臺灣新竹地方法院行政-SCDA,109,簡,30,20201008,1

臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第30號
原 告 林紀威即信全衛生工程行

訴訟代理人 林柏裕律師
被 告 新竹市環境保護局

代 表 人 江盛任
訴訟代理人 吳佳蓉律師
上列當事人間有關廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府民國108年6月14日 108年訴字第16號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以 108年度訴字第1242號裁定移送前來，本院於民國109年9月22日辯論終結，判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。

事實及理由

壹、事實概要：被告於民國（下同）106年5月起即陸續接獲民眾陳情，遭水肥業者於住家之鐵門、牆面、門框、鐵柱、水管及電錶等處張貼抽水肥廣告，被告遂派員於轄區內稽查採證，循其上所載之聯絡電話號碼（門號：00-0000000，下稱系爭電話號碼），經被告聯繫系爭電話號碼後，由標示原告名稱之車輛車牌號碼000-00號車輛執行抽水肥業務。

被告遂認原告有違反廢棄物清理法第27條第10項之情事，經被告函請原告陳述意見後，認原告所述為無理由，而依廢棄物清理法第27條第10款、同法第50條第3款之規定，於108年 2月26日以竹市環衛字第1080004067號函（裁處編號：竹市環衛字第0000000000-0~ 47號，下稱原處分一）及竹市環衛字第1080004332號函（裁處編號：竹市環衛字第0000000000-0~108號，下稱原處分二，並與原處分一合稱原處分），各合計裁處原告新臺幣（下同）76,800元、324,000元（合計400,800元）罰鍰。

原告不服，向新竹市政府提起訴願，經新竹市政府訴願審議委員會以108年 6月14日108年訴字第16號訴願決定駁回，原告不服，遂向臺北高等行政法院提起本件行政訴訟，經該院以108年度訴字第1242號受理在案，嗣被告於109年 5月11日以陳報狀檢附108年8月2日竹市環衛字第 1080019882號函表示原處分一函載裁罰金額有誤植，應更正為56,400元，致原處分罰鍰總金額僅為 380,400元，因屬40萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第2項規定應適用簡易訴訟程序而專屬於地方法院行政訴訟庭管轄，是臺北高等行政法院於109年5月20日以裁定移送本院行政訴訟庭審理。

貳、兩造聲明：

一、原告部分：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

二、被告部分：1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

參、兩造陳述：

一、原告部分：

（一）行政罰以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，行政機關於裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任者，則以具直接管領力者優先於無直接管領力者而受處罰。

被告依照中華電信通聯紀錄查詢表系爭電話號碼使用人為林榮宗，系爭電話號碼裝設地址亦是登記在林榮宗名下，原告設址於桃園市中壢市，主要業務範圍並不在新竹市，廣告上的地址與原告設址相距甚遠，原告從未亦不可能至舉發地點張貼廣告，被告由上開事證本可逕予推認林榮宗為本件行為人，卻反而對原告開罰，顯有未依據經驗法則判斷事實之違法。

（二）本件因張貼廣告而違反廢棄物清理法之行為，具時間密集、行為緊接之情形，且無其他相反事證，應認為違反同一行政法義務之接續犯，應評價為一行為。

本件將一行為切割成數行為而為多次裁罰，顯違反一行為不二罰原則。

另行政罰之裁處權因三年期間經過而消滅，而原處分裁罰之張貼廣告行為係於 103年11月19日時即已存在，且於斯時行為終了，被告自108年2月26日再為裁罰，顯已罹於裁處權時效而不得再予裁罰。

（三）原處分裁罰之行為是將廣告張貼於牆面、鐵門、鐵柱、門框等處，惟鐵門、鐵柱、門框等物件在技術上與不動產予以拆除分離並非難事，是顯不符合廢棄物清理法第27條第10款「定著物」之要件，況被告提出之多數採證相片模糊、無法與被告所指之舉發地點進行匹配，原處分裁罰之行為是否確如被告所敘述者，不僅難以認定，亦有重複計算之嫌，原告顯有舉證不足之違法。

（四）綜上所述，原處分顯有違誤，訴願決定竟予以維持，亦屬有誤，是原處分及訴願決定，均非有理，請准撤銷之。

二、被告部分：

（一）按違規行為，如非現行行為，則行政機關依廣告所載連絡方式查證結果，確認該違規張貼廣告，係以該連絡方式達到廣告之效果者，則行政機關以該連絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，實已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任。

被告前於106年7月間即因民眾陳情而就上開廣告進行實地稽查採證。

被告以系爭電話號碼尋線查得原告確實從事抽取水肥業務，並進而與原告洽談相關業務，是日確為車身載有原告字樣之水肥車前往兩造相約地點抽取水肥，足認本件違規廣告之張貼行為人確為原告，而被告於 107年間再接獲民眾就張貼於不同處所之同一廣告物進行投訴，是原處分以原告為行為人進行裁罰，當屬合法有據。

（二）原告係於106年及107年間數次於不同時間、不同地點違規張貼同樣的廣告，被告為達成維護行政秩序之目的，並參照新竹市處理違反廢棄物清理法罰基準表，以原告張貼廣告之次數，衡量原告之惡性、回復原狀成本等情形而為差異評價，以遞增加重之方法，並收遏止的效果，自無違誤，原處分均符合於比例原則，且並無悖離實現個案正義之目的與依法行政原則，且因數次張貼廣告之地點不同、污染地不同，數行為各具獨立性，屬數次違規行為，依法分別處罰，當自無違反一行為不二罰原則。

（三）原處分裁罰之行為係於106年及107年間發現，從民眾投訴內容及時間點可知，民眾不可能過了2、3年後才去投訴，合理推斷張貼廣告行為應該是在查緝發現時前不久才做成的，原處分自無如原告所稱已罹於裁罰權時效自明。

（四）環保署於108年1月21日環署廢字第1080002979號函指出，廢棄物清理法第27條第10款之「定著物」意義應與同條第2款「污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物」規定相同，原處分裁罰之行為均係將廣告張貼在不動產之牆面、門框、門柱、鐵柱上，依經驗法則，上開物件因附合而成為不動產之重要部份、無法輕易裝卸，應認具有固定性及繼續性，一旦拆卸將難以維持原有經濟上目的及功用，自已符合「定著物」之要件。

（五）綜上所述，原告提起本件訴訟顯無理由，原處分及訴願決定均合法正當，應予維持。

肆、法院判斷：

一、本件事實概要欄所載事實，除後列之爭點外，有原處分、新竹市政府訴願決定書、被告工作紀錄單及採證光碟、被告環境衛生稽巡查紀錄單、照片、新竹市處理違反廢棄物清理法罰基準表、經濟部商業登記資料查詢等在卷可稽，原告則否認上開張貼廣告之行為係其所為。

是本件爭點應在於：（一）原處分裁罰之行為是否為原告所為？（二）原處分裁罰之行為是否的確違反廢棄物清理法第27條第10款之規定？尤其張貼之位置是否符合裁罰要件？（三）原處分裁罰之行為是否已罹於裁罰權時效？茲論述如下。

二、原處分裁罰之行為為原告所為。

（一）經查，本件係因民眾陳情，經被告派員於106年、107年間發現轄區內遭業者於牆面、門框、鐵皮、鐵柱等處張貼水肥廣告，廣告內容為「抽水肥，速通，水管，馬桶」，有照片在卷可稽（見臺北高等行政法院 108年度訴字第1242號卷，下稱北高行卷，第65-80頁、第 97-132頁），嗣被告之稽查員循廣告上電話號碼撥打電話，確認受話方確有從事廣告內容之抽取水肥業務，並與之約定106年7月10日前往抽取水肥，其後現場確係原告人員依約前往抽取水肥，有新竹市環境保護局工作記錄單在卷可稽（見北高行卷第81、82頁），並有抽取水肥過程之錄影光碟可參，依臺北高等行政法院勘驗光碟內容結果可知，前往抽取水肥之大水肥車上載有原告「信全衛生工程行」字樣（見北高行卷第 294-296頁），衡諸一般經驗法則，堪認上開廣告係由原告所張貼。

又原告雖稱水肥廣告所載之系爭電話號碼非其所有，且由中華電信通聯紀錄查詢表可知系爭電話號碼之登記用戶名稱為林榮宗云云，惟查，前揭電話僅為聯絡方式，處分對象應為實際利用之人，經被告實際查訪後，確認係原告透過廣告進行抽取水肥行為，而按違規張貼廣告行為之處罰，除違規行為為現行行為，經行政機關立即查獲者，原則上以該現行行為人為處罰對象外，如非現行行為，則行政機關依廣告上所載連絡方式查證結果，確認該違規張貼廣告，係以該聯絡方式達到廣告之效果者，則行政機關以該聯絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任（最高行政法院著有89年判字第2734號判決可資參照）。

從而被告發現上開違規行為，因非當場查獲現行行為人，乃依廣告上所載聯絡方式查證，確認系爭違規張貼之廣告係為從事抽取水肥之業務行為，而認定原告為該廣告內容之實際管領人，則各該廣告之張貼行為人為原告所屬之從業人員，自屬有據，核無違反經驗法則或論理法則。

（二）次查，原告固主張系爭電話號碼及裝設地點均登記為林榮宗所有，且系爭電話號碼裝設地點非位於被告轄區內，其不曾也無需至舉發地點張貼廣告，被告不得僅因原告於被告106年7月10日實地稽查時所為之單一次接受林榮宗之外包行為即當然認定其為行為人云云。

惟查，林榮宗與原告之法定代理人林紀威為父子關係，且系爭電話號碼裝設地點為桃園市○○區○○○路0段000巷00弄00號（見北高行卷第 362頁），緊臨於原告設立地址及原告起訴狀記載之住所即桃園市○○區○○○街000號 1樓（見北高行卷第9頁、第355頁），且林榮宗所申裝中華電信設備號碼000000000之地址亦為原告設立地址（見北高行卷第 357頁），綜上，自無從排除原告係借用林榮宗名義申請系爭電話號碼以營業使用之可能性，原告主張於被告106年7月10日實地稽查時僅為單一次接受林榮宗外包之詞，因無法舉證以實其說，自不足採信。

再者，原告雖主張其營業地為桃園地區，並不在被告轄區云云，然原告所屬人員確有於上開時、地至被告轄區施作，原告上開主張顯無足採，是原處分裁罰之行為應由原告負責無訛。

三、原處分裁罰之行為確實違反廢棄物清理法第27條第10款之規定。

（一）按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」

，廢棄物清理法第27條第10款定有明文，查此條款之立法意旨及規範目的，係為避免污染行為造成環境影響，是其中所稱之「定著物」之認定，自應參照該法立法意旨及環保局相關函釋意旨予以判斷，而與民法第66條第1項「定著物」之定義未必等同。

次查，新竹市政府108年 9月16日府授環衛字第10801427271號公告指出，廢棄物清理法第27條第10款之「定著物」，係指固定於建築物、牆面、工地外圍木板、鐵板、圍籬、門框、門、牌、鐵捲門（含鐵柱）、…、電表、欄杆等相類設施及其他土地定著物（見北高行卷第242、243頁），可知就廢棄物清理法第27條第10款之「定著物」，除建築物外，尚包含與不動產附合，且其結合依經濟目的、社會一般交易通念而言有固定性、繼續性，而成為該不動產之重要部份，非經毀損或變更其物之性質不能分離，且依社會經濟觀念上欠缺獨立性之動產。

（二）查原告雖主張門框、鐵柱均非廢棄物清理法第27條第10款所稱之定著物云云。

惟查，門框通常係固定於建物牆面，參以本件門框係做為鐵捲門之滑軌外框，拆卸需用乙炔切割，並無法以通常方法予以分離，其與建築物之結合應認為具有固定性與繼續性，且如經拆卸亦因規格相異而難以再行裝設於其他大門上作門框繼續使用，另本件鐵柱係焊接於牆面上輔助大門開關之用，亦難以用通常方法予以拆解後另作他相同使用，是兩者均因附合而成為建築物之重要成分，應符合廢棄物清理法第27條第10款之「定著物」自明，是原告主張門框、鐵柱均非「定著物」，尚難足採。

（三）據此，原處分裁罰之行為係將廣告以難以清除之黏著劑張貼於私人不動產之牆面、門框、鐵皮、鐵柱等物件上，依前揭公告與經驗法則，上開物件已因附合而成為不動產之重要部份，應屬廢棄物清理法第27條第10款之「定著物」，已如前述，是原處分裁罰之行為確已違反廢棄物清理法第27條第10款之規定，原處分尚無不當之處。

四、原處分裁罰之行為並未罹於裁罰權時效。

（一）按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。

但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」

，行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。

依其立法理由之說明，認為行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，爰規定其消滅時效為三年，並就時效之起算點加以明定，以杜紛爭。

（二）次按，廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；

本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」

、第50條第3款「有下列情形之一者，處1,200元以上6,000元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…三、為第27條各款行為之一。」

之規定，及廢棄物清理法之規範目的與法理可知，違反行為義務者，該行為人於受行政處罰外，同時具有去除違法狀態之責任。

而對於違法狀態負有改善義務之人，乃因其對於物的狀態具有事實管領力，而經法律課予排除違法狀態之義務。

故負有狀態責任之義務人，其違反行政法上義務之行為態樣，並非積極之作為，而係未盡改善義務之不作為。

是以違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰；

且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言，合先陳明。

（三）查原告雖主張原處分裁罰之行為於 103年11月19日即已存在，而被告遲至108年2月26日始為裁罰，顯已罹於三年裁處權時效云云。

惟查，被告係自106年5月起持續接獲民眾投訴原告不斷張貼小廣告之行為，衡諸一般民眾之常情，民眾應不可能於上開廣告張貼於住家牆面、門框、門柱等明顯可見之處三年後始為發覺並進而投訴，且由 108年訴字第16號訴願決定書內容可知，環保局曾發起鄰里社區志工逐戶刮除活動，但又被掃街式張貼可知，原處分裁罰之張貼廣告行為顯非於 103年11月19日前即已存在，原告空言指稱卻無確實舉證以實其說，實難足採。

況縱原處分裁罰之張貼廣告行為係於 103年11月19日前即已存在，亦因原告為上開廣告物具有事實上管領力並實際使用之人，已如前述，自為廢棄物清理法第50條第3款規定之管制對象，屬狀態責任之義務人，自對上開廣告物所生之違法狀態負有改善責任，上開廣告物既未經原告刮除，其違法之狀態即持續進行，原告違反改善義務之不作為即尚未行為終了，依上揭說明，自無裁處權已罹於時效消滅自明。

五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告以原告違反廢棄物清理法第27條第10款、第50條第3款規定，作成原處分，處原告罰鍰共計 380,400元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦屬妥適。

原告提起本件行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，即屬無理，不應准許。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

伍、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第78條，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 張百見
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，非以違背法令為理由，不得為之，且須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
書記官 李佩玲