臺灣新北地方法院行政-PCDA,109,簡,48,20200729,2

臺灣新北地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第48號
109年7月8日辯論終結
原 告 新昌醫事檢驗所(即陳厚志)

訴訟代理人 林智群 律師

被 告 新北市政府

代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 邱昱程
訴訟代理人 陳文章
上列當事人間因醫事檢驗師法事件，原告不服行政院衛生福利部中華民國109 年2 月27日衛部法字第1080033176號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序事項：本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：緣原告為新昌醫事檢驗所之負責人，被告所屬衛生局於民國108 年8 月27日接獲民眾檢舉，指稱新昌醫事檢驗所於108年8 月26日下午4 時許有派員至址設新北市○○區○○路○段000 號之「101 文具天堂」招攬醫事（抽血）檢驗業務，經被告依民眾提供之新昌醫事檢驗所檢驗項目表照片等資料，調查認定新昌醫事檢驗所有上開違章之行為屬實，而違反醫事檢驗師法第30條規定，及新昌醫事檢驗所屢經查獲有派員不當招攬醫事檢驗業務之情事，乃依同法第41條第1項、第44條、行政罰法第18條第1項之規定，以108 年9 月24日新北府衛醫字第1081738860號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元。

原告不服，提起訴願，亦經受理訴願機關衛生福利部決定訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠、主張要旨： 1、形式違法部分

⑴、原處分實質上未附裁量理由，已違反行政程序法第96條第1項第2款而罹於處分違法：

①、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據。」

行政程序法第96條第1項第2款已有明文。

而基於法治國家禁止恣意原則，書面行政處分應記載之「理由」除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分尚包括裁量理由在內，合先敘明。

②、次按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」、「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。」

行政罰法第18條第1項、釋字第641 號解釋理由書（原證3 ）分別著有明文。

此係基於行政罰較之一般單純不利處分對於人民權利之侵害為大，故決定裁處罰鍰時，「應」審酌違反義務情節之輕重、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等綜合考量後始得據以作成罰鍰，以免機關流於恣意。

互核行政程序法第96條第1項第2款，自應將前述應考量因素於行政處分中表明。

③、惟查，原處分課予原告醫事檢驗師法第41條法定罰鍰最高上限十萬元之理由僅泛稱因受處分人於屢次違規，未見改善等，卻全未敘明此等行為違反情節之輕重、所生影響等，換言之，醫師檢驗師法第30條「不正當方法」包含情形甚多，原告並未對於民眾有任何詐欺、脅迫等惡劣行為，僅單純平和發送傳單，何以裁處法定罰鍰最高上限十萬元之罰鍰？況從事健康檢查推廣對於民眾之影響有利無弊，亦無損醫檢師形象，被告機關未敘明原告行為有何等不利影響下，豈能恣意加重裁處？徒以累犯為由即課予法定罰鍰最高上限十萬元之罰鍰恐非立法者本意，違法甚明！

⑵、原處分未敘明原告有何因違反行政法上義務所得之利益，便加重裁處原告十萬元之罰鍰，違反行政程序法第7條比例原則：

①、所謂「比例原則」，係指行政機關為行政行為，須考慮行為之合目的性，採取最小損害之方法，在行為與欲達成之目的間尋求平衡，以免所造成之損害超出所欲達成目的之利益，此可謂係憲法層次的原則，可自憲法第23條導出此一概念。

在行政程序法第七條亦明文規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

。

②、本件原處分中，原告並未採集民眾之血液，更未有替民眾檢驗或收取任何金額；

易言之，原告即便有違反行政法上義務，所得之利益完全係零，被告對於此部分未有加以審酌，並刻意忽略此一事實，逕於原告未因此得利之情況下，課予原告法定罰鍰最高上限十萬元之罰鍰，此次裁罰明顯違背憲法第23條比例原則之規定。

2、實體違法部分

⑴、本件中，被告機關處分原告所據理由無非係援引行政院衛生署100 年8 月16日衛署醫字第1000200935號函、101 年2 月24日衛署醫字第1010003425號函釋見解，故而係爭顯為該函釋見解是否合法，分述如下：

①、按「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」

醫事檢驗師法第12條第2項定有明文。

該條文之立法乃折衝醫師、醫檢師間利益之技術性規定。

原但書於行政院提案時僅有前段，立法理由稱：「於醫療過程中是否須對病人作醫事檢驗或應作哪些檢驗單項目，應由醫師依病人病情需要作診斷，開具檢驗單交由醫事檢驗師檢驗…但對於如血型、妊娠試驗等能直接提供民眾參考之檢驗項目，得不受限制，爰列但書。」

（原證4 ），後於三讀時突然再增列「自費至醫事檢驗所檢驗」之例外，並增加第三項「前項但書規定於本法公布施行之日起，試行五年，屆期重新檢討 。」

以緩衝醫師界反彈，綜觀修法紀錄雖對增列「自費至醫事檢驗所檢驗」之理由未提隻字片語，惟搭配原草案之立法理由可認立法者當係以「自費與否」為考量重點避免醫療資源浪費，至於檢驗之場所為何則非重點。

若非前述目的性解釋，恐導致何以同項但書兩種例外，前者「經中央衛生主管機關指定」無須限定檢驗場所；

後者僅單純因民眾自費檢驗便須限定「親至檢驗場所」，體系將生矛盾、扞格而流於立法恣意。

②、次按醫事檢驗師法第9條：「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。

但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」

之規定，係為加強執業管理，並限制醫事檢驗師之執業處所；

同法第15條立法目的，無非係為限制醫事檢驗師之執業處所，以求檢體化驗之過程均係由合格檢驗師親為，以避免兩地執業，保障專業工作，達到專人專職，確保檢驗結果之正確性。

原告之檢體化驗處理均由檢驗師親自為之，檢驗師之執業處所均於醫事檢驗所內，可確保檢驗結果之正確性，與其他診所、醫院採集檢體後，再由其他醫事檢驗所派員前去收取檢體，並帶回檢驗所由專業醫檢師上機檢驗並無不同，顯見原告之執業方式與立法目的無違。

且醫事檢驗除血液檢驗外，尚包含如臨床、生化、微生物等檢驗，檢體之取得不局限於血液一種，其他如尿液、糞便排泄物或身體之其他分泌物等，亦得為檢驗檢體，本無強制規定於何處採集之必要。

又所謂檢驗過程，應係指化驗檢體之過程與操作檢驗設備之正確性，僅需正確操作檢驗設備所得出之檢驗數值即具參考價值。

檢驗師於檢驗流程中僅須判斷檢驗結果是否因錯誤之檢驗過程而生異常，並將錯誤校正，檢驗結果數值之高低無需檢驗師抽象的判斷，而係經由單純之機械操作而得出之數據結果。

是以採集檢體僅係「檢驗之前置作業」，無庸使用精密之儀器即可完成，自無涵蓋在「檢驗過程須自始連續於檢驗所內為之」之必要。

③、又醫事檢驗師法第12條規定旨至醫事檢驗師之法定業務執行規範，係規範醫事檢驗師執行業務應遵守之準繩，該法規但書指摘應係醫事檢驗師得執行業務之範圍，即受規範者自應為醫事檢驗師無疑。

惟該法規經被告機關援引函釋所作釋示，竟限制民眾自費檢驗之項目必親身前往到達醫事檢驗所，顯增加法律所無限制於一般民眾。

行政院衛生署100 年8 月16日函釋說明三略以：「…惟其民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所內為之，亦非民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條2 項但書規定，民眾自費「至」醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符。

…」從而，違反醫事檢驗師法第12條第2項但書規定者，依法應依同法第34條之規定裁處，與違反同法第30條之規定，尚屬有間。

被告機關就法規文義解釋顯有誤解，已致生適用法規之錯誤且違反不當聯結禁止原則。

④、綜上，原告派員招攬健康檢查義務僅係要約之引誘，民眾本得自行評估是否自費進行健康檢查，合於醫事檢驗師法第12條第2項但書之意旨。

至原處分所憑恃之行政院衛生署100年8 月16日衛署醫字第1000200935號及101 年2 月24日衛署醫字第1010003425號函則錯誤限縮醫事檢驗師法第12條第2項但書之情形須「民眾親至」，甚至將「民眾未親至」與同法第30條不正當方法連結，已抵觸母法並違反不當連結禁止原則，原處分機關不察竟仍予爰用，違法甚明！

⑵、系爭行為非屬以不正當方法招攬業務，被告機關適用醫事檢驗師法第30條實未盡舉證之責任：

①、按「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」醫事檢驗師法第30條雖有明文，惟該條文義上一望即知立法者欲禁止者實係以不正當方法招攬業務，倘以正當方法招攬業務者即非法所不許。

換言之，該條認定之關鍵點應在於「不正當方法」之認定，立法者絕無將招攬業務本身與不正當方法劃上等號之意。

至於何謂不正當方法除一般公認之詐欺、脅迫手段外，該條立法理由係為防止「醫事檢驗所假借公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛」而設（原證5 ），蓋民國70年代醫檢人員時常假借公益團體名義以博取民眾信賴而接受檢驗，為杜絕此風方設此規定。

②、被告機關於訴願答辯中表示，本件民眾檢舉內容略以：「108 年8 月26日16時許派白色衣服女子與系爭場所櫃檯人員推銷…要求其簽署資料，同年月27日14點30分許派黑色西裝之女子提包包要求前一日簽署資料之人員讓他抽血…」可資證明，原告推展業務之方式係派員至定點發放原證1 客戶預約單，發放過程除說明健康檢查之流程、項目、費用外，並無任何詐欺、脅迫、強迫推銷等情事，亦無現場逕予採集檢體並收費之行為，而係先與客戶達成初步檢驗協議，另行預約採檢時間，給予客戶充足時間考慮是否需要作此檢驗，民眾亦可隨時提出終止協議之意思，並無壓縮民眾思考的時間，另客戶預約單上面除檢驗項目、價格公開透明外，更特別加註「本所自行辦理之" 預防保健篩檢服務( 限指定項目) "，並未與公家機關合作。」

，並詳細附註聯絡方式、網址等資訊，藉由充分解說、充分揭露以及給予審閱期間及自由毀約權等方式讓民眾得以在自由意志下作成決定，豈能謂為不正當！

③、又從該檢舉內容可得而知，該民眾之檢舉並非原告先有以詐欺、脅迫之手段進行招攬，且原告並無隨機替現場人員抽血之情，而係有特定預約之對象，並在未能於預約時間接洽預約對象之情況下，該人員隨即便離開現場。

至謂該人員無出示護理師證照，係因系爭場所要求之人員並非與原告預約檢驗人員，且當下疑有態度不友善之情形，再對方非屬主管機關人員身分之情況下，當然並無強制需出示證件之必要。

原告並未以任何不當之方法侵害民眾之權益或與民眾產生糾紛，被告機關徒以前述行政院衛生署100 年8 月16日函將違反醫事檢驗法第12條但書「親至醫檢所」檢驗之行為與不正當方法劃上等號顯有不當連結禁止已如前述，而逕將外出招攬業務本身與不正當方法劃上等號，除已違反醫事檢驗師法第30條之立法意旨外，益證被告機關對於原告行為有何等之「不正當」根本未盡舉證之責，構成要件既未該當，豈能課予罰鍰相繩！

⑶、被告機關於訴願答辯中參照之臺北高等行政法院101 年度簡字第62號判決意旨略以：「醫事檢驗師法第12條第2項…第9條…規定…不得到醫事檢驗所以外之地點執行醫事檢驗業務，而醫事檢驗所更不得假藉名義派員至事業單位招攬檢驗甚明…若非依醫師開具之檢驗單，不得…派員到醫事檢驗所以外之地點…自屬以不正當之方法招攬業務。」

該判決內容實不無疑義：

①、衛生福利部105 年12月29日衛部醫字第1051669475號函釋（原證6 ），已肯認醫檢師報備到宅執業之合法性，足證外出於非醫事機構等處所執行抽血，亦對檢驗品質不生影響；

醫事檢驗師公會全國聯合會第1208期醫檢師電子報首篇內文亦以「醫檢師到宅執業向前一大步」（原證7 ）為題論述醫檢師努力爭取到宅執業之過程與進步，顯見「到宅執業」此種基於提供服務予民眾之執業型態確為逐漸受到肯定之便民措施，亦是檢驗所產業未來發展之趨勢。

②、矧且，行政機關不間斷深入社區對社區民眾做健康篩檢，其抽取檢體、血液之行為亦不限於醫事檢驗所、醫療院所內，且機關學校之健康篩檢亦均於工作場所、工廠、校園內為之。

又常見之由國民健康署菸害防制及衛生保健基金支應之檢驗癌篩推廣方式，多有以贈品、抽獎等，甚至包含高單價贈物，誘導吸引民眾前往篩檢，或將設備搬到菜市場，甚至到公車站牌拉人等招攬方式（原證8 ），基此益證預防保健之篩檢，無有原處分機關以如此嚴格方式限制私人檢驗所不得外出執業或外出招攬之必要性。

③、另節錄105 年11月25日中央社記者邱俊欽桃園之新聞：嘉惠長者病患，桃醫推到宅抽血：「為提升照顧年長的疾病患者，衛生福利部桃園醫院結合糖尿病中心衛教護理師及醫師，針對行動不便到醫院抽血的年長病友，提供到宅抽血服務。

桃園醫院今天表示，醫院檢驗科於10 3年10月啟用全新自動化實驗室以來，努力提昇檢驗醫學的服務品質，提供網路預約抽血服務，更進一步於今年7 月推出全國首創預約指定醫檢師抽血，深獲病患肯定。

……但是很多年長病友因為行動不便，每次出門都需勞師動眾，造成家屬及病友極大困擾或根本無法外出，常常放棄檢驗而由家屬代為拿藥。

醫師看診時也無從評估病人狀況，因此特別規劃到宅抽血服務。」

（原證9 ）顯見對於眾多不便之弱勢族群、長年病友來說，如此便利之需求，直係求之若渴，長年病友行動不便，親自到院皆會造成自身、家屬極大的困擾，而寧願放棄檢驗。

而對於如此之社會現況，衛福部亦需努力廣為宣導，使不便之民眾能知曉有此服務，進而改善此一社會問題。

台南市亦自自民國92年啟動「行動醫院- 全民健檢」活動（原證10），服務遍及全市37區，場次已達2000多場，也皆在非醫療機構、醫事院所進行抽血業務，於現場活動圖片中也未見台南市政府以其他精密之儀器或於特殊之場所進行；

何以同樣行為，於私人醫事檢驗所推行時，便須強制其檢驗過程之連續性，需自始在檢驗所內為之？該判決意旨洵無理由。

④、又該判決認為民眾是否確有必要進行檢驗，應係由醫師診察後，本其醫學專業判斷審慎為之，業已混淆「預防保健」與「醫療行為」之概念，此除涉及影響原告自身權益甚深，亦有違公眾利益：檢驗所採集檢體替民眾篩檢，以利民眾能提早知悉身體異狀，至於民眾若發現異狀，要如何治療並非檢驗所所問，民眾可逕行決定，此即是預防保健與醫療行為不同之處：原告所推廣之預防保健僅是在告知民眾身體數值有無異狀，並無提供後續治療行為，從而無醫療風險問題。

若是已在進行醫療過程中，則需要進行何種檢驗才有助於診斷的確認，本就需要醫學專業判斷審慎為之，然而針對身體尚未產生異狀，僅要了解身體健康、僅要進行預防保健之民眾，又該由何人判斷哪種檢驗應該要做，哪種檢驗是沒有必要的？尤以現今各類癌症、慢性病之好發年齡都在逐漸下修，衛生主管機關更應教育民眾不論係在任何年齡層，都應在衡量自身經濟能力後盡可能了解自身身體資訊，以達真正之預防保健目的。

是以原告為鼓勵大眾注意身體之健康防患於未來，提供可至民眾所指定之地點之服務，經實地試驗，確能有效提高民眾自費保健之意願。

檢驗所以提高民眾受檢率為社會主要存在責任，原告提高民眾受檢意願，使健康檢查便利生活化，卻遭污名為不當招攬，使致相同之行為，遭受主管機關區別對待，洵非適法。

⑤、另參照最高行政法院81年判字第215 號判決：「……。查醫療法並未規定醫療機構不得派員外出辦理健康檢查，衛生署前開函示，則以醫療機構派員外出辦理健康檢查須經報備，否則即一律為以不正當方法招攬病人，此項函示是否逾越母法範圍，非無疑義。

……其為健康檢查業務之方法是否正當，主管機關本得依職權裁量，乃被告機關未就原告辦理此項業務之方法是否正當為說明，而依衛生署前開函示，以原告未經報備派員外出辦理健康檢查即為不正當，揆諸首揭說明，非無可議之處。

……。」

（參原證11）從醫事檢驗師法就醫事檢驗所未設有不得派員外出招攬業務之規定，被告機關以原告未經報備派員外出招攬即為不正當，顯有不備理由。

矧且，既衛生福利部已於原證6 之函釋肯認醫檢師報備到宅執業之合法性，則原告未經報備派員外出之行為，亦應以違反醫事檢驗師法第9條暨同法第37條1 項之規定論處方為適法，斷無醫事檢驗師法第30條適用之餘地。

⑥、次按臺灣高等法院臺中分院100 年度上易字第282 號刑事判決之本文內容亦本於相同見解認為：「…是所謂自費至醫事檢驗所接受檢驗，係強調民眾自願自費接受檢驗，以與經醫師檢驗單指示檢驗者區別，尚無強制民眾必須「親身」至醫事檢驗所內檢驗之意。

參以，現代各項醫療器械齊備，抽血對護士、醫事檢驗師等專業人員而言易如反掌，無需精密龐大之先進儀器，僅需有乾淨針筒及棉花、酒精等消毒設備即可輕易為之，並無場所地點之限制，如各級國小、國中甚至高中、大學等學校均對學生為健康檢查，其抽血亦任意選擇校內之教室為之，不致對受檢驗人產生任何危險，此為公眾周知之事實，故抽血等行為，本可在醫事檢驗所以外之場所進行。

況醫事檢驗除血液檢驗外，尚包含其他類如臨床、生化、微生物等檢驗，其「檢體」之取得亦不僅局限於血液一種，其他諸如尿液、糞便排泄物或身體之其他分泌物等亦得為檢驗之檢體，是否亦必須強令自費檢驗之民眾必須親「至」醫事檢驗所為之？此顯然與醫療檢驗實務不符，誠非立法之目的，益徵醫事檢驗師法第十二條第二項（原判決誤為第一項）但書規定並無意排除在醫事檢驗所外採取檢體之檢驗行為。」

、「…醫事檢驗師法第十二條第二項但書既係規定「自費」至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限，自不得將「自費」任意擴張解釋為「主動並自願，及自行負擔費用」。

」（參原證12）。

⑦、綜上，被告機關於認定原告「不正當招攬」之裁量理由實已流於恣意並有權利濫用之情形。

退萬步言之，被告機關對於私人檢驗所與公家機關同樣提供到府採檢之服務有疑慮者，為達此目的，其積極作為應係提供稽核標準、申請報備程序或事後審查制度，給予原告遵從之標準，而非將原告之行為一概認定為不當招攬。

誠然，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性，則仍予以審查；

而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。

且依行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」

，就此之「平等原則」規定，其內容並包含「不當聯結禁止原則」，即行政機關為行政行為時，倘考量與達成之行政目的不相關連者，則禁止為之，故行政機關之裁量性行政行為有違不當聯結禁止原則，應認有違平等原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。

㈡、訴之聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯及聲明：

㈠、答辯要旨： 1、被告於108 年8 月27日接獲民眾檢舉時，其表示原告所屬人員於108 年8 月26日下午4 時許派員系爭場所推銷用100 元之費用篩檢肝癌等等項目，並提供原告之檢驗項目表及「新昌醫事檢驗所/ 醫事檢驗服務委託申請單」上載有單位名稱、地址、申請者姓名、生日、性別、聯絡電話、預約日期及特殊服務：申請者等1 人，無法親自到所提供檢體…預約日期：108 年8 月27日星期二…」並有申請者李○○簽名及其基本資料等資訊，原告亦坦承上開表單係其聘僱人員所留下，雖原告陳稱非先有以詐欺、脅迫之手段進行招攬，且並無隨機替現場人員抽血之情，非屬不正當招攬，爰依衛生福利部歷年函釋及諸多判決意旨，其原告之行為核屬違反醫事檢驗師法第30條規定甚明，殆無疑義，原告所陳應無可採。

2、另查原告自103 年1 月至107 年2 月間，因屢經查獲有擅自派員不當招攬醫事檢驗業務之情事，違反醫事檢驗師法第30條規定，業經被告機關裁罰14次，且被告機關於本處分作成之近3 年（自105 年10月25日起）即以醫事驗師法第41條法定罰鍰最高上限10萬元裁罰原告8 次（如乙證2 ），惟原告仍未見改善一再違規，顯見應受責難程度甚高，爰審酌行政罰法第18條第1項規定，裁處法定最高額10萬元罰鍰，並無不妥。

3、原告陳稱醫事檢驗師法第12條第2項，搭配原草案之立法理由可認立法者當係以「自費與否」為考量重點避免醫療資源浪費，至於檢驗之場所為何則非重點等云云，惟查醫事檢驗師第12條第2項之意旨為「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之」，並非指規範檢驗之場所為何，又所謂「不正當方法」雖屬不確定法律概念，惟醫事檢驗所派員外出以衛教宣導及發放檢驗單之方式，請民眾至該醫事檢驗所抽血一事，與醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，民眾依個別需要自費至醫事檢驗所檢驗之意旨不符，又民眾就醫是否確有必要進行檢驗，應由醫師診察後視民眾病情並加以解釋後，本其醫學專業判斷審慎為之；

復為考量民眾自我健康維護等需求，在不悖於上揭民眾健康維護之目的及自主權之尊重等原則下，得依同條第2項但書規定，例外允許醫事檢驗機構於中央主管機關指定或民眾依其個別需要自費至醫事檢驗所內檢驗之檢驗項目，得不需由醫師開具檢驗單為之，但不包括主動外出招攬，復經改制前行政院衛生署101 年2月24日衛署醫字第10 10003425 號函及衛生福利部103 年5月6 日衛部醫字第10 30112015 號函釋有案，是醫事檢驗所派員外出發放檢驗單、廣告文宣招攬醫事檢驗業務，自屬法律所禁止之行為。

4、原告陳稱原處分所憑恃之行政院衛生署100 年8 月16日衛及101 年2 月24日函則錯誤限縮醫事檢師法第12條第2項但書之情形須「民眾親至」，甚至將「民眾未親至」與同法第30條不正當方法連結，已抵觸母法並違反不當連結禁止原則及未有「不正當方法」招攬業務等云云，惟查高雄高等行政法院104 年度簡上字第1 號判決，內容略以：「…前揭醫事檢驗師法第30條規定…其所謂『不正當方法』，雖無明文定義，惟揆諸該條之立法理由…以及立法提案說明…並參酌同法第12條第2項…及第9條…之規定，醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點，執行醫事檢驗業務，醫事檢驗所更不得假藉名義派員至商家、事業單位招攬檢驗，其擅自派員外出招攬業務、辦理醫事檢驗業務，即屬以不正當方法招攬業務。

準此，衛生福利部102 年8 月20日函說明（二）略以：『…爰有關醫事檢驗機構自行派員在外招攬檢驗業務，或為誘導民眾前往該醫事檢驗機構接受檢驗，或為派員前往民宅採取檢體再攜回機構進行檢驗業務等，均屬醫事檢驗機構令其醫事檢驗人員執行違反前開規定之違法作為。』

即係綜合前開法條之文義、體系及立法目的所為之闡釋，符合醫事檢驗師法第9條、第12條第2項及第30條之規範意旨，且未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定無違。

…」。

5、另「…又醫事檢驗師法第30條醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務的規定，其中何謂不正當方法，法律雖未設規定，惟揆之行政院就該條文的立法說明：『為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處，爰明定之。』

以及立法提案說明：『為防止醫事檢驗院（所）假藉公益團體名義，派員至事業單位招攬檢驗，而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗院（所）應以不正當方法招攬業務，予以懲處，爰明定之。』

並參之同法第12條第2項及第9條『醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。

但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。』

的規定可知，醫事檢驗師應在經主管機關核准登記的醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外的地點，執行醫事檢驗業務，醫事檢驗所更不得假藉名義派員到事業單位招攬檢驗，其擅自派員外出招攬業務、辦理醫事檢驗業務，即屬以不正當方法招攬業務。

是行政院衛生署99年6 月8 日函釋略以『主旨：有關集團連鎖之【醫事檢驗所】擅自派員赴民宅為民眾抽血檢驗，衛生單位應如何制止其違法情事乙案……說明：……二、…… ( 1) 醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不正當招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處……』係綜合法條之文義、體系及立法目的所為之闡釋，符合醫事檢驗師法第9條、第12條第2項及第30條之規範意旨，且未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定無違，自得予以適用。

原告主張行政院衛生署99年6 月8 日函釋違反授權明確性原則、誤解醫事檢驗師法第12條2 項但書意旨，不當連結以為解釋而違平等原則、構成裁量濫用等語，容有誤會，洵不足採。」

（臺北高等行政法院101 年簡字第171號行政判決意旨參照）。

6、另原告陳稱衛生福利部105 年12月29日衛部醫字第1051669475號函釋，已肯認醫檢師報備到宅執業之合法性，足證外出於非醫事機構等處所執行抽血、桃醫推到宅抽血及台南市之「行動醫院- 全民健檢」活動，皆在非醫療機構、醫事院所進行抽血業務等云云，惟經查上開衛生福利部函釋主要說明應持醫師開具之檢驗單且經依法報准，方得執行到宅醫事檢驗業務，與原告所陳情節不同，再行政機關至社區辦理健康篩檢，主為推動四癌篩檢等健康促進之公共衛生政策，乃是針對特定條件之民眾以無償之方式辦理，與原告之行為目的及所生影響不同，又醫療機構至院外辦理健康檢查業務，亦比照前揭方式，應持醫師開具之檢驗單且經依法報准，方得為之，爰原告所陳，顯係誤解法規規範體系與旨趣，忽略相關函釋、法院判例之核心爭點，委無可採。

㈡、訴之聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之爭點：

㈠、新昌醫事檢驗所派員至「101 文具天堂」發放檢驗價目表，是否構成醫事檢驗師法第30條所指之「以不正當方法，招攬業務」？

㈡、原處分援引行政機關函示見解是否合法？

㈢、原處分有無違反行政程序法第7條之比例原則？

㈣、原處分裁量理由是否不備？原處分有無裁量瑕疪？

五、本院判斷：

㈠、原告所屬人員於108 年8 月26日下午4 時許派員至上開場所，散發推銷自費篩檢肝癌等項目檢驗，並提供檢驗項目表及「新昌醫事檢驗所/ 醫事檢驗服務委託申請單」、「新昌醫事檢驗所檢驗項目表」，此有上開委託申請單及項目表在卷可稽，經被告查證屬實，認原告違反醫事檢驗師法第30條規定，裁處原告新臺幣10萬元，此有108 年9 月24日新北府衛醫字第1081738860號裁處書在卷可參，此為雙方所不爭執，是此部分事實，應堪予認定。

㈡、按「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」

、「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。」

、「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」

、「違反．．．第三十條．．．規定之一者，處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰。」

、「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」

、「本法所定之罰鍰、停業、撤銷或廢止執業執照、開業執照，除本法另有規定外，由直轄市或縣（市）衛生主管機關處罰之．．．。」

，醫事檢驗師法第12條第2項、第20條、第30條、第41條第1項、第44條及第45條前段分別定有明文。

㈢、行政函釋之法律性質：

⑴、行政函釋為一總括式之用語，行政程序法或者其他法律並無單獨規範及定義「行政函釋」。

實務或學者關於「行政函釋」之用語，各有不同，莫衷一是，有稱為釋示、行政函釋、解釋函令、亦有稱之為解釋性行政規則。

而行政機關之解釋函令，如有人民申請為之，則有特定相對人，但行政函令之解釋是否一律視為行政規則之性質不無疑義。

而解釋函令，原係上級機關對下級機關，或行政機關對人民所為之法規。

行政機關基於職權而為法規之解釋，其性質為有權之行政解釋，上級機關對「下級機關」所為之解釋函令，本質上並非制定普遍抽象之規定，亦非就個案為具體處置之指示，不屬行政規則或指令。

惟對下級機關所為之解釋函令，其性質接近行政規則者，對其應可適用有關行政規則之法理。

而在實務上，行政機關亦利用行政函發布法規命令、裁量基準與行政計畫，作成行政處分或行政指導、或為觀念通知，可見行政函釋之性質，無論是在我國學理上抑或是實務運用上，均無法單獨視行政函釋為單純的「解釋性行政規則」之性質而已，毋寧是需要就個案加以認定各該行政函釋之性質，從而決定其應適用之行政程序及合法要件。

如行政函釋若具備法規命令之要件，該函釋即應遵守法規命令之合法要件，如發布及送置國會義務等。

另外，行政函釋之性質認定，在其效力上也有顯現其重要性，如函釋為行政規則之性質，除有產生對外間接法效力之行政規則外，則其規範內容至多對於內部或下級機關行使權限或法律裁量準則而下達之；

若具法規命令之性質，則該函之效力具有拘束人民及其他行政機關之抽象的直接對外效力。

⑵、從而被告機關處分原告依據理由所援引行政院衛生署100 年8 月16日衛署醫字第1000200935號函、101 年2 月24日衛署醫字第1010003425號函及衛生福利部103 年5 月6 日衛部醫字第1030112015號等函釋，而該等函釋係其本於中央主管機關職權，綜合法條之文義、體系及立法目的所為之闡釋，符合醫事檢驗師法第 9 條、第12條第 2 項及第 30 條之規範意旨，並未違反授權明確性原則，亦未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定並無違背，為行政規則之性質，其規範內容多對於內部或下級機關行使權限或法律裁量準則，其合法性應無疑，亦與法律保留原則無涉。

㈣、原告主張被告機關適用醫事檢驗師法第30條實未盡舉證之責任云云。

查本件是被告於 108 年 8 月 27 日接獲民眾檢舉時，其表示原告所屬人員於 108 年 8 月 26 日下午 4 時許派員系爭場所推銷用 100 元之費用篩檢肝癌等等項目，並提供原告之檢驗項目表及「新昌醫事檢驗所 / 醫事檢驗服務委託申請單」上載有單位名稱、地址、申請者姓名、生日、性別、聯絡電話、預約日期及特殊服務：申請者等 1人，無法親自到所提供檢體…預約日期：108 年 8 月 27日星期二…」並有申請者李○○簽名及其基本資料等資訊，此有上開委託申請單及項目表在卷可稽，原告亦坦承上開表單係其聘僱人員所留下，而原告訴訟代理人於本院審理辯論時，對於原告於上開時、地散發上開資料，亦不爭執，是以原告主張被告機關未盡舉證之責任，實屬無據。

㈤、醫事檢驗師法第 30 條所謂之「以不正當方法，招攬業務」如何界定？

⑴、按醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務」，其中所謂「不正當方法」，法律雖未設規定，然依司法院釋字第 432 號解釋理由意旨，所謂之「不正當方法」固屬不確定之法律概念，然究其立法意旨，雖係為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，但該立法理由僅係例示之說明，並非必須以「假藉公益團體名義」及「派員至事業單位招攬檢驗」為限，始構成以不正當之方法招攬業務，尚包括以其他不正當方法招攬業務，此觀醫事檢驗師法第 30 條之提案說明亦明。

而徵之行政院就該條之立法說明：「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處，爰明定之。」

，及立法委員提案說明，略以：「為防止醫事檢驗院（所）假藉公益團體名義，派員至事業單位招攬檢驗，而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗院（所）應以不正當方法招攬業務，予以懲處，爰明定之。」

等語；

並參以醫事檢驗師法第 12 條第 2 項規定：「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。

但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」

、第 9 條規定：「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。

但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」

規定，可知醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點執行醫事檢驗業務，醫事檢驗所更不得假藉名義派員到事業單位招攬檢驗，其擅自派員外出招攬業務、辦理醫事檢驗業務，即屬以不正當方法招攬業務。

⑵、再者，醫事檢驗師法之規範，係要求醫事檢驗機構及醫事檢驗人員執行其檢驗業務時，自應係在合於前開法規規範之前提下，始得為之，先予敘明。

查『醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。

但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限』，於同法第 12 條第2項即有明定。

有關醫事檢驗機構自行派員在外招攬檢驗業務，或為誘導民眾前往該檢驗機構接受檢驗，或為派員前往民宅採取檢體再攜回機構進行檢驗業務等，均屬醫事檢驗機構令其醫事檢驗人員執行違反前開規定之違法作為，自無正當性可言，是以，醫事檢驗機構自行派員在外招攬檢驗業務之行為，自是屬於違反同法第 30 條規定，所稱之『不正當方法』招攬業務。

⑶、行政院衛生署 100 年 8 月 16 日衛署醫字第 1000200935號函釋（見本院簡字第 48 號卷第 159-160 頁）說明三㈢函釋略以「關於旨揭案件，醫事檢驗機構自行派員外出招攬民眾，並抽血進行檢驗，雖係由民眾自費辦理，惟其為民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所內為之，亦非民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，民眾自費至醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符。」

，101 年2 月24日衛署醫字第1010003425號函釋（見本院簡字第48號卷第161 頁）說明事項三、有關醫事檢驗所派員外出以衛教宣導及發放檢驗單方式，請民眾至該醫事檢驗所抽血一事，按與醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，民眾依個別需要至醫事檢驗所檢驗意旨不符。

而所謂要約引誘，為一種意思通知，其目的亦在乎締結契約，其作用僅能喚起他人向自己為要約，必須更經自己承諾後，始能成立契約，但要約則不然，要約一經相對人承諾，原則上即成立契約，是以對不特定人之推銷或招攬，即屬要約引誘，原告陳稱派員招攬健康檢查義務僅係要約之引誘，民眾本得自行評估是否自費進行健康檢查，無異承認有招攬之行為，而依上開函釋要旨，在於民眾是否主動要求而非透過招攬而自費至醫事檢驗所檢驗，原告所稱該函限縮須「民眾親至」，甚至將「民眾未親至」與醫事檢驗師法第30條為不正當方法連結，容有誤解。

⑷、又依衛生福利部 103 年 5 月 6 日衛部醫字第1030112015號函釋（見本院簡字第 48 號卷第 163 頁）說明二「‧‧‧又民眾就醫是否確有必要進行檢驗，應由醫師診察後視民眾病情並加以解釋後，本其醫學專業判斷審慎為之；

‧‧‧例外得依醫事檢驗師法第 12 條第 2 項但書規定，允許醫事檢驗機構，於中央主管機關指定或民眾依個別需要自費至醫事檢驗所內檢驗之檢驗項目，得不需由醫師開具檢驗單為之，但不包括主動外出招攬。」

，原告陳稱衛生福利部105 年12月29日衛部醫字第1051669475號函釋及醫事檢驗師公會全國聯合會第1208期醫檢師電子報首篇內文亦以「醫檢師到宅執業向前一大步」均肯定「到宅執業」之便民措施，亦是檢驗所產業未來發展之趨勢。

然衛生福利部並未否定此便民措施，然仍須依醫事檢驗師法第12條第2項規定「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。」

，例外，始依同條第2項但書規定執行業務，而非原告所稱漫無程序恣意為之。

⑸、原告主張 101 年度簡字第 62 號臺北高等行政法院判決意旨認為民眾是否確有必要進行檢驗，應係由醫師診察後，本其醫學專業判斷審慎為之，業已混淆「預防保健」與「醫療行為」之概念云云。

查預防保健是醫療行為之前階段行為，一般民眾作健康檢查，如發現身體出現異樣，均會作進一步治療，不可能僅把健康檢查當作參考，如發現身體出現狀況，不作任何治療行為，而醫療機構作治療行為，亦會先採集檢體作篩檢，再進一步治療，是「預防保健」與「醫療行為」是連帶關係，非原告所主張僅提高民眾受檢意願，使健康檢查便利生活化而已。

另原告主張：「最高行政法院 81 年度判字第 215 號判決意旨，以醫療法並未規定醫療機構不得派員外出辦理健康檢查，衛生署前開函示，則以醫療機構派員外出辦理健康檢查須經報備，否則即一律為以不正當方法招攬病人，此項函示是否逾越母法範圍，非無疑義。

……」然此判決意旨，係就醫療法第 44 條之規定「醫療機構，不得以不正當方法，招攬病人」所作論述，與本件為醫事檢驗所不同，而醫事檢驗師法第 9 條、第 12 條第 2 項對於執行業務已定有明文，是兩者客觀條件不同，無法比擬。

原告主張未經報備派員外出之行為，應以違反醫事檢驗師法第37條第 1 項論處，即醫事檢驗師執業違反第 9 條之規定，然此僅違反不在醫事檢驗所執業乙處所作處罰，而本件係醫事檢驗所涉及不正當方法招攬業務，兩者容有不同，附此敘明。

⑹、原告主張臺灣高等法院臺中分院 100 年度上易字第 282 號刑事判決見解認為：「…醫事檢驗師法第十二條第二項但書既規定「自費」至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限，自不得將「自費」任意擴張解釋為「主動並自願，及自行負擔費用」。

然此案就該被告違反醫事檢驗師法第 34 條第 1 項強制規定之刑事責任，而本案係違反醫事檢驗師法第30條之行政責任，其論點著重「不正當方法」之解釋與認定，基準點不一樣，尚難作同一比擬，況刑事判決之論斷，並不當然拘束行政訴訟之判決。

㈥、所謂「比例原則」，是指行政機關為行政行為，須考慮行為之合目的性，採取最小損害之方法，在行為與欲達成之目的間尋求平衡，以免所造成之損害超出所欲達成目的之利益。

行政程序法第 7 條亦作原則性之規定。

查原告自 103 年 1月至107 年2 月間，因屢經查獲有擅自派員不當招攬醫事檢驗業務之情事，違反醫事檢驗師法第 30 條規定，該條規定並未以是否獲利為要件，因具可罰性，業經被告機關裁罰14次，且被告機關於本處分作成之近3 年（自105年10月25日起）即以醫事驗師法第41條法定罰鍰最高上限10萬元裁罰原告 8 次（如乙證 2 ），原告未生警愓，仍未見改善一再違規，顯見應受責難程度甚高，被告爰審酌行政罰法第18條第 1 項規定，裁處法定最高額 10 萬元罰鍰，並無違反比例原則。

原告主張本件原處分中，原告並未採集民眾之血液，更未有替民眾檢驗或收取任何金額；

易言之，原告即便有違反行政法上義務，所得之利益完全係零，被告對於此部分未有加以審酌，並刻意忽略此一事實，逕於原告未因此得利之情況下，課予原告法定罰鍰最高上限 10 萬元之罰鍰，此次裁罰明顯違背憲法第 23 條比例原則之規定，尚屬無據。

㈦、另所謂行政處分書所應記載理由，或雖有處分理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主旨所由成立之依據，如所載理由雖稍欠完足，如不影響裁處基礎者，尚難謂有理由不備之違法。

經查，新北市政府裁處書處分理由載明受處分人派員外出招攬醫事檢驗業務之行為，原處分機關本於職權調查後，認本案事證明確，核與上開函釋意旨揭示之不正當招攬業務行為相符，已違反醫事驗師法第 30 條規定，殆無疑義，審酌受處分人近年來，屢經查獲有擅自派員不當招攬醫事檢驗業務之情事，受處分人仍未見改善一再違規，顯見應受責難度甚高，為達嚇阻作用，爰審酌行政罰第18條第 1 項違反行政上義務應受責難程度、所生影響及因違反行政上義務所得利益，並考量受處罰者之資力，依同法第41條規定，裁處罰鍰新臺幣10萬元，並無違反法律保留原則及處罰法定原則業如前述，核其認事用法，並無違誤，尚無理由不備、理由矛盾之違法，原告猶執原處分未敘明此等行為違反情節之輕重、所生影響等為理由不備，尚屬無據。

㈧、所謂「不得為差別待遇」，也就是要求執法者對於「相同案件，給予相同的對待，不同案件應不同對待」，在行政權力還停留在干涉行政的年代，這種平等原則係使人民產生要求國家行政權應有「消極不作為」之「權利」。

此乃形成行政自我拘束，惟其係指合法的平等，並不包含違法的平等，故原告尚不得主張其違規行為與其他執行相同檢驗業務者之行為一致云云，而冀求免罰。

又此之平等原則規定，其內容包含「不當聯結禁止」等情。

原告主張本件已產生適用法規錯誤及裁量性行政行為有違不當聯結禁止原則云云。

惟查原行政處分適用法規業如上所述，並無適用違誤或不當情形。

又原處分已載明就新昌醫事檢驗所違規案件彙整表所示之違規行為，乃就此次之行為，依醫事檢驗師法第 41 條第 1 項、第 44 條等規定，裁處原告法定最高罰鍰金額（ 10 萬元），是於衡量該一情事即足認應裁處法定最高罰鍰時，因其他事項與裁量之結果無涉時，則縱未詳細載明其他考量事項，亦實難認有何裁量逾越、濫用或違反平等原則之瑕疪存在。

㈨、另原告訴訟代理人於本院審理辯論時，指稱被告機關針對各大醫院在網站上作健檢張貼廣告，有無作出裁罰案例？惟查：各大醫院在網站上作健檢張貼廣告，是須有需要作檢體篩檢的人，始會進入電腦網站查詢健檢相關訊息，與本件醫事檢驗所主動出擊派員至公共場所或公眾得出入場所發放申請單及檢驗價目表有所不同，而行為主體亦不同，各大醫院行為主體為醫療院所，而本件行為主體為醫事檢驗所，是以兩者情狀迥異，難以比擬，附此敘明。

另原告訴訟代理人於109 年7 月21日所提準備書狀，認101 年度裁字第2208號最高行政法院裁定有諸多違誤之處，且個案事實與本件不同，並無適用於本件之餘地云云，然此僅係原告對法令適用之偏頗見解，亦有誤解之處，其理由已如前述，不再贅述，附此敘明。

六、末以，本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認不影響判決結果，爰不另予逐一論述。

七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

八、依行政訴訟法第236條、第 195 條第 1 項後段、第 98 條第 1 項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 7 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 陳伯厚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 109 年 7 月 31 日
書記官 吳沁莉