒設備時所應遵守者，否則，該下水道消毒設備之設置即無法達到有效消毒之結果，而上開時間正涉及被告採取水樣後應添加硫代硫酸鈉之時機，故原告前開主張及行政院環保署之函釋說明，核於法有據，被告於採取水樣進行檢測時，自應遵守之，以確保水樣檢測結果之正確性，要不因其是否為環保法規而有所不同，循此，訴願決定僅以上開下水道工程設施標準非環保法規為由認定原告前開主張於法無據，解釋適用法規顯有違誤，要不足採。
③究其實，前開環保署函釋屬解釋性函釋，即針對被告執行「水中大腸桿菌群檢測方濃膜法(NIEA E202.55B)」第6點第1、2項規定之解釋，與被解釋法規之同時生效，故即便系爭爭議事件發生在上開函釋作成以前，仍有適用，且本件爭點並非法規規範錯誤而須修正，而是被告認定事實、適用法律錯誤，亦即被告於現行規定下，未能正確解釋適用法規，且未於法規賦予之裁量空間內，使用正確之採取水樣、檢驗方式，是訴願機關置被告未依法採取具代表性水樣之裁量怠惰違法於不論，反稱上開環保署函釋僅係討論意見而非經公告之檢測方法云云，顯係避重就輕，且曲解環保署作成上開函釋之目的，所述自難採憑。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯要領及聲明：㈠答辯要領：⒈原告所轄八里污水處理廠經環境保護主管機關（被告）於107年5月31日執行稽查，檢測結果未符合海洋放流水標準，違規事實明確，此有稽查紀錄及檢驗報告、採證照片可稽。
被告據以告發處分，洵屬有據。
⒉按污水下水道系統排放廢（污）水應符合放流水標準，為水污染防治法第7條明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰。
再查，「違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則」第2條第1項亦已明定：『主管機關為違反本法規定之按次處罰，其限期改善、補正之通知書與裁處書應分別作成。』
。
原告所轄八里污水處理廠既經被告查獲違反放流水標準情事，被告基於維護水體環境品質之前提下，均依法要求原告限期改善，並無違誤。
⒊本件採取水樣及檢測方式均按行政院環境保護署環境檢驗所公告之方法辦理無誤，針對原告所陳，說明如下：⑴查「下水道工程設施標準」係依下水道法第10條所訂定者，屬於設計規範之性質，供下水道系統工程之規劃、設計單位參考使用，而「下水道工程設施標準」第45條第1項及第2項第1款第4目分別規定：「（第1項）消毒得採用加氯消毒、紫外線消毒或臭氧消毒等方法，其消毒效果均應符合放流水標準規定。
（第2項）消毒設備設置規定如下：一、採加氯消毒者：……㈣氯加藥機容量宜為平常操作量之1.2倍至1.6倍，並應有備用設備，混合裝置之接觸時間，設計從消毒劑注入後經接觸到放流口為止，至少需15分鐘。」
係對於污水處理設施之消毒設備設計，屬原告於規劃設計階段即應審酌考量，實與被告依據水污染防治法相關規定執行稽查、管制之目的有別，故「下水道工程設施標準」第45條第1項及第2項第1款第4目規定，並非被告依水污染防治法相關規定執行稽查之法律依據，此有臺北高等行政法院107 年度訴字第272號判決可參。
⑵「水中大腸桿菌群檢測方法－濾膜法（NIEA202.55 B）」對於樣品採集及保存之規定僅規範『水樣若含有餘氯時，應使用內含硫代硫酸鈉錠劑之無菌採樣袋，或於無菌容器中加入適量之無菌硫代硫酸鈉以中和餘氯。』
，並無規定『採樣後靜置15分鐘』之限制。
再就行政院環境保護署於106 年9月6日召開「『海洋放流管線放流水標準第三條附表一、附表二』修正草案第2 次研商公聽會議紀錄」及召開研商後續適處方案等語，惟前揭會議紀錄及研商等係屬討論內容，截至目前為止，行政院環境保護署均尚未立法修正相關執行方式，原告以此要求被告遵循，顯無理由，先予敘明。
⑶被告執行八里污水處理廠放流水採樣工作之位置，係由原告自行提報，並經被告審查核准者，且原告之申請文件中「採樣及檢(監)測資料表」除記載放流水採樣位置及檢測頻率、項目外，並無記載採樣點及樣品保存方式有特別之處，意即原告自認該採樣點位已可確定處理設施功能完整且樣品具代表性。
爰此，被告執行本案之廢污水採集、保存及檢驗程序，均按標準作業程序依公告檢測方法規定辦理，並無違誤，原告所述顯係推諉卸責之辭，核不足採。
⑷依水污染防治法第2條第14款之規定，所謂「放流水」係指「進入承受水體前之廢（污）水」，並未限定自主管機關所核准之「放流口」處排放廢水，始得稱為「放流水」；
即「放流口」係為便於主管機關管理廢（污）水排放而依法要求業者設置之設施，若主管機關所採取之廢水水樣，為事業排放之放流水，縱然並非於「放流口」處所採，亦難指為違法，有最高行政法院89年度判字第317 號判決可參。
又水污染防治措施及檢測申報管理辦法第54條第1項規定：「事業或污水下水道系統共同以海放管排放廢（污）水於海洋者……無共同廢（污）水（前）處理設施者，應分別於各事業或污水下水道系統作業環境外至海放管線間適當位置，設置放流口。
」，其立法意旨係已考量以管線排放廢（污）水於海洋者，應於周界邊到海放管間設置放流口。
又同辦法第53條第1、2項規定：「事業或污水下水道系統之放流口應符合下列規定：一、應設置於作業環境外，進入承受水體前之地面。
二、作業環境外應有供採樣人員進出至放流口之道路，並設置一平方公尺以上之採樣平台」、「前項第一款、第二款規定，實際設置有困難，並經主管機關核准者，依核准之規定辦理。」
承前所述「放流口」僅為便於主管機關管理廢（污）水排放而依法要求業者設置之設施，主管機關縱非於放流口採取水樣，亦得作為判斷是否符合放流水標準之依據，故被告係於核准之放流口(海洋放流抽水站)採取水樣，作為判斷水質是否標準之依據，更無疑義。
⑸倘原告認定採樣點劃設不當之至，依水污染防治法第14條規定「……登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣(市)主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」
，即應由其主動提出申請變更後，被告再據以進行審查工作，且被告已善盡主管機關權責，於106 年7月6日會同原告進行採樣位置確認會勘時，建議原告所屬八里污水處理廠若需新增設置採樣桶，即應將相關書圖文件補充於水污染防治許可證變更內容中，始符法令；
另被告於水污染防治許可證變更許可前，仍將自原許可核准之採樣位置辦理放流水採樣作業，在原告所屬八里污水處理廠之水污染防治許可文件尚未完成變更程序前，仍應妥予調整廢水處理設施操作維護狀況，使排放水質符合放流水標準。
⑹行政院環境保護署於106 年9月6日召開「『海洋放流管線放流水標準第三條附表一、附表二』修正草案第2 次研商公聽會議紀錄」及召開研商後續適處方案等語，惟前揭會議紀錄及研商等係屬討論內容，截至目前為止，行政院環境保護署均尚未立法修正相關執行方式，原告以此要求被告遵循，顯無理由。
且參酌臺北高等行政法院107年度訴字第272號判決意旨，環保署函釋之作成，皆於原處分作成之後，並非為原處分發布時之事實或法律狀態，自難據為有利於原告之認定。
⒋原告表示命限期改善欠缺期待可能性一節。
查「違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則」第4條規定：『主管機關為記載第二條第三項第四款所定改善、補正期限，應依下列規定辦理：一、屬繞流排放、稀釋廢（污）水之違規行為，應命其立即改善。
二、前款以外之違規行為且有限期改善必要者，依附表所定之期限裁量。』
。
針對原告違反規定部分，建議改善或補正期間如下表所示：⑴對於原告違規情事，被告均依據「違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則」規定，開立「違反水污染防治法限期改善或補正通知書」在案。
倘原告認為無法在改善期限內完成改善者，亦可檢具相關事證理由，向被告申請展期，最長不得超過90日，惟改善期限內被告均未接獲原告有此需求。
⑵原告主張自始至終加藥消毒方式均按水污染防治許可文件辦理，不僅加藥點未曾變動，加藥方式及劑量係長期按進出流水計測量調整，且一再爭論「採樣後應靜置15分鐘後再添加硫代硫酸鈉」云云。
意即原告並未深切研析放流水中大腸桿菌群超過標準之可能原因，且未實質進行所轄八里污水處理廠之功能檢修與調校，顯見原告未善盡辦理廢水處理設施之操作維護工作。
原告本應注意、能注意廢水處理設施操作情形及放流水質變化，並適時調整，惟未妥予注意，致使一再遭查獲排放超過放流水標準情事，仍難阻除其違規責任。
㈡被告答辯聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠原處分之裁罰金額，係被告認定原告自本次違反之日起，往前回溯一年內有違反相同條款次數共五次，作為裁罰基準之罰鍰金額計算之事實，而為裁罰，是否有違誤？㈡本件採採取水樣及檢測方式之程序，是否有違誤？㈢被告採樣檢測結果之數值可否證明原告有違規而作為處罰之依據？㈣原告是否具有故意或過失？㈤被告命原告限期改善乙節，縱令欠缺期待可能性，是否得作撤銷原處分之依據？
五、本院的判斷：㈠前提事實：⒈爭訟概要所載之事實，除上開爭點外，有原處分書、訴願決定書及送達證書、新北環稽字第00- 000-000000號訴願答辯書、107年11月2日新北環稽字第1072045985號函訴願書04號書函、107年7月30日新北環水字第1071446375號陳述意見函、107年7月30日新北環水字第1071446375號陳述意見書、107年7月30日新北環水字第1071446375號陳述意見送達證書、原告回覆新北環水字第1071446375號陳述意見書、107年5月31日稽查紀錄(編號：04-W-000000)000年5月31日採證照片、107年6月14日廢(污)水檢驗報告(編號：R-W-00000000)、行政院環境保護署101年9月3日環署水字第1010075539號函、原告水污染防治許可證文件( 新北市環水許字第00000-00號 ）、水中大腸桿菌群檢測方法-濾膜法、107年7月30日違反水污染防治法限期改善或補正通知書(編號：0000000)、106年7月4日北市○○○里○○00000000000 號函辦理水污染防治許可(文件)變更申請、臺北高等行政法院107年度訴字第272號判決等文件證據在卷可稽（見本院卷第155至247頁、訴願卷第1 至88頁及原處分卷第1至108頁）且經本院依職權一一審核無誤；
又被告自承原處分裁罰原告係以自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數（N）（按N係指未經撤銷之裁罰次數。
）計為五次（106年6月8日違規，裁處書號00-000-000000號，107年1月30日違規，裁處書號00-000-00 0000號、106年6月20日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7月6日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7 月20日違規，裁處書號00-000-000000號 ），而其中106年6月20日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7月6日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7 月20日違規，裁處書號00-000-000000 號業經判決撤銷確定在案。
準此，則原告所轄八里污水處理廠，係屬公共污水下水道系統，領有水污染防治許可證（新北市環水許字第00000-00號）；
經原告於107年5月31日稽查，廢水處理設施操作中，會同原告所轄八里污水處理廠人員採樣送驗，檢測結果：大腸桿菌群：40,000,000CF U/100m L（最大限值：10,000,000CFU/100mL）之事實，並有上開稽查紀錄、採證照片、廢(污)水檢驗報告、水污染防治許可證文件( 新北市環水許字第00000-00號）可稽，及被告所為原處分係認定原告自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數共計五次，作為裁罰基準計算而裁罰原告罰鍰金額之事實，事屬明確，固堪認為真實。
⒉按水污染防治法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（巿）政府。」
、新北市政府104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告：「主旨：公告本府關於……水污染防治法……所訂主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並自即日生效。」
準此以觀，本件被告自屬有權處分之機關。
㈡應適用的法令：⒈水污染防治法第7條第1項規定：事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。
⒉同法第40條第1項規定：事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2 千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；
情節重大者，得令其停工或停業；
必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。
⒊同法第66條之1規定：（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。
（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。
㈢原處分之裁罰金額，被告係認定原告自本次違反之日起，往前回溯一年內有違反相同條款次數共五次，作為裁罰準則之罰鍰金額計算之事實，而為裁罰，確有違誤的認定：⒈依行為時違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（104 年10月19日行政院環境保護署環署水字第1040083906號令修正發布全文8條；
並自發布日施行）第1條規定：本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1規定訂定之。
第2條規定：違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。
....三、前二款以外之事業或污水下水道系統適用附表三。
第3條規定：前條附表一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。
前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；
處分基數係指依附表八所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。
⒉再依上開違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則附表三事業（不含畜牧業）、污水下水道系統（不含社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統）所示：壹、違規態樣點數一、基本點數㈠規模（Q）。
㈡影響。
二、違反本法第18條之1行為點數。
三、涉及超過管制標準限值或未經許可稀釋行為點數。
四、違反本法第14條、第20條及第32條許可規定點數。
五、違反本法第18條（水污染防治措施及檢測申報管理辦法）規定點數。
六、其他違反本法行為點數。
貳、加重或減輕點數事項一、應加重點數加重類型： ㈠違規紀錄（於所定期間內，一行為同時違反本法數個規定從重處分者，其未依違反條款裁罰之違規次數，仍應納入違規紀錄中規定之違反相同條款次數計算。
於本準則中華民國一百零四年十月十九日修正施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。
）自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數（N）（按N 係指未經撤銷之裁罰次數。
同一違規理由之違規案件，經通知限期改善，屆期仍未改善，按次處罰者，應視為同一案件。
其按次處罰之次數不列入N 計算。
）點數：總點數（按總點數指「壹、違規態樣點數」之加總）X0.2N。
此裁罰準則即用以維持裁罰之統一性與因違反水污染防治法事件受處罰之公平，不因裁決人員不同，而生偏頗，寓有避免關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，並非法所不許，於憲法上保障人民財產權之意旨並無牴觸，且就違反水污染防治法規定之裁罰基準內容，分別依其違反之各種情況，據以計算裁罰總額度等不同罰鍰標準，其衍生危害，既不相同，分別處以不同罰鍰，符合相同事件相同處理，不同事件不同處理之平等原則，並未牴觸水污染防治法，是被告自應依此基準而為裁罰。
⒊依被告自承認定原告自本次違反之日起，往前回溯一年內有違反相同條款次數共五次之事實，作為裁罰準則之計算，而五次分別為106年6月8日違規，裁處書號00-000-000000號，107年1月30日違規，裁處書號00-000-000000號、106年6月20日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7月6日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7月20日違規，裁處書號00-000-000000號；
但其中106年6 月20日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7月6日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7月20日違規，裁處書號00-000-000000號業經判決撤銷確定在案（見本院卷第478 頁），且有原告提出臺北高等行政法院107年訴字第612號判決在卷可稽（見本院卷第355至377頁），互核無誤，自可採信。
⒋行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
，行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」
，又同法第236條適用第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
。
而主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違章事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。
換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違章事實情節，考量立法授權目的為之。
否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。
再者，行政機關裁量權之行使，未詳實審酌各該案件之違章情節給予相對應的裁罰數額，而處以較高罰鍰數額，對於其中可能違章情節較為輕微的案件而言（如本件自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數。
）該手段不無有逾越必要限度而違反比例原則，亦即含有對於違反情節較輕微之案件處以過重之處罰而造成違反比例原則，應構成裁量濫用。
準此可知，行政處分如有違反比例原則而構成裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。
⒌暫先認原告有上開違規行為屬實，則被告就原處分之罰鍰金額，係以認定原告自本次違反之日起，往前回溯一年內有違反相同條款次數共五次，作為裁罰準則之罰鍰金額計算之事實，此有被告提出之點數試算區在卷可稽（見本院卷第408 頁），準此，依上開裁罰準則其中就貳、加重或減輕點數事項中加重類型：㈠違規紀錄，即自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數（N）（按N係指未經撤銷之裁罰次數。
）再以點數：總點數（按總點數指「壹、違規態樣點數」之加總）X0.2N 為計算方式。
而依被告前述自承原處分認定原告自本次違反之日起，往前回溯一年內有違反相同條款次數共有五次之事實，作為裁罰基準之計算，而該五次違章事實其中有三次（106年6月20日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7月6日違規，裁處書號00-000-000000號，106年7 月20日違規，裁處書號00-000-000000 號）業經判決撤銷確定在案屬實。
準此以觀，由於自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數，事涉影響被告裁罰金額之計算方式，則原處分裁罰原告之事實認定（僅有二次違章事實，原處分誤認為五次違章事實），既有未洽，則原處分自有違誤（亦為原告當庭自承之事實）。
是原告訴請撤銷，為有理由，復基於權力分立原則，裁罰金額為行政機關之職權，司法機關尚屬無可得取代裁量處罰之權利，則（暫先認定原告有上開違規行為之事實）原處分裁罰之事實（自本次違反之日起，往前回溯一年內有違反相同條款次數事實之認定）認定既有違誤，爰應予以撤銷，以維原告之權益。
㈣綜上所述，被告認定原告違反水污染防治法第7條第1項規定而依同法第40條第1項裁罰，惟被告就原處分係依裁罰準則認定自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數，事涉影響被告裁罰金額之計算方式，則原處分裁罰原告之事實認定，既有違誤（暫先認定原告有上開違規行為之事實，惟原告僅自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數僅有二次違章行為，原處分誤認為五次違章行為），因而為原處分之裁罰容有違反比例原則（相對較輕違章情節處以較重之罰鍰金額）之違誤。
訴願決定未及究明上開事實並予糾正，亦有未洽。
是原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，爰予撤銷原處分及訴願決定，用維原告之權利。
㈤原告是否確實有上開違反水污染防治法第7條第1項規定，被告得否依同法第40條第1項規定裁罰，而兩造另一重要爭點事涉被告應確實查明於採樣檢驗水質時，是否確實原告於投藥消毒之時間應有15分以上之時間之爭議。
而依行政程序法第9條規定：行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。
則被告本即應就有利及不利於原告之事實為調查，由於被告於採樣後即進行檢驗，能否確實證明原告所放流之水質不符合放流之標準之證明程度，容有需查明原告主張：自投藥（消毒）後需經過15分鐘以上時間（即會符合海洋放流水標準）之情事，是否確實有無理由（參酌相同情況之臺北高等行政法院107年訴字第612號確定判決理由，此判決廢棄被告上開三件裁罰處分，被告並未上訴而確定在案，似亦非無可供被告調查參酌之處），宜由被告本於職權詳為審究處理，併此說明。
㈥訴訟費用依法由敗訴之被告負擔。
㈦本判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，對於本判決結果不生影響，爰不逐一論述。
六、結論：原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 15 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 108 年 7 月 16 日
書記官 吳沁莉
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