臺灣屏東地方法院民事-PTDV,96,重訴,25,20071114,1

臺灣屏東地方法院民事判決 96年度重訴字第25號
原 告 丁○○
原 告 丙○○
原 告 戊○○
原 告 甲○○
共 同
訴訟代理人 謝信義律師
被 告 行政院農業委員會林務局屏東林區管理處
法定代理人 己○○
訴訟代理人 尤挹華律師
訴訟代理人 郭正鵬律師
當事人間請求損害賠償事件，本院於民國96年10月31日言詞辯論終結，判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由甲、程序方面：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議，協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。

賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。

本件原告向被告請求賠償，被告於民國（下同）96年4 月18日屏秘字第0966250164號函覆拒絕賠償，有原告提出之被告上開函件影本可憑，原告起訴時已履行前揭法條之前置程序規定。

又賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅，國家賠償法第8條第1項前段亦定有明文。

本件原告雖於92年9 月16日在被告召開之國有宿舍及眷舍房地方案說明會後，均填選「已建讓售」，致逾「騰空標售」92年12月31日呈報期限；

惟查被告於95年7 月28日始轉知原告行政院人事行政局95年7 月24日局授住字第0950305403號函以原告等於95年5 月11日改報「騰空標售」已逾92年12月31日之期限，原告等不符申請一次補助費之發放，此有原告提出之該局函件影本可稽。

則行政院人事行政局在未函知是否准依「騰空標售」規定辦理之前，並未確定，是故，原告等知有損害之時間應自被告轉知行政院人事行政局函之95年7 月28日起算，而本院於96年5 月21日收受原告起訴狀，經核尚未罹於二年之時效，被告抗辯已罹於消滅時效，要無足採，均合先敘明。

乙、實體方面：

一、原告起訴主張：

（一）原告等均係被告機關之職員（現已退休），奉准配住國有眷舍，被告於民國（下同）92年9 月16日召開國有宿舍及眷舍房地加強方案說明會，原告等均依被告機關承辦人員指導填寫相關表格，均選擇「已建讓售」方式辦理，被告機關並未為准駁之通知，又未於92年12月31日前呈報行政院人事行政局，拖延至95年3 月20日被告機關始以屏秘字第0956101075號函覆請求人等稱「經公務人員住宅及福利委會審核依規定不符，請原告等於一週內（3 月28日前）填寫意願書，被告機關將造冊函報住福會依第一階段騰空標售方式辦理」，原告等即填具意願書選擇「騰空標售」，再由被告機關轉呈公務人員住宅及福利委員會，嗣被告機關於95年7 月28日轉知行政院人事行政局95年7 月24日局授住字第09503054 03 號函，以原告等95年5 月11日報送辦理騰空標售已逾第一階段92年12月31日之期限，原告等不得申請一次補助費之發送。

（二）原告等於92年9 月16日於填寫相關表格選擇「已建讓售」呈送被告機關之承辦人員時，並未即時告知原告等不符合「已建讓售」之要件，且於受理後，一直未為准駁之通知，致原告等誤認選擇「已建讓售」業經符合規定並已呈報，詎知被告機關承辦人員竟延誤至93年3 月31 日 始以屏秘字第0936250103號向行政院人事行政局呈報，致遭該局以不合「已建讓售」之要件而駁回原告等之申請。

顯見本件導致原告等無法依第一階段發送補助費之責任全係可歸責於被告機關之承辦人員不諳法令，又未與相關單位及早溝通所致，自應負怠忽職務之重大過失，原告等所受損害，被告機關自應負賠償之責。

（三）原告等填寫已建讓售時，被告機關之承辦人員並未告知不合規定，且未及早與相關單位洽詢，本件原告等申請已建讓售之土地，是否與相關建築法規相符，致遭主管機關認與相關規定不符時，被告已延誤第一階段之補申報期間，致原告等遭受無法彌補之損失，況查被告機關所屬配住同棟眷舍有選擇「騰空標售」，有選擇「已建讓售」，是否可行，該承辦人員亦未全盤考量，且未及早與主管機關連繫，以確保原告等權益，被告機關之過失，為造成本件原告受害之主要原因。

（四）依行政院國有宿舍及眷舍加強處理方案第陸大項第二項第(二)小項「現狀標售」係指 (1)使用情形複雜，短期間內無法騰空辦理標售，且情形特殊，急待處理者。

(2)使用私有土地之國有眷舍房屋。

至於已建讓售則指房地如無特別指定用途或其他整體規劃利用計畫，並有下列情形者得由管理機關調查眷舍合法現住人意願經國有財產局評定之價格承購者讓售予合法現住人‥‥等，顯與現狀標售大為不同之處理方式，兩者不可混為一談，被告機關將之混為一談，企圖掩飾其行政疏失之責，欲蓋彌彰，至為明顯。

（五）原告等配住眷舍係座落屏東市街○段○ ○段333 地號，編定為住宅區，早於74年4 月10日經台灣省農林廳林務局以74年林總字第12564 號函農林廳層轉內政部准予辦理「已建讓售」在案，故被告機關於92年9 月16日召開國有宿舍及眷舍房地加強處理方案說明會時特別說明被告機關所屬眷舍均不適合現狀標售，而未排除「已建讓售」，益足證明原告填寫「已建讓售」，乃係得選擇之選項。

（六）被告機關之承辦人員其職責為： (1)調查現住人意願（2）查對審查事項表 (3)計算建蔽率敘明相關狀況(4)列冊 舊 房地資料報核。

基此，被告機關之承辦人員自應審查相關資料，審核原告等填寫之選項是否符合相關規定，如有不符，即應告知不得選項且依國有宿舍及眷舍等房地加強方案第柒大項第二小項‥‥2.第二階段，合於已建讓售之房地‥‥。

於93年3 月31日以前依第4條、第5條 之規定辦理，被告機關之承辦人員於原告填選「已建讓售」，認符合相關規定，故依第2 階段93年3 月31日以前轉送主管機關，其延誤原告等第一階段之黃金時段，乃被告機關疏失所致，自難辭其賠償之責。

（七）92年9 月16日被告機關召開國有宿舍及房舍加強管理方案說明會時，被告機關並未善盡告知原告等不得選擇「已建讓售」之要件，原告等於填寫已建讓售時，如與規定要件不合，被告機關自應即時退回申請，並令原告等另填寫「騰空標售」以符規定，被告機關怠於通知，致原告等因被告機關之延誤，致遭受重大損失，被告機關應負賠償之責。

原告爰依國家賠償法第2條第2項及同法第10條第1項之規定提出請求書，經被告機關駁回，爰依國家賠償法第12條之規定提起本訴。

（八）國家賠償法第8條自損害發生起因二年間不行使而消滅，本件損害之發生係被告機關於95年7 月28日函轉行政院人事行政局95年7 月24日局授住字第0950305403號函，略稱原告等不符第一階段一次發放補助費之依據，其發生損失之日自應自95年7 月28日被告機關通知時起算。

（九）原告等係依據行政院92.7.10.院授人任字第0920305413號函核定國有宿舍及眷舍房地加強管理方案相關規定請求。

原告丁○○計算損害賠償金額係依上開管理方案第陸大項第二款規定薦任級職位新台幣（下同）180 萬元補償費，因已領取24萬元，扣除後為156 萬元。

原告丙○○計算損害賠償金額係依上開管理方案第陸大項第二款規定委任級職位為150 萬元，已領取24萬元，扣除後為126 萬元。

原告戊○○計算損害賠償金額係依上開管理方案第陸大項第二款規定薦任級職位為180萬元。

原告甲○○計算損害賠償金額係依上開管理方案第陸大項第二款規定委任級職位為150 萬元。

（十）以上有原告提出之國有宿舍及眷舍房地加強管理方案說明會紀錄影本乙件、行政院農業委員會林務局屏東林區管理處95.3.20.屏秘字第0956101075號函、95.7.28.屏秘字第0956250301號函、96.4.18.屏秘字第0966250164號函影本各乙件。

台灣省政府農林廳林務局74、4 、10七十四林總字第12564 號函影本乙份等為證。

（十一）聲明：（1） 被告應給付原告丁○○新台幣（下同）156 萬元，並自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。

（2） 被告應給付原告丙○○126 萬元，並自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。

（3） 被告應給付原告戊○○180 萬元，並自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。

（4） 被告應給付原告甲○○150 萬元，並自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。

二、被告抗辯：

（一）最高行政法院93年度判字第276 號判決指出：「按行政機關為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，或於退休、離職後酌情准其暫時續住，本質上為該機關與其所屬人員間之私法上借貸契約，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

準此，行政機關通知所屬借住宿舍人員應交還房屋，或為註銷其居住權之意思表示，並非行政處分；

該機關亦無從依該通知或註銷函逕為強制執行，而使所屬人員遷出房屋，乃屬當然。」

，故所謂「已建讓售」、「騰空標售」等方案，均為行政院人事行政局訂頒『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』中，行政機關私法上內部意思形成之準則而已，並非公權力之行使，故原告所主張被告機關之相關行為，均非公權力之作用，自不屬於國家賠償法之請求標的。

（二）原告等人之主張及請求，主要之法源依據為「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（以下簡稱眷舍處理要點）及「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」（以下簡稱眷舍處理方案）。

按依據眷舍處理要點，被告機關所需負責者，包括1.調查現住人意願；

2.查對審核事項表；

3.計算建蔽率，向行政院人事行政局敘明相關狀況；

4.列冊附房資料報核等事項，除此之外，該眷舍處理要點，並無被告機關有權對於原告等現住人之意願，有准許或駁回之權利，被告機關未對於原告等人選擇「已建讓售」加以准駁，顯無任何不法行為。

況且眷舍處理要點乃行政院人事行政局對於使用借貸公家宿舍私法上意思表示形成的準則，並非行政作用，實無從作出准駁決定。

且被告機關在92年9 月16日所召開國有宿舍及眷舍房地加強方案說明會當中，當眾宣布「目前本處所有眷舍均不適用已建讓售，有同時參加該次會議之訴外人涂善松等六人，在九十五年十月十二日所提出補充訴願理由書第二頁所記載者為憑，被告機關既然在原告等人做出意思表示決定前已經進到善意提醒之責，已無任何形式之責任可言。

而原告等人選擇之已建讓售方案，其處理時限依據「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」第柒、二、２、（１）之規定，到九十三年三月三十一日為止，被告機關在九十三年三月三十一日前造冊函送行政院人事行政局，何來遲延？原告等人認為被告機關應於九十二年十二月三十一日以前造冊函送行政院人事行政局准駁，其主張顯乏依據。

至於眷舍處理要點第七點規定：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。」

，被告機關既然在92年9 月16日所召開國有宿舍及眷舍房地加強方案說明會當中，數度告知與會者以此一方案的「騰空標售」最為有利，原告等人仍堅持己意選擇「已建讓售」，被告機關實已善意告知各方案之優劣，原告既然仍堅持選擇「已建讓售」（原告丁○○甚至是會議當天先選擇「騰空標售」，會後又到被告機關更改為「已建讓售」），則「騰空標售」作業方案的九十二年十二月三十一日的作業時限，就與原告無關。

原告自己選擇「已建讓售」方案，待不被行政院人事行政局同意後，再主張「騰空標售」方案，因期程已過，未獲最高額之補助，即認為被告機關有遲延之責，完全棄自己選擇不當的責任而不論，顯非妥適。

（三）被告機關對於原告所選擇「已建讓售」方案處理時程，並無延誤，原告所爭執者，僅為被告機關有無先審查原告是否符合「已建讓售」方案之義務？以及被告機關有無義務為原告在第一期『騰空標售』方案，處理時限之92年12月31日以前，將原告選擇的「已建讓售」方案先送請行政院人事行政局，以便原告選擇的「已建讓售」方案被駁回時，還可以趕上第一期『騰空標售』方案92年12月31日的處理時限，按：１被告否認有為行政院人事行政局先審查原告是否符合「已建讓售」方案的義務。

２被告機關也否認有義務要先為原告的「已建讓售」方案提前作業，以便萬一不准時，原告還能趕上第一期『騰空標售』方案92年12月31日處理時限。

而原告一再以此做為被告機關有不法行為之理由，確從未舉證證明被告機關義務之來源為何？也不提騰空標售必須先將房屋騰空交還機關的配合要件原告根本沒做到，縱然依限提出「騰空標售」申請，也不會被准許的事實，實不能認為原告主張為真正。

（四）原告主張及損害之起算係自收到被告機關轉知政院人事行政局不同意原告等人「已建讓售」選擇的95年3 月20日公文，才開始計算消滅時效，但原告現在主張之損害賠償，係主張無法請領「騰空標售」第一階段較高額補助費之損害（參照被證一號國有宿舍及眷舍房地加強處理方案第陸、二、（一）、２、（１）項），該補助費請領係至92年12月31日為止，故被告既然選擇以「騰空標售」第一階段較高額補助費作為損害賠償金額，自應以請領之末日92年12月31日為損害發生日，原告之請求實已罹於消滅時效。

（五）以上有被告提出之中央機關學校國有眷舍房地處理要點及國有宿舍及眷舍房地加強處理方案各一份、訴外人涂善松等六人所提出補充訴願理由書影本一件等為證。

（六）聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。

三、兩造不爭執之事實：

（一）原告均為被告機關已退休員工，並均配住宿舍。

（二）原告等於民國92年9 月16日召開國有宿舍及眷舍房地加強方案說明會後均有填寫眷舍處理意願表，且均選擇「已建讓售」。

（三）「已建讓售」方案，其處理時限依據「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」第柒、二、２、（１）之規定，呈報期限為93年3 月31日。

（四）「騰空標售」方案之處理時限，依據眷舍處理要點第七點規定，呈報期限為93年12月31日。

（五）被告機關對原告所填選之「已建讓售」處理方案，於93年3 月31日，向行政院人事行政局呈報。

（六）對於行政院人事行政局95年7 月24日局授住字第095035403 號函文不爭執。

四、兩造爭執之事項：

（一）被告機關對於原告填寫處理方案是否有初步審查權？

（二）被告機關對於召開上開處理方案說明會時，是否有特別說明原告等配住宿舍不適用「已建讓售」？

（三）被告機關接受原告等填寫眷舍處理意見表有無義務於審查「已建讓售」不合規定時，應於92年12月31日以前通知原告更正？

（四）被告機關是否審查後認原告等符合填寫「已建讓售」之要件後，始可將原告等之申請書延至93年3 月31日向行政院人事行政局呈報？

（五）被告機關辦理國有眷舍房地管理方案，是否為國家公權力之行使？是否構成國家賠償法第2條適用之依據？

五、本院之判斷：茲就上開兩造爭執事項，分別審酌如下：

（一）本件應先審酌者為被告機關辦理國有眷舍房地管理方案，是否為國家公權力之行使？是否構成國家賠償法第2條適用之依據？按國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，抑或依法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務而言。

次按行政機關為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，或於退休、離職後酌情准其暫時續住，本質上為該機關與其所屬人員間之私法上借貸契約，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

準此，行政機關通知所屬借住宿舍人員應交還房屋，或為註銷其居住權之意思表示，並非行政處分；

該機關亦無從依該通知或註銷函逕為強制執行，而使所屬人員遷出房屋，乃屬當然（最高行政法院93年度判字第276 號判決意旨參照）。

復據92年12月10日公布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第７條第１項則規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第４點、第５點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起３個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。

由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。」

而同條則於95年8 月28日修正為：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於92年12月31日以前，依第４點、第５點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起３個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。」

可知，不論依廢止前之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均有關於辦理騰空標售之眷舍合法現住人，因於一定期間內自行遷出者，得請領一次補助費之規定。

而中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均係行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之行政命令；

其中關於上述針對眷舍合法現住人於一定期間遷出者所為一次補助費之發給，更是為利於該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與；

且依上述辦法或要點規定，此等一次補助費係在中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；

可知，此一次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件（最高行政法院９５年度裁字第０２２８６號裁定意旨、各級行政法院９１年度行政訴訟法律座談會法律問題第５則研討結果參照）。

基上說明，本件不論採用「已建讓售」抑或「騰空標售」，乃至「現狀標售」等方案，均為行政院人事行政局訂頒『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』中，行政機關私法上內部意思形成之準則，尚非公權力之行使，自不屬於國家賠償法之請求標的。

故原告主張依國家賠償法第2條請求被告賠償，顯非允當。

（二）退而言之，縱或原告可依國家賠償法第2條規定訴請賠償；

惟是否有理，仍應依次審酌下列爭執事項：（1）被告機關對於原告填寫處理方案是否有初步審查權及被告 機關對於召開上開處理方案說明會時，是否有特別說明原 告等配住宿舍不適用「已建讓售」？按依眷舍處理要點，被告機關所需負責者，包括1.調查現住人意願；

2.查對審核事項表；

3.計算建蔽率，向行政院人事行政局敘明相關狀況；

4.列冊附房資料報核等事項，除此之外，眷舍處理要點全文並無被告機關有權對於原告等現住人之填寫意願方案，有准許或駁回之權利。

顯見該要點僅規定被告機關將現住人意願及住屋現況等列冊具報行政院人事行政局。

則被告機關未對原告等人選擇「已建讓售」加以准駁，要無違反法令。

次據被告機關原承辦人乙○○到庭證稱：「當天（92年9 月16日）9 點多開會，當時有發放加強處理方案的資料，當時開會時有先告知每個人的分區使用情形，依據加強處理方案的資料逐字宣讀，宣讀完畢後，有告知本處的所有宿舍僅適用騰空標售，會議結束後，我們有請當事人在意院調查表上簽名，但原告仍選擇已建讓售的方案，我們只好照原告的選擇陳報到主管機關審查。」

「林管處並沒有審查權，原告如何填寫，我們就只能向主管機關陳報。

依據規定已建讓售方案要在93年3 月以前才報。」

等語，此並有原告提出之會議紀錄可稽，亦足證明被告機關在原告填寫方案前已開會說明，並按原告意願填寫之「已建讓售」方案依限列冊陳報行政院人事行政局，應已盡其職責，至於准駁「已建讓售」方案，則非被告機關之權責甚明。

（2）被告機關接受原告等填寫眷舍處理意見表有無義務於審查 「已建讓售」不合規定時，應於92年12月31日以前通知原 告更正及被告機關是否審查後認原告等符合填寫「已建讓 售」之要件後，始可將原告等之申請書延至93年3 月31日 向行政院人事行政局呈報？ 承上所述，被告機關對於原告填寫處理方案既無審查之權 ，則原告於被告機關開會說明後，究應填寫「已建讓售」 或「騰空標售」，其利害得失，理應自行詳加斟酌，且對 於處理方案時限，衡情亦應知之甚詳，要難歸責於被告機 關，何況原告並未能舉證證明被告機關對此有通知更正之 義務。

次查「已建讓售」方案，其處理時限依據眷舍處理 方案第柒、二、２、（１）之規定，呈報期限為93年3 月 31日，「騰空標售」方案之處理時限，依據眷舍處理要點 第七點規定，呈報期限為93年12月31日，此為兩造所不爭 執。

則原告選擇之已建讓售方案，其處理時限至93年3 月 31日為止，被告機關在93年3 月31日前造冊函送行政院人 事行政局，並無逾限陳報。

從而，原告主張被告機關應於 92年12月31日以前造冊函送行政院人事行政局准駁，尚有 誤會。

至於原告原已選擇「已建讓售」，嗣再改選「騰空 標售」，因逾93年12月31日期限致遭行政院人事行政局駁 回乙節，乃屬原告自行選擇何種處理方案時，即應注意期 限之問題。

被告機關既無審查之權，自無准駁原告處理方 案之權責，則原告改選「騰空標售」，逾限被駁，應難歸 咎於被告之疏失。

六、綜上所述，原告主張有國家賠償法第2條第2項之適用，請求依據眷舍處理方案第陸大項第二款規定為如訴之聲明，非有理由，應予駁回。

又本件事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，並不影響本判決之基礎，故毋庸逐一論述，合予敘明。

七、結論，原告之訴無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。

中 華 民 國 96 年 11 月 14 日
民事第二庭 法 官 胡晏彰
正本係照原本作成。
如對判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。
書記官 顏子仁
中 華 民 國 96 年 11 月 14 日