臺灣屏東地方法院行政-PTDA,104,簡,2,20150807,2

臺灣屏東地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第2號
104年7月22日辯論終結
原 告 張昌益
訴訟代理人 陳世明律師
被 告 墾丁國家公園管理處
代 表 人 劉培東
訴訟代理人 蔡豊富
上列當事人間因國家公園法事件，原告不服內政部中華民國103年11月27日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定關於駁回部分及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告在其所有坐落屏東縣恆春鎮○○段0000○0000○0地號等2筆土地（下稱系爭土地，均為墾丁國家公園一般管制區農業用地），經營「○○○○○會館」（門牌號碼：屏東縣恆春鎮○○路000 ○00號，下稱系爭會館），於民國103年4月6日至6日共3 日之墾丁音樂季活動期間，在系爭會館舉辦「春電混樂飆水 Party」，經內政部警政署保安警察第七總隊第八大隊（下稱第八大隊）派員至現場稽查，分別於：(一)103年4 月4日14時11分許，查獲原告有土地變更使用（辦理音樂活動）之行為，並開立公園警行字第704524號舉發違反國家公園法案件通知單予以舉發；

(二)103年4月4 日19時33分許，查獲原告有未經申請許可舉辦音樂季活動、設置高空光束之行為，並開立公園警行字第704525號舉發違反國家公園法案件通知單予以舉發；

(三)103年4 月5日21時19分許，查獲原告有未經申請許可舉辦音樂季活動、設置高空光束之行為，並開立公園警行字第704527號舉發違反國家公園法案件通知單予以舉發；

(四)103年4 月6日18時19分許，查獲原告有未經申請許可舉辦音樂活動之行為，開立公園警行字第704528號舉發違反國家公園法案件通知單予以舉發。

被告因此認原告就上開如(一)所示行為違反國家公園法第14條第1項第4款規定，就上開如(二)、(三)、(四)所示行為均違反國家公園法第14條第1項第10款規定，以103年4 月21日墾罰字第10822號、第10820號、第10817號、第10823號違反國家公園法罰鍰案件處分書，各裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3,000 元。

原告不服，提起訴願，案經內政部訴願審議委員會於103 年11月27日以台內訴字第0000000000號訴願決定書作成關於103年4月21日墾罰字第10823號、第10820號、第10817號處分書撤銷，關於103年4月21日墾罰字第10822號處分書（下稱原處分）訴願駁回之決定。

原告仍有不服，對訴願決定駁回部分及原處分，提起本件行政訴訟。

是本件審理範圍僅限於訴願決定駁回部分及原處分，合先敘明。

二、本件原告主張：訴願決定雖認被告以「土地變更使用」為由處分原告係屬錯誤，但仍維持原處分，其理由無非認為對原告所為處罰之法律依據應為國家公園法第14條第1項第10款之規定及內政部102年2 月8日台內營字第0000000000號令修正發布之「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」。

對照國家公園法第14條第1項第1款至第9款規定，顯見國家公園法將原本即需申請其他主管機關許可之事件，另要求須再經國家公園管理機關為許可之雙重管制規範，因此該條項第10款所謂之其他須經主管機關許可事項，應指性質上與同條項第1款至第9款相同或類似之事項，並非泛指任何事項均包括在內。

又上開修正發布之「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」已經廢止在一般管制區申請許可的規定，故本件不需依舊有規定申請許可。

此外，內政部103年6月27日台內營字第0000000000號令修正發布之「墾丁國家公園區域內禁止事項」第15點才將於指定以外之地區舉辦戶外音樂活動列入禁止事項，本件原告舉辦戶外音樂活動係在103年4月4日至6 日間即上開規定修正發布之前等語，並聲明：關於駁回原告訴願部分及該部分之原處分均撤銷。

三、被告則以：國家公園依據國家公園計畫依法進行土地分區管制使用，系爭土地分區為墾丁國家公園一般管制區農業用地，其容許使用項目依據墾丁國家公園分區用地別容許為進行農業經營生產必要農業設施，並可申請設置民宿或休閒農場之容許條件，原告雖取得相關營業項目之商業登記，仍應符合土地使用管制。

原告就系爭土地提出音樂活動之申請，被告於103年3月4日以墾遊字第00000000000號函復不予審查（不符內政部102年2 月8日台內營字第0000000000號令修正公告），通知原告在案。

詎原告仍於103年4月4日至6日等3 日舉辦戶外音樂活動，違反國家公園法第14條第1項第10款規定明確等語資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。

四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分明陳明在卷，並有訴願決定、系爭土地分區使用證明、民宿登記證影本、土地建物查詢資料影本、103年4 月21日墾罰字第10822號違反國家公園法罰鍰案件處分書影本、第八大隊公園警行字第704524號舉發違反國家公園法案件通知單影本、採證照片、103年4月21日墾罰字第10820 號違反國家公園法罰鍰案件處分書影本、第八大隊公園警行字第704525號舉發違反國家公園法案件通知單影本、採證照片、103年4月21日墾罰字第10817 號違反國家公園法罰鍰案件處分書影本、第八大隊公園警行字第704527號舉發違反國家公園法案件通知單影本、採證照片、103年4 月21日墾罰字第10823號違反國家公園法罰鍰案件處分書影本、第八大隊公園警行字第704528號舉發違反國家公園法案件通知單影本及採證照片等附卷可憑（見本院卷第37至40頁、第49頁；

訴願卷第46頁、第54至57頁、第76至77頁、第78至79頁、第81至84頁、第86至89頁、第91至94頁），是上開事實，洵堪認定。

本件兩造之爭點即為：原處分是否適法有據？

五、本院之判斷：

(一)按國家公園法第14條規定：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。

二、水面、水道之填塞、改道或擴展。

三、礦物或土石之勘採。

四、土地之開墾或變更使用。

五、垂釣魚類或放牧牲畜。

六、纜車等機械化運輸設備之興建。

七、溫泉水源之利用。

八、廣告、招牌或其類似物之設置。

九、原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。

十、其他須經主管機關許可事項。」

內政部復於96年3 月20日以台內營字第0000000000號公告「墾丁國家公園一般管制區或遊憩區區域內須經許可事項」，嗣於102年2 月8日以台內營字第0000000000號令將上開「墾丁國家公園一般管制區或遊憩區區域內須經許可事項」修正為「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」。

(二)按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」

行政罰法第4條定有明文。

其立法理由略以：「一、依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。

為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，爰予明定。

……三、依司法院釋字第313號、第394號及第402 號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。

故本條所指之『法律』，『解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令』。」

上開規定即學理上所稱之處罰法定主義。

(三)原處分認原告在系爭土地辦理音樂活動係土地變更使用，違反國家公園法第14條第1項第4款規定，就法律適用部分為訴願決定所不採，認舉辦臨時性、一次性的戶外音樂活動，是否即長期性、重複性的以此為業，而構成變更土地使用，並非無疑，然因原告舉辦戶外音樂活動，未事先向被告申請許可，應係違反同條項第10款「其他須經主管機關許可事項」之規定，參訴願法第79條第2項「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由」規定，維持原處分。

準此，原處分以原告違反國家公園法第14條第1項第4款規定為由，而依同法第25條裁處，法律適用部分並非妥適，業經訴願決定闡釋甚明，亦為本院所認同，故應進一步審究訴願決定認原告行為違反同條項第10款之規定，是否有理？經查：1.依內政部96年3 月20日以台內營字第0000000000號公告之「墾丁國家公園一般管制區或遊憩區區域內須經許可事項」內容為「在墾丁國家公園一般管制區或遊憩區區域內舉辦戶外音樂活動（含戶外演唱或電音派對之行為）應事先向內政部營建署墾丁國家公園管理處申請許可」。

又102年2 月8日修正公布之「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」內容則為「於墾丁國家公園遊憩區區域內舉辦戶外音樂活動者，應事先向墾丁國家公園管理處申請許可」，無論於該許可事項之名稱或其中規定內容，均已刪除關於「一般管制區」等文字，與上開「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」修正說明係「為因應墾丁國家公園園區整體之自然保育、人文發展現況及實際經營管理需要，爰配合檢討修正本許可事項名稱」等內容相互參照，可知上開「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」有意排除在一般管制區內舉辦戶外音樂活動，應事先向被告申請許可之情形，目的在於將舉辦戶外音樂活動之地點限定於遊憩區內。

是此，於一般管制區內舉辦戶外音樂活動，已無從依上開「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」規定申請許可，即非上開「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」所涵括之範圍，自不屬國家公園法第14條第1項第10款所謂「其他須經主管機關許可事項」。

2.又上開「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」之修正雖有意排除在一般管制區內舉辦戶外音樂活動，即將舉辦戶外音樂活動之地點限定於遊憩區內，而不准於一般管制區內舉辦戶外音樂活動。

易言之，於一般管制區內舉辦戶外音樂活動，並非應經許可事項，而應係禁止事項。

然而，主管機關於修正上開「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」時，並未同時修正依國家公園法第13條第8款所制定之「墾丁國家公園區域內禁止事項」，將於一般管制區內舉辦戶外音樂活動列入「墾丁國家公園區域內禁止事項」。

迄103年6月27日經內政部以台內營字第0000000000號令修正發布「墾丁國家公園區域內禁止事項」，增訂第15點規定「禁止於指定以外之地區舉辦戶外音樂活動」，才將於一般管制區內舉辦戶外音樂活動之行為列入上開禁止事項規範內。

惟本件發生日期為103年4月4日至6日，仍在上開「墾丁國家公園區域內禁止事項」第15點規定增訂發布前，是本件亦不得依國家公園法第13條第8款規定裁處，一併敘明。

3.此外，國家公園法第14條乃正面規定「應經國家公園管理處許可之行為」，自不得擴張解釋從事其他未列入之行為，亦須經國家公園管理處許可，或反面推論未列入應經許可之事項，即均屬禁止之事項。

從而，本件原告行為時，於一般管制區內舉辦戶外音樂活動既非「墾丁國家公園遊憩區區域內須經許可事項」規定所涵括之範圍，自不屬國家公園法第14條第1項第10款所謂「其他須經主管機關許可事項」，故訴願決定改認原告違反國家公園法第14條第1項第10款規定，亦非有理。

六、綜上所述，原處分認原告違反國家公園法第14條第1項第4款之規定，核有違誤，訴願決定改認原告違反國家公園法第14條第1項第10款之規定，亦有未合。

原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如主文。

又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌亦不影響上開判決結論，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 鍾佩真
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 8 月 7 日
書記官 蘇小雅