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臺灣新北地方法院民事判決 108年度國簡上字第1號
上 訴 人 帝富機電企業有限公司
兼 法 定
代 理 人 馬宣德
被上訴人 新北市政府
法定代理人 侯友宜
被上訴人 新北市政府勞工局
法定代理人 陳瑞嘉
上二人共同
訴訟代理人 許慧貞
被上訴人 朱立倫
謝政達
黃御宇
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國107 年11月30日本院板橋簡易庭107 年度板國簡字第2 號第一審判決提起上訴，本院於109 年3 月11日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、被上訴人新北市政府、新北市政府勞工局之法定代理人原分別為朱立倫、許秀能，嗣於民國107 年12月25日分別變更為侯友宜、陳瑞嘉，經新北市政府、新北市政府勞工局具狀聲明承受訴訟（見本院卷第86、114 頁及第124 頁），核與民事訴訟法第175條第1項規定相符，應予准許。
二、被上訴人朱立倫、謝政達、黃御宇受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依上訴人之聲請，准其一造辯論而為判決。
三、本件上訴人主張新北市政府於原審未委任訴訟代理人到庭，原審未就新北市政府為一造辯論判決，判決違背法令云云。
惟查，新北市政府於原審程序中，業於107 年7 月17日委任訴訟代理人許慧貞，訴訟代理人許慧貞並於107 年11月2 日最後言詞辯論期日到庭，是以無須就新北市政府為一造辯論判決，此有委任狀及本院言詞辯論筆錄在卷可憑（見原審卷第187 、323 至326 頁），則上訴人主張上情，容有誤會，先予敘明。
貳、實體部分：
一、上訴人主張：㈠訴外人鄧瑞晟、林聖賢向新北市政府勞工局檢舉帝富公司涉嫌違反勞動基準法一案。
新北市政府勞工局分別於106 年4月10日、4 月27日通知帝富公司於106 年4 月20日、5 月8日攜帶相關資料至新北市政府勞工局受檢，惟帝富公司已函復請新北市政府勞工局派員至帝富公司進行檢查等語，並未拒絕受檢。
新北市政府勞工局又於106 年5 月16日通知帝富公司已有規避檢查情事，得於7 日內陳述意見，帝富公司就此則回覆施行勞動檢查是要前往公司事業營運地點進行，歡迎新北市政府勞工局前往帝富公司進行檢查等語。
惟新北市政府勞工局逕認定前開情事已構成勞動基準法第80條規定，並於106 年6 月3 日對帝富公司裁處：罰鍰新臺幣（下同）3 萬元整，並公布名稱及負責人姓名（下稱系爭行政處分），帝富公司不服，提起訴願，經勞動部訴願審議委員會以106 年11月6 日勞動法訴字第1060017545號訴願決定書（下稱系爭訴願決定）將原處分撤銷，新北市政府與新北市政府勞工局等公務機關與公務人員不應怠惰職務，應回歸法制，以上足認帝富公司並無拒絕勞動檢查之情形。
㈡勞動基準法第72條、第73條規定，勞動部授權地方機關需派員到各單位執行勞動檢查，新北市政府有無必要派員去各地事業單位進行勞動檢查，依勞基法第73條係規定檢查時要出具證件，不是要求各事業單位去新北市政府勞工局接受資料檢查。
本案承辦人黃御宇違反勞動基準法之規定，要求帝富公司必須拿相關人員資料去新北市政府勞工局接受勞動檢查，與法定勞動檢查要件不符，這是違背社會公益之違法行為，且謝政達明知帝富公司並無拒絕勞動檢查，竟因帝富公司沒有配合新北市政府勞工局要求，而以拒絕接受勞動檢查此不實理由開罰3 萬，黃御宇、謝政達行使勞動檢查職務當下行為明知而故意不去做，明顯違法濫權。
系爭行政處分依勞動基準法第80條之1第1項規定，於網路上公告帝富公司及負責人馬宣德之姓名，嚴重侵害上訴人二人姓名權、名譽、隱私、人格權、信用權、自由等權利，且馬宣德為此案須支出訴訟費用、車資油錢、公證費用、工作損失、文書繕寫費用、郵票費用、提神飲料等費用，並影響安居樂業之權益，造成財產及精神上重大損害。
而黃御宇當時是新北市政府勞工局勞資關係科員工，朱立倫是新北市市長、謝政達是當時勞工局局長，均是新北市政府員工，依民法第184條第1項前段、第185條、第186條及第195條規定請求連帶賠償；
新北市政府及新北市政府勞工局則依國家賠償法第2條及第10條規定請求賠償。
㈢被上訴人朱立倫、謝政達、黃御宇拒絕出庭，為了規避法院調查，而讓公務機關包庇遮掩，危害善良風俗習慣，公務機關未行勞動檢查會造成社會危害，因公務員不明怠惰造成勞安危害，這就是所謂的危害善良風俗習慣等語。
㈣並於原審聲明：⒈被上訴人應連帶給付上訴人50萬元，及自法院最終判決後至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息。
⒉上訴人願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人方面：㈠被上訴人新北市政府則抗辯：新北市政府係勞動基準法第4條規定之地方（直轄市級）主管機關，而勞動基準法之檢查、裁罰、執行及相關業務，則授權新北市政府勞工局辦理，依國家賠償法第9條第1項規定，以同法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償機關，亦即該公務員任職及支領俸給或薪資之機關。
按國家賠償法係採國家責任機關賠償之制度，賠償義務人如有獨立之編制及組織法依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，即得為賠償義務人。
新北市政府勞工局設有局長綜理局內業務，指揮所屬員工，並置有會計室辦理歲計、會計及統計事項，尚有人事室辦理人事管理事項之獨立機關乙節，有被上訴人於原審所提出之新北市政府勞工局組織架構圖、新北市政府勞工局業務職掌為證，堪認勞工局乃係具有獨立預算及組織法依據，得對外為表示之獨立機關，而得為賠償義務人。
又謝政達於106 年時任勞工局局長，黃御宇則為勞工局勞資關係科之承辦人，為新北市勞工局所不爭執，上訴人僅因新北市政府為新北市政府勞工局之上級機關，而一併起訴請求，自與國家賠償法第2條第2項規定不合等語。
㈡被上訴人新北市政府勞工局則抗辯：⒈新北市政府勞工局有局長綜理局內業務、指揮監督所屬員工，並置有會計室辦理歲計、會計及統計等事項，且有人事室辦理人事管理事項之獨立機關，為具有獨立預算及組織法且得對外為意思表示之獨立機關，而得為國家賠償法第2條第2項之賠償義務人。
⒉新北市政府勞工局為新北市政府授權執行勞動基準法檢查業務之機關，帝富公司係從事消防安全設備安裝工程業，為適用勞動基準法之行業，因遭勞工即訴外人鄧瑞晟、林聖賢（工作地點為新北市林口區林口國中）檢舉違反勞動基準法，經新北市政府勞工局於106 年4 月10日以新北勞資字第10606057052 號函請帝富公司於106 年4 月20日派員攜帶相關資料至新北市政府勞工局接受勞動檢查，帝富公司則函覆請新北市政府勞工局派員前往帝富公司實施勞動檢查，新北市政府勞工局遂於106 年4 月27日再以新北勞資字第1060745933號函請帝富公司於106 年5 月8 日派員攜帶相關資料至新北市政府勞工局受檢，惟帝富公司仍未於函令期日前往受檢。
新北市政府勞工局乃以帝富公司拒絕、規避勞動檢查，於106 年6 月3 日以系爭行政處分，依勞動基準法第80條及第80條之1第1項規定，對帝富公司裁處：罰鍰3 萬元整，並公布名稱及負責人姓名。
帝富公司不服，向勞動部提起訴願，因帝富公司已對系爭行政處分提起訴願，新北市政府勞工局並未公布帝富公司名稱及負責人姓名。
其後系爭行政處分經勞動部於106 年11月6 日以勞動法訴字第1060017545號訴願決定書撤銷原處分。
⒊新北市政府勞工局既屬辦理勞動基準法相關業務之執行及處罰機關，新北市政府勞工局依勞動基準法規定，通知帝富公司提出勞工名冊、出勤紀錄、工資發放明細等有關文件或為必要之說明，並不限於親自派員訪視。
故而，新北市政府勞工局承辦人基於其法定職務之必要範圍，通知帝富公司提出勞工名冊、出勤紀錄、工資發放明細等有關文件或為必要之說明，堪符勞動基準法之規定，難認新北市政府勞工局有何故意或過失不法侵害人民之權利可言。
是被上訴人等均係依法執行職務，無濫用職務行使公權力情事。
至於系爭行政處分雖經勞動部訴願決定撤銷，經核此部分事實證據之採認，勞動部縱與原處分所認有所不同，新北市政府勞工局基於執行職務所為之依法行政行為，亦難認有何故意或過失不法侵害上訴人權利之情事，上訴人請求被上訴人等賠償於法無據，亦乏事證。
綜上所述，新北市政府勞工局均係依法執行職務，無濫用職務行使公權力情事。
原審判決合法妥適，無違背法令之情事，上訴人所訴屬無理由，應駁回其上訴等語。
㈢被上訴人謝政達則抗辯：被上訴人謝政達雖未於言詞辯論期日到場，惟提出答辯狀陳述如下：⒈謝政達於106 年間擔任新北市政府勞工局局長，就帝富公司遭勞工檢舉違反勞動基準法事件，為查明事實，基於法定權責，以新北市政府勞工局名義以106 年4 月10日函請該公司攜帶相關資料至新北市政府勞工局辦理勞動檢查，帝富公司雖函覆其係設址於桃園市，請新北市政府勞工局派員前往該公司進行勞動檢查，然因勞動基準法並未強制規定勞動檢查方式與地點，新北市政府勞工局乃再以106 年4 月27日函請帝富公司攜帶相關勞工名卡、出勤紀錄、工資清冊及勞動契約至新北市政府勞工局辦理勞動檢查，因該公司並未提出任何相關資料或說明，嗣經依法通知該公司陳述意見後，上訴人仍未提供相關資料受檢，謝政達乃依其認定事實、適用法律之主觀確信，認定帝富公司之行為已該當勞動基準法第80條拒絕、規避勞工檢查員依法執行勞動檢查之要件，爰基於業務主管職權及分層負責規定，以新北市政府名義對上訴人等作成系爭行政處分，係執行職務之公權力行使事項，並無侵害上訴人等權益之故意或過失，並不構成民法上之侵權行為。
⒉縱使系爭行政處分嗣經勞動部撤銷，然此僅屬兩機關間對於法律構成要件之認定及解釋有所不同；
況且行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，縱令行政處分不當，為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為，向為最高法院裁判所揭示。
時任新北市政府勞工局局長之謝政達係基於「勞動基準法並未規定勞動檢查限於親自派員實施，主管機關自得要求事業單位提出相關資料受檢」之法律見解，本於專業智識判斷，針對「上訴人公司收受106 年4 月27日函後，未依限配合受檢，亦未有任何意思表示」此一具體事實，認定上訴人行為已該當「勞基法第80條規定之拒絕、規避勞動檢查」，此係基於依法行政原則，為執行勞動基準法立法目的所必需，充其量僅屬法律見解是否否允當之問題，要與故意過失之主觀歸責條件無關，尚難以法律見解歧異而逕認等主觀上有故意過失之不法侵害上訴人等權益之情事，核與國家賠償法第2條第2項所規定「不法」之構成要件，尚屬有間，自非得課以國家賠償責任。
⒊上訴人等主張因本件受有50萬元損害，所提出之郵資、書狀處理繕寫費用及提出切結書之公證費用與油資等單據證明，其中書狀處理繕寫費用單據，僅為上訴人自行臨訟製作而不具形式證據力，亦有如上訴人書狀所載無法提出單據之情形，甚或其所提出郵資單據，未能證明該支出與被上訴人行為間有何相當因果關係，故均未能作為上訴人等確實受有損害之證明等語。
㈣被上訴人黃御宇、朱立倫均未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作任何有利於己之聲明或陳述。
三、原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服提起上訴，並為上訴聲明：㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人新北市政府、新北市政府勞工局、朱立倫、謝政達、黃御宇應連帶給付上訴人帝富公司、馬宣德50萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
被上訴人新北市政府、新北市政府勞工局、謝政達則為答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執事項及爭點：㈠兩造不爭執事項：⒈帝富公司因遭勞工鄧瑞晟、林聖賢（工作地點為新北市林口區林口國中）檢舉違反勞動基準法，經新北市政府勞工局於106 年4 月10日以新北勞資字第10606057052 號函請帝富公司於106 年4 月20日派員攜帶相關資料至新北市政府勞工局接受勞動檢查。
帝富公司則於106 年4 月12日回覆其設在桃園市，其公司沒有要拒絕勞動檢查的情況，新北市政府勞工局要來帝富公司辦理勞動檢查表示歡迎之意等語。
新北市政府勞工局復於106 年4 月27日以新北勞資字第1060745933號函請帝富公司於106 年5 月8 日派員攜帶相關資料至新北市政府勞工局處實施勞動檢查。
因帝富未於函令期日前往受檢，新北市政府勞工局遂於106 年5 月16日以新北勞資字第1060924018號函通知帝富公司未依限配合受檢，涉嫌違反勞動基準法第80條規定，得於7 日內提出陳述書。
嗣新北市政府勞工局以帝富公司未依限配合受檢，依勞動基準法第80條、第80條之1 規定，於106 年6 月3 日以新北市政府名義作成系爭行政處分，對帝富公司處以罰鍰3 萬元整，並公布名稱及負責人姓名（見原審卷第51至54、59至60、71至72、151至154 、168 至169 頁新北市政府106 年6 月3 日新北勞資字第1061001219號勞動基準法罰鍰裁處書、新北市政府勞工局106 年4 月10日新北勞資字第10606057052 號函、106 年4 月27日新北勞資字第1060745933號函、106 年5 月16日新北勞資字第1060924018號函等件影本）。
⒉帝富公司對系爭行政處分向勞動部提起訴願，經勞動部於106 年11月6 日以勞動法訴字第1060017545號訴願決定書以帝富公司曾於106 年4 月12日函覆其係設址於桃園市，無拒絕、規避勞動檢查之意思，請新北市政府勞動局派員前往帝富公司進行勞動檢查，認原處分機關未派員對帝富公司實施勞動檢查，僅發函通知帝富公司攜帶相關資料至新北市政府勞工局受檢，而以帝富公司未於函令日期前往新北市政府勞工局接受檢查，逕認有拒絕、規避勞動檢查之情形，容欠妥適，而有不當之處，將系爭行政處分撤銷（見原審卷第47至50頁勞動部106 年11月6 日勞動法訴字第1060017545號訴願決定書影本）。
㈡本件爭點：⒈新北市政府是否為本件國家賠償法第2條第2項之賠償義務機關？⒉上訴人請求被上訴人等連帶給付上訴人50萬元本息，有無理由？
四、本院之判斷：㈠新北市政府非本件國家賠償法第2條第2項之賠償義務機關：⒈按國家賠償法第9條第1項規定：依國家賠償法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償機關。
所謂公務員所屬機關，係指將行使公權力之職務託付該公務員執行之機關而言，亦即該公務員任職及支領俸給或薪資之機關（最高法院91年度台上字第713 號判決意旨參照）。
又按我國家賠償法係採國家機關賠償之制度，亦即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機關為賠償義務人，此觀之國家賠償法第9條之規定甚明。
是賠償義務人如有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，自得為賠償義務人（最高法院85年台上字第2638號判決、86年度台上字第2431號判決意旨參照）。
⒉查新北市政府依勞動基準法第4條規定，雖為該法所定之直轄市主管機關，並為新北市政府勞工局之上級機關，惟新北市政府勞工局依「新北市政府勞工局組織規程」之規定，有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權限（見原審卷第145 至148 頁新北市政府勞工局業務職掌及組織架構），本件自應以新北市政府勞工局為賠償義務人。
而上訴人並未舉證證明新北市政府應負連帶賠償責任之理由，則上訴人主張新北市政府亦為賠償義務機關，應負連帶賠償責任云云，即屬無據。
㈡上訴人請求被上訴人等連帶給付上訴人50萬元本息，為無理由：⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。
公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。
依本法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。
國家賠償法第2條第2項、第9條分別定有明文。
又民法第184條第1項前段規定：因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任；
民法第185條第1項前段規定：數人共同不法侵害他人之權利者，連帶負損害賠償責任。
均以不法行為為其要件之一。
所謂不法，係指違反法律強制禁止之規定而言（最高法院86年度台上字第1815號判決要旨參照）。
另民法第186條第1項規定：公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任。
其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任。
次按行政機關所為行政處分，如其公務員於處分時確有故意或過失之不法行為，固有國家賠償法之適用。
惟行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。
且國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。
又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為（最高法院92年度台上字第556 號判決意旨參照）。
⒉查勞動基準法第72條第1項規定：「中央主管機關，為貫徹本法及其他勞工法令之執行，設勞工檢查機構或授權直轄市主管機關專設檢查機構辦理之；
直轄市、縣（市）主管機關於必要時，亦得派員實施檢查。」
、同法第73條規定：「檢查員執行職務，應出示檢查證，各事業單位不得拒絕。
事業單位拒絕檢查時，檢查員得會同當地主管機關或警察機關強制檢查之。
檢查員執行職務，得就本法規定事項，要求事業單位提出必要之報告、紀錄、帳冊及有關文件或書面說明。
如需抽取物料、樣品或資料時，應事先通知雇主或其代理人並掣給收據。」
由上規定足徵，新北市政府依法授權新北市政府勞工局辦理勞動檢查，本件勞動檢查之際，新北市政府勞工局局長謝政達及承辦人黃御宇審酌勞工檢舉帝富公司違反勞動基準法之個案具體情狀，二度函請帝富公司限期派員攜帶相關資料至新北市政府勞工局接受勞動檢查，尚與勞動基準法第73條之規定無違。
惟帝富公司均未依限提出任何相關資料供新北市政府勞工局檢查，經新北市政府勞工局依法通知帝富公司陳述意見後，帝富公司仍未提供相關資料受檢，新北市政府勞工局乃以帝富公司未依限配合受檢，依勞動基準法第80條、第80條之1 規定，於106 年6 月3 日以新北市政府名義作成系爭行政處分，對帝富公司處以：罰鍰3 萬元整，並公布名稱及負責人姓名，此乃新北市政府勞工局承辦人員對於個案本於勞動檢查之專業判斷及相關法令之解釋，而為行政處分，揆諸前揭說明及最高法院裁判意旨，尚難認有何基於故意或過失不法侵害人民自由或權利，或怠於執行職務，抑或故意或過失違背應執行之職務等情形。
況且，因帝富公司已對系爭行政處分提起訴願，新北市政府勞工局並未公布帝富公司名稱及負責人姓名，此有新北市政府勞工局網站「違法雇主公告」查詢資料在卷可佐（見原審卷第179 頁）。
又參諸系爭訴願決定書係認：原處分機關未派員對帝富公司實施勞動檢查，僅發函通知帝富公司攜帶相關資料至新北市政府勞工局受檢，而以帝富公司未於函令日期前往新北市政府勞工局接受檢查，逕認有拒絕、規避勞動檢查之情形，容欠妥適，而有不當之處等情，足徵系爭行政處分係因容欠妥適，而有不當之處，故經勞動部撤銷。
惟行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為，而上訴人並未舉證證明謝政達、黃御宇及朱立倫就系爭行政處分有何基於故意或過失不法侵害權利，或怠於執行職務，抑或故意或過失違背應執行之職務等情形，亦未敘明機關與公務員連帶賠償之依據，則上訴人依民法第184條第1項前段、第185條、第186條及第195條規定請求謝政達、黃御宇及朱立倫連帶賠償50萬元本息；
及依國家賠償法第2條及第10條規定請求新北市政府及新北市政府勞工局連帶賠償50萬元本息，即屬無據，自不應准許。
從而，原審所為上訴人敗訴之判決，於法並無違誤。
上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一論駁之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 1 日
民事第五庭 審判長法 官 許瑞東
法 官 饒金鳳
法 官 張筱琪
以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 109 年 4 月 1 日
書記官 薛力慈
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