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臺灣新北地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第156號
原 告 順基工業有限公司
代 表 人 趙榮桂
趙婉瑛
趙世宗
趙慧君
趙世豪
古秀珍
訴訟代理人 蔡育盛律師
黃宣瑀律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 程大維（局長）
訴訟代理人 王馨瑀
蘇士陽
黃雨萱
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國110年9月27日新北府訴決字第1100000000號函所檢送之訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額20萬元）及處環境講習2小時之處分，依行政訴訟法第229條第2項第2款、第4款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：緣原告（於民國〈下同〉96年10月17日申請解散登記獲准，但尚未清算終結）自76年2月起，於坐落新北市○○區○○段000○0○○000○0○○000○0○地號（原○○區○○○段○○○小段00-00（1）、00-00（2）、00-00（3）地號土地，下稱系爭土地）從事金屬表面處理（電鍍）製程，經被告於100年10月25日執行土壤及地下水污染調查，發現系爭土地土壤中重金屬最高濃度分別為鉻2,380毫克/公斤（管制標準：鉻250毫克/公斤）、銅6,150毫克/公斤（管制標準：銅400毫克/公斤）、鎳5,600毫克/公斤（管制標準：鎳200毫克/公斤），超過土壤污染管制標準，被告遂依土壤及地下水污染整治法第12條第2項及第16條規定，以102年7月2日北環水字第00000000001號函檢送同日北環水字第0000000000號公告（於102年7月3日送達原告，而原告就之並未依教示而為行政救濟），公告系爭土地為土壤污染控制場址（下稱公告土壤污染控制場址處分），以原告為污染行為人，並劃定為土壤污染管制區，且依土壤及地下水污染整治法第13條規定，命原告應於公文送達日後6個月內完成系爭場址調查工作及擬訂污染控制計畫。
嗣因原告未依期限向被告提出污染控制計畫，被告乃先後開立103年4月2日新北環稽字第00-000-000000號、103年7月29日新北環稽字第00-000-000000號、103年12月17日新北環稽字第00-000-0000000號、104年5月28日新北環稽字第00-000-000000號及106年7月11日新北環稽字第00-000-000000號等5件裁處書，分別裁處原告100萬元、150萬元、200萬元、250萬元及300萬元在案，原告始於107年12月28日提送污染控制計畫，經被告審查後於108年8月5日以北環水字第1081415228號函核定「順基工業有限公司土壤污染控制計畫書（定稿本）」，而原告應依核定之污染控制計畫執行，並每6個月提送污染計畫成果報告予被告審查；
惟原告迄109年11月前均未進行改善並提送成果報告，未依土壤及地下水污染整治法第13條第1項主管機關核定之上揭控制計畫內容實施，被告遂依同法第38條第2項第3款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條規定，以110年6月4日新北環稽字第1101058117號函併附110年6月7日新北環稽字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告20萬元罰鍰，並依環境教育法第23條暨環境講習執行辦法第8條等規定，裁處環境教育講習2小時。
原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨： 1、本案事實：⑴緣原告於96年10月11日即已向經濟部申請解散登記，並經經濟部以96年10月17日經授中字第09632920700號函准予解散登記在案，同年原告即搬離系爭土地之場址，未曾再於系爭土地進行任何活動，而該地於原告不繼續承租後，土地所有權人即承租予他人使用，是自96年底起，系爭土地即與原告完全無關。
⑵又被告於原告解散登記之前，並未至原告廠址檢測，僅憑原告解散、搬遷後1年半即98年3月11日，對系爭土地作成之土壤採樣作業，以及原告搬遷近4年之100年10月25日作成之土壤採樣報告，即認定系爭土地上之重金屬污染為原告所致，違反土壤及地下水污染整治法第12條、第16條為由，認定原告為系爭土地之污染行為人，並作成新北市政府環境保護局北環水字0000000000號行政處分，將系爭土地公告為污染控制場址，要求原告應提出控制計畫書，嗣更以原告未按控制計畫書之時限完成系爭土地之污染改善為由，對原告作成原處分，原告對於被告究竟何以在「原告早已歇業」之情況下認定原告為污染行為人甚感不解，對原處分實有不服，爰於110年7月7日向被告提起訴願，無奈仍於同年9月28日收受新北市政府新北府訴決字第1100000000號訴願決定，駁回原告之訴願請求，然原告仍認訴願決定認事用法有所違誤，原告實難甘服，遂依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟。
2、原處分對於污染行為人之認定，顯未依法定程序進行查證，與土壤及地下水污染整治法第12條有違：⑴按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」
，行政程序法第36條有明文。
⑵又按「行政機關應依職權調查證據，行政程序法第36條前段定有明文，且『行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽……』同法第43條前段亦有明文。
復參照最高行政法院94年度判字第705號、94年度判字第930號判決、96年度判字第1014號、97年度判字第1067號、98年度判字第211號判決『行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在，負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實。
又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違法事實之積極證據而言，該項證據必須與待證事實相契合，始得採為認定違法事實之資料，若行政處分所認定之事實，與所採之證據，不相適合，即屬證據上理由矛盾。』
意旨，則行政機關未依職權調查證據，致未能明確舉證證明人民違法之事實，即對人民作成行政處分，當屬違反行政程序法第36條、第43條規定之違法。」
。
⑶再按「按『污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。
（二）非法排放或灌注污染物。
（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。
（四）未依法令規定清理污染物。』
為土污法第2條第15款所規定。
次按『認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。
』為最高行政法院61年判字第70號判例著有明文。
準此，主管機關欲認定污染行為人時，必先釐清系爭污染物係由何人所洩漏或棄置、非法排放或灌注、仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注，或是未依法令規定清理後，且須證明污染與其行為間之因果關係，方能為之。」
，臺北高等行政法院101年度訴字第144號判決可稽。
⑷經查，原告之原負責人趙金華於105年7月5日逝世，故由 原告之全體股東擔任清算人，然事實上該公司早在趙金華離世之前之96年即停止經營，全體股東們對於該公司之情況亦不知悉，僅知在趙金華往生後，屢次收受被告通知，要求應提出污染控制計畫書，否則將依法裁罰云云，全體股東對此甚感無奈，僅得按被告之指示，於107年委由第三方人士作成土壤污染控制計畫書，合先敘明。
⑸查本件被告之所以將系爭土地公告為污染控制場址，無非以其於100年於系爭土地採樣檢測發現鎳、鉻、銅重金屬污染殘留云云，並以原告曾於76年至96年間於該處設有工廠，即認定其等於100年所檢測得出之重金屬污染行為人為原告。
又按前揭規範意旨，所謂污染行為人，係指「做了諸如洩漏或棄置污染物此等行為造成土壤污染」之人，亦即，被告應就「原告確實有洩漏污染物」此事實負擔舉證責任，且更需證明原告之行為與「數年後於該地檢測得重金屬污染」間相當因果關係，方為適法。
⑹惟如前述，原告早在96年即已登記解散，事實上，最晚於96年9月始，原告即已自系爭場址搬離，後續由○○床墊、○○名床有限公司承租、使用，既在96年至100年此段3年餘之期間，系爭場址根本均非原告所使用，則被告究竟何以認定原告就是污染行為人？雖原告於主管機關之行業別登記為金屬加工業，於系爭土地進行金屬電鍍處理相關製程，然並不表示經原告使用後之土地，一定會出現土壤污染，故自然不能因此即驟然認定系爭土地之污染為原告所造成，被告應先就「因原告經營金屬加工業，故有造成土地發生鎳、鉻、銅等重金屬污染」一事，負擔舉證責任。
⑺況且，如前所述，被告於認定系爭土地為污染控制場址之行政處分作成時，乃至後續包含原處分在内之一系列開罰中，完全未舉證證明其究竟如何認定原告就是造成系爭場址污染之人。
蓋因系爭場址周圍多為工廠，且於原告搬離後，隨即有其他公司進駐使用，更甚者，於原告解散至被告進行土壤檢測之間，歷時3年餘，在此段期間内系爭土地既不在原告之使用管領支配範圍之下，原告根本對於系爭土地於該段時間如何使用、有何人進出等節，均不清楚，於此情況下，被告又是如何確信該污染並非在原告解散、自系爭場址遷出後才發生？況且據原告了解，該段時間系爭場址周圍亦有同樣經營金屬加工業之非法工廠正在經營，是否亦有可能是不明人士為規避廢棄物處理，恣意傾倒所致？⑻承上，系爭場址於96年至100年此段空白期間究竟發生何事， 被告並不知悉，甚至被告於系爭公告污染場址行政處分中，亦表明原告已解散，該場址目前為○○名床有限公司承租使用中，顯見被告對於原告早已搬離該地一事，亦清楚知悉，然而被告仍僅以原告「曾經」使用該工廠，即逕予認定原告為「排放、洩漏污染物」之污染行為人，並在原告未依法按照污染控制計畫書進行污染改善時，對原告處以原處分。
被告對於原告為污染行為人之認定，顯然忽略對原告有利之記載，違反行政程序法第9條、第36條有利不利一律注意之原則，更未恪盡職權調查義務，認事用法顯有違誤。
⑼综上，被告先以存在有重大明顯瑕疵之認定，對原告作成認定原告為污染行為人之公告污染場址處分，嗣後更以該重大明顯瑕疵處分為基礎，再課予原告按污染控制計畫清除污染之義務，並對原告作成原處分，該處分顯亦有違反行政程序法第9條、第36條有利不利一律注意原則及職權調查義務，堪認有瑕疵存在。
3、被告對原告裁處權之行使應已罹於裁處權時效，被告以無效之行政處分為基礎，再對原告作成原處分，該處分之作成顯有違誤：⑴按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。
前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。
但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」
，行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。
⑵再按「…又上開裁罰權時效起算時點，依行為人違反行政法上義務之行為究屬行為之繼續或狀態之繼續而定。
行為之繼續係指以持續之行為時間一次實現違反行政法上義務構成要件行為，行為之時間持續且在持續之時間内並未有重大改變，例如超速行駛及無照營業，其時效於行為終了時起算。
至狀態之繼續係指行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，例如無照起造建築物，其時效於行為完成時起算，『繼續行為』與『狀態行為』雖皆具有違法結果持續存在之特徵，惟前者之構成要件之實現，仍由行為人在繼續行為中，而後者的構成要件之實現已結束，只是實際上違法之結果仍存在而已。
至行為之結果發生在後者，係指行為終了，結果未立即發生，故裁罰權時效係自該結果發生時起算。」
，法務部法律字第10703507560號函釋可稽。
⑶查原告根本不可能為污染行為人，故被告對其作成公告污染場址處分，要求其應負擔污染行為人之清除污染責任，即有違誤，已如前述。
然縱認原告為污染行為人（假設語氣，原告否認之），衡理以觀，原告最後可能造成污染行為之行為時點，應即為原告解散登記之時，其後充其量僅是原告污染狀態之延續，而非謂污染「行為」本身之繼續，故被告裁處權之時效，按前揭函釋意旨，自應於原告解散登記時（即最遲於解散登記當日）起算3年内為之，方為適法。
⑷承上，然被告遲至原告辦理解散登記近6年之後，方於102年7月2日對原告作成行政處分，將系爭場址公告為土地污染場址，並認定原告為污染行為人，要求其應提出污染控制計畫。
系爭場址之「污染狀態」既於被告作成公告土壤污染控制場址處分時已逾行政罰法規範之3年裁罰權時效，故被告之裁處權應因罹於時效而消滅，是被告作成公告土壤污染控制場址處分，自應屬無效，而後續基於該無效之行政處分，所為之包含原處分在内之所有行政處分，亦應隨同無效。
4、綜上所述，被告對原告作成之原處分根本未盡舉證證明原告為污染行為人之義務，除有違反行政程序法第9條、第36條之嫌外，於系爭場址之污染存在至被告對原告作成公告土壤污染控制場址處分已逾越3年裁處權時效，基於該處分而作成之原處分，亦隨同失所附麗而應予撤銷，被告對原告作成之原處分顯有重大瑕疵。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨： 1、原告主張：「原處分對於污染行為人之認定，顯未依法定程序進行查證，與土污法第12條有違…」云云；
查原告位於「新莊區青山段109(1)、109(2)、109(3)地號」土地，前經被告100年10月25日進行污染調查結果，發現重金屬鉻檢測值最高為2,380毫克/公斤（土壤污染管制標準250毫克/公斤）、銅檢測值最高為6,150毫克/公斤（土壤污染管制標準400毫克/公斤）、鎳檢測值最高為5,600毫克/公斤（土壤污染管制標準200毫克/公斤），均超過土壤污染管制標準，系爭土地自76年至96年間從事金屬表面處理業，且製程原料及產物皆含有重金屬鉻、銅、鎳等物質，顯為本案污染來源，污染事證明確，爰依規定公告該址為土壤污染控制場址、劃定土壤污染管制區，並命原告為污染行為人（102年7月2日北環水字第0000000000號公告在案），此有相關調查資料可稽，上述行政程序均完成合法送達程序，受處分對象已然確定無誤，原告臆測因鄰近土地有違法工廠林立且有隨意傾倒廢土、廢水所致土壤污染云云，顯係推諉卸責之詞，洵無足採。
2、承上，原告前未依限期提出污染控制計畫，被告已開立新北環稽字第00-000-000000號裁處書、新北環稽字第00-000-000000號裁處書、新北環稽字第00-000-000000號裁處書、新北環稽字第00-000-000000號裁處書、新北環稽字第00-000-000000號裁處書，分別裁處100萬元、150萬元、200萬元、250萬元、300萬元在案。
原告始於107年12月28日提送污染控制計畫，歷經審查後，被告於108年8月5日北環水字第1081415228號函核定「順基工業有限公司土壤污染控制計畫書(定稿本)」，原告自應依核定之污染控制計畫執行，並每6個月提送污染計畫成果報告予被告審查，惟原告迄至109年11月前均未進行改善並提送成果報告，違規事實明確，被告依法裁處，並無不當。
3、另原告陳稱：「被告對原告裁處權之行使應已罹於裁處權時效…」；
依據土壤及地下水污染整治法第53條規定：「第七條、第十二條至第十五條、第二十二條、第二十四條、第二十五條、第三十七條、第三十八條及第四十三條第一項至第三項、第五項、第七項至第九項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」
，土壤及地下水污染整治法對其土地污染事實之發生，針對其污染行為人有溯及既往之規範，原告稱「原行政處分已逾越行政罰法規範之三年權時效」，顯係對法令執行之誤解，核無足採。
4、綜上所述，本件原告為無理由。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告以其非系爭土地之污染行為人，且裁處權之時效已逾3年而消滅，乃主張「公告土壤污染控制場址處分」為無效，並進而主張原處分應予撤銷，是否可採？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：爭訟概要欄所載之事實，除原告主張如「爭點」欄所載外，其餘事實業據二造所不爭執，且有公司基本資料1紙、本院109年11月26日新北院賢民事柔109年度司司字第253號函影本1紙、順基工業有限公司變更登記事項卡影本1份（見本院卷第83頁、第308頁、第490頁至第492頁）、100年度新北市土壤與地下水管理及緊急應變計畫土壤檢驗報告書影本1份（見本院卷第269頁至第293頁）、新北市政府環境保護局102年7月2日北環水字第00000000001號函影本1份、新北市政府環境保護局北環水字第0000000000號公告影本1份、新舊地號查詢資料影本1紙、新北市政府環境保護局送達證書影本1紙、個人除戶資料查詢結果1紙（見本院卷第297頁至第305頁、第343頁、第545號）、新北市政府環境保護局103年4月2日新北環稽字第00-000-000000號、103年7月29日新北環稽字第00-000-000000號、103年12月17日新北環稽字第00-000-0000000號、104年5月28日新北環稽字第00-000-000000號及106年7月11日新北環稽字第00-000-000000號等裁處書影本各1紙（見本院卷第206頁至第210頁）、順基工業有限公司土壤污染控制計畫書（定稿本）影本1份、新北市政府環境保護局108年8月5日新北環水字第1081415228號函影本1份（見本院卷第347頁至第543頁、第557頁、第558頁）、訴願決定書影本1份、原處分影本1份（見本院卷第179頁至第187頁、第223頁至第225頁）足資佐證，是除原告主張部分外，其餘事實自堪認定。
（二）原告以其非系爭土地之污染行為人，且裁處權之時效已逾3年而消滅，乃主張「公告土壤污染控制場址處分」為無效，並進而主張原處分應予撤銷，不可採： 1、應適用之法令：⑴土壤及地下水污染整治法：①第2條第15款、第17款、第20款：本法用詞，定義如下：十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或 地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。
（ 二）非法排放或灌注污染物。
（三）仲介或容許 洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。
（四）未 依法令規定清理污染物。
十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明 確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流 布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污 染管制標準者。
二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址 之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。
②第3條：本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。
（新北市政府109年2月14日新北府環秘字第1090218367號函：新北市政府公告自即日起關於空氣污染防制法、水污染防治法、毒性及關注化學物質管理法、環境用藥管理法、土壤及地下水污染整治法、噪音管制法、環境影響評估法、海洋污染防治法、廢棄物清理法、飲用水管理條例、資源回收再利用法、環境教育法、溫室氣體減量及管理法、室內空氣品質管理法等主管機關權限，劃分予新北市政府環境保護局執行。
）。
③第12條第1項、第2項：② 各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。
前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。
④第13條第1項：控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。
污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。
⑤第16條：④ 直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；
土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。
⑥第38條第2項第3款：有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：三、控制計畫或整治計畫實施者未依第十三條、第二十二條第一項、第三項或第二十四條第五項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。
⑵土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條：違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。
但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之。
附表項次十一： 十一 第三十八條第二項第三款： 控制計畫或整治計畫實施者未依第十三條、第二十二條第一項、第三項或第二十四條第五項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。
第三十八條第二項： 新臺幣二十萬元以上一百萬元以下 行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰二十萬元至一百萬元，原則以最輕額裁處。
未依控制計畫實施者，經直轄市、縣（市）主管機關限期命補正而不補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計二十萬元；
未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金額加計四十萬元。
⑶環境教育法第23條：自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣五千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下環境講習。
⑷環境教育法施行細則第7條第9款：本法第八條第二項第三款、第三項及第二十三條所定環 境保護法律如下：九、土壤及地下水污染整治法。
⑸環境講習執行辦法第8條第1項：處分機關裁處環境講習，應依附件一計算環境講習時數。
附件一項次一： 項次 違反法條 裁罰依據 違反行為 裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A） 環境講習（時數） 一 違反環境保護法律或自治條例 第23條條、第24條 違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5 千以上罰鍰或停工、停業處分者。
裁處金額逾新臺幣1萬元 A≦35％ 2 2、查原告（於96年10月17日申請解散登記獲准，但尚未清算終結）自76年2月起，於系爭土地從事金屬表面處理（電鍍）製程，經被告於100年10月25日執行土壤及地下水污染調查，發現系爭土地土壤中重金屬最高濃度分別為鉻2,380毫克/公斤（管制標準：鉻250毫克/公斤）、銅6,150毫克/公斤（管制標準：銅400毫克/公斤）、鎳5,600毫克/公斤（管制標準：鎳200毫克/公斤），超過土壤污染管制標準，被告遂依土壤及地下水污染整治法第12條第2項及第16條規定，以公告土壤污染控制場址處分（於102年7月3日送達原告，而原告就之並未依教示而為行政救濟），公告系爭土地為土壤污染控制場址，原告為污染行為人，並劃定為土壤污染管制區，依土壤及地下水污染整治法第13條規定，命原告應於公文送達日後6個月內完成系爭場址調查工作及擬訂污染控制計畫。
嗣因原告未依限向被告提出污染控制計畫，被告乃先後開立103年4月2日新北環稽字第00-000-000000號、103年7月29日新北環稽字第00-000-000000號、103年12月17日新北環稽字第00-000-0000000號、104年5月28日新北環稽字第00-000-000000號及106年7月11日新北環稽字第00-000-000000號等5件裁處書，分別裁處原告100萬元、150萬元、200萬元、250萬元及300萬元在案，原告始於107年12月28日提送污染控制計畫，經被告審查後於108年8月5日以北環水字第1081415228號函核定「順基工業有限公司土壤污染控制計畫書（定稿本）」，而原告應依核定之污染控制計畫執行，並每6個月提送污染計畫成果報告予被告審查；
惟原告迄109年11月前均未進行改善並提送成果報告，未依土壤及地下水污染整治法第13條第1項主管機關核定上揭控制計畫內容實施等情，業如前述，則原告即有未依主管機關核定之控制計畫內容實施之違規事實無訛，且顯然具備責任條件，是被告據之乃以原處分裁處原告前揭處罰內容，觀諸前開規定，依法洵屬有據。
3、雖原告執前揭情詞而為主張；
惟查：⑴就系爭土地土壤之檢驗，有前揭100年度新北市土壤與地下水管理及緊急應變計畫土壤檢驗報告書影本足憑，而該檢測機構既係經中央主管機關（行政院環境保護署）許可者（環保署環檢字第027號）所為（參照土壤及地下水污染整治法第10條），而原告亦未能主張或指出該報告所載之採樣、檢測過程及結果有何違誤之處，是該檢測結果自足為行政處分之依據；
又衡諸原告自76年2月起即於系爭土地）從事金屬表面處理（電鍍）製程，是系爭土地超過管制標準之重金屬（鉻、銅、鎳），核與原告所從事之製程吻合，此由原告於上開「順基工業有限公司土壤污染控制計畫書（定稿本）」所載：「3.4可能導致污染發生之區域：環保署執行『97年度指定公告事業用地土壤污染檢測執行成效彙整分析與查核計畫』時，針對本場址進行土壤採樣作業，調查結果顯示場址用地土壤污染物主要為鉻、銅、鎳、鋅，檢測值最高濃度分別為5,150、11,800、45,300與4,690mg/kg，超標採樣點SC02、SC03、SC04、SC05分別分布於製程區與廢水處理區，另後續環保局執行『100年度新北市土壤與地下水管理及緊急應變計畫』時，亦針對本場址調查，其調查結果採樣點S02、S03、S04、S05土壤中重金屬鉻、銅、鎳仍超過土壤污染管制標準，故初步推斷本場址可能產生之污染為製程操作過程中，操作不當，加上鋪面有些許裂縫，導致造成此次污染，．．。」
（見本院卷第369頁）而益徵此情；
再者，原告於前開「順基工業有限公司土壤污染控制計畫書（定稿本）」亦自承「3.5場址沿革：順基公司於76年2月開始營運，於96年10月歇業，主要從事金屬表面處理業，於96年9月承租給『○○床墊業』，從事床墊加工及倉庫做使用，於98年10月承租給『○○名床有限公司』，從事床墊加工組裝使用迄今．．．。」
（見本院卷第375頁），則自原告歇業後，系爭土地即接續由他人為客觀上不致產生重金屬污染土壤之使用，又重金屬污染物因受土壤吸附作用影響，亦本不易在土壤中移動，加以由系爭土地之採樣點以觀，S02、S03均係在工廠鐵皮屋內，而S04、S05雖在後門門外，但與其他鐵皮建築亦非毗鄰，此觀前揭100年度新北市土壤與地下水管理及緊急應變計畫土壤檢驗報告書可明，是原告以「是否亦可能是不明人士為規避廢棄物處理，恣意傾倒所致？」，乃否認為系爭土地之污染行為人，實屬無據。
⑵「按立法者之所以課予特定人行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現型態）所生之『行為責任』，或該等特定人對於物之支配實力，是以物之狀態為中心的『狀態責任』。
前者著眼於人對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；
後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之物之狀態的操控可能性與必要性。」
、「行政罰是一種不利處分，而且具有制裁性，故稱為裁罰性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應與『預防性（或管制性）不利處分』有所區別，蓋基於預防或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之，此類『預防性（或管制性）不利處分』目的不在非難，當無行政罰法之適用。」
（參照最高行政法院104年度判字第157號判決）。
查前揭「公告土壤污染控制場址處分」乃係依據土壤及地下水污染整治法第12條第2項、第16條及同法施行細則第10條而為，乃以原告為污染行為人，且命其依土壤及地下水污染整治法第13條之規定，於該處分送達後6個月內完成「旨揭場址污染調查工作及擬定污染控制計畫，並送本局核定後實施。」
，顯係基於防止土壤污染危害之發生或擴大，而命其除去違法（即土壤污染）之狀態，並非對過去違反行政法上義務行為之非難，故此一「管制性不利處分」，自無行政罰法之適用，亦即並不受行政罰法第27條裁處權時效之限制；
況且，按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在(行政程序法第113條第3項參照)；
另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。
因而有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分(後行政處分)之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。
此際如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273條第1項第11款提起再審之訴（參照最高行政法院98年度裁定第1206號裁定)，是上開「公告土壤污染控制場址處分」既因原告未於送達後依教示而為行政救濟，即已具備形式存續力（亦稱為不可撤銷性，其概念內涵與形式確定力相當），而被告亦未就之為變更或撤銷，則該行政處分之內容對於其他機關、法院或第三人亦有拘束效力（亦即具備構成要件效力），而該行政處分亦顯無行政程序法第111條所規定之無效情形，是原告於本件訴訟仍執前揭情詞而主張「公告土壤污染控制場址處分」為無效，並進而主張原處分應予撤銷，自無可採。
（三）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料（含原告尚請求就系爭土地以外之地區為土壤污染檢測），經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述及再予調查之必要，均一併說明。
六、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 111 年 2 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
書記官 李玉秀
中 華 民 國 111 年 2 月 24 日
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