臺灣新竹地方法院行政-SCDA,111,簡,23,20221028,1

111年度簡字第23號

原告陳品翰

訴訟代理人陳俊傑兼任送達代收人

被告新竹縣政府

代表人楊文科

訴訟代理人熊賢雅(兼送達代收人)

謝月媛

陳秋萍

上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服衛生福利部中華民國

111年1月27日衛部法字第1113160122號訴願決定，提起行政訴

訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

壹、程序方面

本件係原告不服被告民國110年7月26日府授衛疾字第1108551063號函所裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元之處分而涉訟，屬行政訴訟法第229條第2項第2款規定之簡易行政訴訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，合先敘明。

貳、實體方面

一、事實概要：

　　緣新竹縣政府警察局竹北分局(以下稱竹北分局)於110年5月16日16時28分派員至原告所經營之位於新竹縣○○市○○里○○路000號之「思鄉越南小吃」（下稱系爭小吃店)之營業場所（下稱系爭營業場所)稽查，查獲系爭小吃店仍在營業，且除工作人員外，尚有多位客人滯留系爭營業場所內。被告審認原告於系爭營業場所內有從事營業之情事，未遵守衛生福利部110年5月16日衛授疾字第1100200449號之防疫措施（下稱系爭防疫措施，即關閉休閒娛樂場所），違反傳染病防治法第37條第1項第2款及第3項規定，爰依同法第67條第1項第2款規定，以110年7月26日府授衛疾字第1108551063號行政處分書（下稱原處分）處原告6萬元罰鍰。原告不服、提起訴願，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

(一)原告於疫情期間向來依照疫情指揮中心及新竹縣政府指示配合防治疫情，被告機關前於110年5月15日所發布之系爭防疫措施，係要求八大行業、易傳染高風險營業場所停業，禁止營業之對象顯未含括雜貨買賣及餐飲等營業項目，且亦無要求強制所有人員應配戴口罩之規定。而系爭營業場所於109年9月30日以思鄉越南小吃完成商業登記，申請之營業項目為：飲料店業、飲酒店業、餐館業、其他餐飲業、錄影節目帶播映業、電子資訊供應服務業、除許可業務外得經營法令非禁止或限制之業務，此有原告所提系爭小吃店之商業登記資料在卷可按，足見系爭小吃店為複合式商店，因系爭防疫措施僅要求關閉休閒娛樂場所，並未禁止百貨買賣及餐飲業營業，是系爭小吃店只要未經營KTV之營業事項，自不在系爭防疫措施禁止之列。況原告為避免不必要之誤會，前已下令系爭小吃店全面停止營業，原告顯已善盡管理人之注意義務，斯時係店長自行開店為營業行為，原告對於本案實無故意或過失責任可言，依法應不予裁罰。

(二)系爭小吃店之店長係於案發當日自行與友人相約店内飲酒聊天，開店期間另有四名外籍顧客入内欲吃飯，嗣因遭警方臨檢影響胃口而未續為消費，況當日亦無顧客於系爭營業場所KTV包廂內消費唱歌，是縱當日店長於系爭營業場所有開店營業之行為，然進入店內之顧客既尚未實際消費，自屬於已實施行為卻尚未生結果者，自應以未遂論處，而行政罰並不處罰未遂行為，足見系爭營業場所斯時確未經營KTV之營業事項至明。復以系爭營業場所已明顯區隔出外場生活百貨區、中庭餐飲區、包廂KTV區，且斯時中央疫情指揮中心亦未禁止百貨買賣及餐飲等營業事項，亦無限定室内人員須配戴口罩、或要求用餐須設隔板、也無要求須於店面張貼公告或於KTV營業區域上鎖，被告機關自不得增加法律所無之限制，要求原告履行本無義務之事項。復以警察為本件臨檢時，店內人員亦無拒絕、規避或妨礙主管機關之輔導、查核及採行法定防疫措施之違法行為，被告機關卻僅因原告之營業項目有錄影節目帶播映業，即逕行認定原告違反主管機關停業之規定而為原處分之裁罰，漠視原告仍有百貨買賣及餐飲營業等項目之營業權利，原處分自有不當。

(三)警察機關未經被告機關合法授權，未經警察局、分局律定臨檢場所，未依規定編排取締傳染病防治法之勤務，且未被動性、輔助性配合主管機關衛生局人員執行該項取締勤務，即自行任意由二名員警主動執行臨檢勤務，且於執行勤務期間，未出示取締傳染病防治法之職務證件，未當場告知原告所觸犯之法規而係於事後始於臨檢紀錄表登載法規內容，於臨檢完畢亦未制止原告繼續營業之行為，未達政策目的即逕行離開現場，事後再以臨檢紀錄表函報被告所屬衛生局，本件臨檢員警顯有違反相關執行臨檢(場所)身份查證作業程序、行政程序法授權明確性原則、憲法比例原則等等之法律規範之要求，且亦有刑法公文書登載不實之罪嫌至明，而據報章新聞所載可知，被告對於一家視聽歌唱業改為一般飲食店並以外賣為限之營業行為不予處罰，顯然對相同案件未具理由為不同之處置，亦有違反平等原則之處。綜上，足見本件取締及裁罰之程序均明確違法，原處分自應撤銷。

(四)並聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略以：

(一)經查，系爭營業場所商業登記項目為錄影節目帶播映業、飲酒店業及電子資訊供應服務業等，即屬衛生福利部110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告明定應關閉之休閒娛樂場所，尚非以原告所述未經營KTV之營業項目即可；而員警於本件臨檢時查獲現場除工作人員外，尚有消費者6人，確有對外營業之事實，其違規事實明確，被告機關爰依傳染病防治法第67條規定裁處，原處分並無違誤。

(二)衛生福利部109年1月15日公告『嚴重特殊傳染性肺炎』為第五類傳染病，並於109年1月20日成立嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心。被告機關遂於109年1月21日成立新竹縣嚴重特殊傳染性肺炎流行疫情指揮中心（以下簡稱新竹縣疫情指揮中心），該日下午16時開設並通知各工作小組採取預防措施與應變對策，並定期開會，依權責分工執行相關應變措施。而本件稽查之員警係依被告所訂定之「新竹縣流行疫情指揮中心設置及作業要點」及各組工作職掌表/警察組之分工項目，本權責分工執行相關應變措施，即有就本件違規行為具舉發之權責，且斯日係依所屬警察局原排定之行程進行稽查，並由警察機關查報及製作稽查紀錄，再將相關資料移由原處分機關依規裁處，亦已賦予原告陳述意見之機會，是本件稽查及裁罰之程序並無違法或不當之處。

(三)系爭防疫措施公告應關閉之休閒娛樂場所，多具有人潮聚集、密閉空間、容易與不特定人近距離接觸，難以保持社交距離之特性，具有較高的傳播風險，為降低傳播風險，於公告適用期間公告之休閒娛樂場所應予關閉。一般消費者皆知系爭營業場所平時有經營 KTV，當系爭營業場所改變經營模式時，必須讓消費者明確知悉且符合防疫規範，始屬合法。畢竟面對的是傳染力強的傳染病，必須在大門上張貼因疫情依規關閉KTV (MTV)包廂，只經營餐飲服務等字樣，讓非餐飲需求民眾不會進入室内，且室内之餐飲設施尚需符合餐飲業之相關規範至明。再查原告所稱新聞稿所載之事例，係於稽查時經營外帶餐飲之一般飲食業，民眾並未進入室内密閉空間用餐、又可避免與不特定人近距離接觸、得以保持社交距離，並無違反防疫措施，與原告情形迥然不同，原告當不得主張平等原則。綜上所述，原告之主張均無理由。

(四)並聲明：駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

(一)按「地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關(構)，採行下列措施：…2、管制特定場所之出入及容納人數。…」、「第1項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。」、「有下列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：…2、拒絕、規避或妨礙主管機關依……第37條第1項第1款至第5款所採行之措施。…」，傳染病防治法第37條第1項第2款、第3項及第67條第1項第2款所明定。次按，衛生福利部110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告(下稱系爭公告，見本院卷第93-98頁)內容，其附件「因應COVID-19第2級疫情警戒相關措施及裁罰規定表」之規定：「防疫措施…各營業場所及公共場域：（一)關閉休閒娛樂場所…；法源依據：傳染病防治法第37條第1項第2款；定義說明：休閒娛樂場所：包括酒家、酒吧、酒店（廊）、錄影節目帶播映業（MTV)、視聽歌唱場所（KTV)…資訊休閒場所…及其他類似場所。」。查上開應關閉之休閒娛樂場所，多具有人潮聚集、密閉空間、容易與不特定人近距離接觸，難以保持社交距離之特性，具有較高的傳播風險，為降低傳播風險，以達到防止疫情擴大與蔓延之目的，於系爭公告適用期間所公告之休閒娛樂場所理應予關閉不得營業，並禁止任何人在該場所內從事相關業務、消費或其他聚會行為，始得避免人潮進入場所內，因於密閉空間下近距離接觸而增加感染之風險，此顯為文義上之當然解釋，亦可由衛生福利部111年7月12日衛授疾字第1110011589號函釋(見本院卷第259頁)內容即可印證。綜上可知，為貫徹上開相關規範及系爭公告之行政目的，經營者於上開公告適用期間，理應「關閉」公告所列休閒娛樂場所，禁止客人入內為任何聚會或消費之行為，而至於經營者是否於未依規定關閉休閒娛樂場所之期間而另有營業收入、或客人入內後是否已有消費結帳之行為，自無影響於經營者「未依規定關閉休閒娛樂場所」之違規行為事實之成立，且亦無足作為免責之事由至明。

(二)經查，本案行為時即110年5月16日正值嚴重特殊傳染性肺炎疫情嚴峻時，病毒傳染力強、潛伏期長，國人又普遍尚未施打疫苗，尚無有效控制病毒的藥物，致得病後重症及死亡率高，為衛生福利部發布第二級疫情警戒期間，且為上開公告適用之期間，而原告所經營之系爭小吃店之商業登記項目為錄影節目帶播映業、飲酒店業及電子資訊供應服務業等(見本院卷第55頁)，係屬系爭防疫措施所公告明定應關閉之休閒娛樂場所之事實，此為原告所不爭執(見本院卷第162頁)，堪信為真實。被告所屬竹北分局於110年5月16日派員至系爭營業場所稽查時，查獲現場除工作人員外，尚有消費者6人，此亦有竹北分局三民派出所一般陳報單、竹北分局臨檢紀錄表及相片紀錄4張在卷可稽(見本院卷第171-177頁)，顯見系爭營業場所內除工作人員外，確有2名以上之消費者於系爭場所內聚會、消費，而原告於起訴時及當庭均自陳系爭小吃店之店長確於斯日開店營業、除店長友人外尚有4名外籍勞工進入系爭營業場所內點餐等語(見本院卷第23頁、第33頁、第162-163頁)，復由本件臨檢紀錄表所檢附臨檢現場照片編號4(見本院卷第177頁)可見，系爭營業場所KTV包廂內確有未戴口罩之客人留滯於內、KTV包廂內舞台效果燈開啟、包廂內桌上置滿雜物與瓶罐等情，足認系爭營業場所確未為關閉，且於當日確有從事營業相關業務之違規事實灼然明確，是被告依據上開事證，審認原告於應關閉之錄影節目帶播映業、資訊休閒場所內從事營業相關業務，未遵守系爭防疫措施，違反傳染病防治法第37條第1項第2款、第3項規定，爰依同法第67條第1項第2款規定，裁處原告罰鍰6萬元，於法並無違誤之處。

(三)原告雖主張系爭小吃店為複合式商店，所申請營業之項目除錄影節目帶播映業外，亦包含百貨買賣及餐飲業等事項，平日店內除外場經營生活用品及雜貨買賣外，內部另有KTV包廂及中庭外廳經營KTV及餐飲業之用，上開三個營業區域明顯可分隔，系爭防疫措施既未公告禁止百貨買賣及餐飲業之營業，被告自不得僅因其營業項目包含錄影節目帶播映業，即認定其未關閉系爭營業場所即為違反主管機關停業之規定云云。然原告確於系爭公告適用期間未關閉系爭營業場所、且於系爭營業場所內有從事營業相關業務之違規事實明確，已如前述。且由原告所提出之系爭營業場所店內相片(見本院卷第61-65頁)及本件臨檢紀錄表所檢附臨檢現場照片(見本院卷第175-177頁)可見，系爭營業場所內上開三個營業區域均以相同大門作為唯一出入口，且需先行經大門、外場雜貨販售區及內場餐飲區後，始得進入KTV包廂，並未有區隔，而斯時員警臨檢時，系爭營業場所之大門開啟、室內燈光通明、大門及通往內場餐飲區、乃至於KTV包廂之門扇上，均無張貼任何禁止進入、限制使用之告示，且KTV包廂門扇亦無任何阻隔或上鎖，原告就此亦不爭執，確足以顯示可供不特定消費者隨時進入系爭營業場所內上開任何區域交易消費之可能；此可由本件臨檢時，尚有未戴口罩之消費者留滯於包廂內，並開啟包廂內之舞台效果燈光使用即得輕易印證。是原告於明知斯時國內疫情正值嚴防爆發之際，系爭營業場所為系爭公告明確強制關閉的情況下，於系爭公告適用之期間內，猶容任系爭小吃店之店長於大門開啟、燈光通明、系爭營業場所內外均未張貼任何告示、亦未就應關閉之區域作阻隔或上鎖的情況下開門營業，顯有供不特定消費者隨時進入系爭營業場所內任何區域交易消費之意圖及客觀行為事實存在，而原告於無任何關閉系爭營業場所或將系爭小吃店KTV營業事項停業之舉措下開門營業，猶辯稱系爭營業場所有明顯區隔、應保障其續為經營百貨買賣及餐飲業的權利、或要求其應張貼公告告示、就應關閉區域上鎖為增加法律所無之限制云云，均為強辯之詞，尚難可採。

(四)原告復另主張斯時縱有客人進入系爭營業場所內點餐、進入KTV包廂內，然本件臨檢時客人均尚未在內用餐、唱歌，自屬未遂行為，行政罰不罰未遂行為，原處分據此裁罰，自有不當云云。惟查，本件原處分係就原告明知系爭營業場所為系爭防疫措施公告應關閉之休閒娛樂場所，惟猶未依法關閉系爭營業場所之違規行為進行裁罰，而系爭小吃店店長於系爭營業場所大門開啟、場所內外均未張貼任何公告告知經營模式變更、就應關閉之區域未為阻隔或上鎖的情況下開門營業，致任何不特定之消費者得隨時進入系爭營業場所任何區域為交易消費之違規事實明確，且由本件臨檢員警陳報單及臨檢紀錄表(見本院卷第171-178頁)所載內容可知，本件竹北分局員警就系爭營業場所臨檢時，確有6名客人未戴口罩滯留於內，且原告就系爭營業場所KTV包廂內之舞台效果燈光開啟、留滯於包廂內客人未戴口罩等節亦未予爭執(見本院卷第162頁)，均已如前述，凡此均足認原告卻未遵守系爭防疫措施，未確實關閉系爭營業場所，是原告既為系爭小吃店之負責人，卻未落實監督管理職責，遵守傳染病防治法第37條第1項第2款之規定就系爭營業場所之出入為管制行為，任由其雇用之店長開店營業，縱其非故意，亦顯有過失之咎，違規事實灼然明確，而就系爭營業場所未為管制出入的違規行為顯非以客人入內後是否另有消費或結帳之行為為要件，是原告自難執此作為本件免責之事由至明。

(五)原告復又主張警方未經被告機關合法授權，且於本件員警執行勤務期間並未出示證件、亦未當場告知現場人員稽查之法規依據，而係事後補登載於臨檢紀錄表，復於臨檢完畢亦未制止行為人繼續營業之行為，並未達政策目的即離開現場，本件臨檢程序顯有上開違法不當之處，原處分自應予以撤銷云云。惟按，傳染病防治法第2條規定「本法主管機關：在中央為衛生福利部…在縣（市）為縣（市) 政府。」；第16條規定「地方主管機關於轄區發生流行疫情或有發生之虞時，應立即動員所屬各相關機關（構）及人員採行必要之措施，並迅速將結果彙報中央主管機關（第1項）。前項情形，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應依中央主管機關之指示辦理(第2項）。前二項流行疫情之處理，地方主管機關認有統籌指揮、調集所屬相關機關（構）人員及設備，採行防治措施之必要時，得成立流行疫情指揮中心(第3項）。」；第17條第1項 規定 「中央主管機關經考量國内、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。」經查，衛生福利部109年1月15日公告『嚴重特殊傳染性肺炎』為第五類傳染病，於109年1月20日成立嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心，被告遂依據上開法規於翌日即109年1月21日成立新竹縣疫情指揮中心，於當日即開設並通知各工作小組採取預防措施與應變對策，並定期開會依權責分工執行相關應變措施，此均有被告所提出之公文及開會紀錄在卷可按(見本院卷第225-227頁、第241-258頁)，堪信為真實。復依據新竹縣流行疫情指揮中心設置及作業要點第4點之規定「本中心設指揮官1人，由縣長擔任…前項指揮官統一指揮、督導及協調各局、公營事業、後備軍人組織執行防疫工作。」；第5點規定「本中心組織及各組工作職詳如附件1。」；第7點規定「…〈三〉有發生流行疫情之虞或發生時，本中心進駐機關（單位）依權責分工執行相關應變措施…」 。而上開附件1新竹縣流行疫情指揮中心各組工作職掌表內容即載明「警察組」之分工項目，包含「一、協助災情查報、治安維護、交通疏導、犯罪偵防等事項。二、加強警政之社區聯防工作，群眾抗爭、社區活動之相關管制執行，以避免人為生物恐怖事件發生。三、協助執行防疫救護勤務及護送病患、違規者之舉發及強制執行。四、協助辦理患者遺體處理事宜及追查失聯個案的行蹤。五、疫區封鎖及警戒區管制。六、協助各相關單位衛生教育宣導。」(見本院卷第144頁)，顯見警察機關亦為新竹縣疫情指揮中心的編組成員之一，具防治傳染病的行政任務，並有依法配合指揮官進行各項防疫措施之義務，復依上開新竹縣流行疫情指揮中心各組工作職掌表所載警察組工作職掌項目第3點可知，警察確有就民眾違反相關防疫規定之違規行為，具有獨立進行舉發之權責，是原告主張被告機關所屬竹北分局未經合法授權無從獨立就違反防疫規範之違規行為進行稽查舉發云云，自無可採。

(六)又查，竹北分局警察於本件稽查時，係穿著制服，並於製作臨檢紀錄表内明確記載本件臨檢之事由及所涉之違規行為事實，且經原告雇用之員工簽名並蓋店章在案(見本院卷第173-174頁)，自已符合行政罰法第33條之規定。且本件執勤員警於臨檢後確有詳實製作陳報單、臨檢紀錄表(見本院卷第171-174頁)，並核送被告機關進行舉發，被告機關據其所提供之上開資料認定違規事實進行裁罰，足見上開稽查臨檢程序並不失其行政目的之達成至明。復以遵守法律規範為國民之基本素養，防止疫情之擴大蔓延更係全民當今共同之責，原告明知斯時應關閉系爭營業場所卻猶開門營業，已有違法不當行為在先，原告所雇員工於本件臨檢時經執勤員警告知違規事由後，理應清楚其營業行為違反系爭防疫措施與法律規定，自當不待員警下令禁止即自行停止續為營業至明，是原告上開主張，實難成理。原告另又空言指泛臨檢紀錄表所載違規事由係執勤員警事後始自行填上云云，然原告迄今未能就其主張之變態事實檢附證據以實其說，本院自難為利其之推認。況本件於裁處前，業依行政程序法規定給予陳述意見，通知書上已載明違規事實及法律依據，原告就此亦不爭執，是自無從據此另為主張程序不當至明。

(七)末查，原告主張據報章新聞所載，被告對某家視聽歌唱業改為一般飲食店並以外賣為限之營業行為不予處罰，違反平等原則云云。惟按，憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。即行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張不法之平等，是原告自無主張不法平等之餘地，即縱被告機關未對其同行違反傳染病防治法之人取締處罰，原告亦無從因此卸免其罰責。況原告所提上開報章所載事例，即被告機關就原為視聽歌唱業，稽查時係經營外帶之一般飲食業未為裁罰一案，係因該案民眾並未進入室内密閉空間用餐、又可避免與不特定人近距離接觸、得以保持社交距離，並亦無違反防疫措施，與本件情形顯不相同，業經被告陳明在卷，原告當不得主張平等原則，是原告上開主張，亦難可採。

(八)綜上所述，本件被告以原告違反傳染病防治法第37條第1項第2款、第3項規定，爰依同法第67條第1項第2款規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，於法並無違誤。訴願決定遞予以維持，核無不合。故原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　111 　年　　10　　月　　28　　日

行政訴訟庭　法　官　林南薰

上為正本係照原本作成。

如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。

中　　華　　民　　國　　111 　年　　10　　月　　28　　日

書記官　陳麗麗