臺灣新竹地方法院民事-SCDV,105,訴,499,20161006,2

臺灣新竹地方法院民事判決 105年度訴字第499號
原 告 黃榮臣
游靜惠
蕭嫣嫣
陳國璋
許志楧
前5 人共同
訴訟代理人 劉繼蔚律師
被 告 國立清華大學
法定代理人 賀陳弘
訴訟代理人 羅秉成律師
陳又寧律師
複代 理 人 戴愛芬律師
上列當事人間撤銷決議事件，本院於民國105 年9 月6 日辯論終結，判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、原告主張：

(一)緣被告為推動與訴外人國立新竹教育大學合併之計畫，竟罔顧合校計畫書中關於各學院教員意見調查，仍有相當反對意見與疑慮，贊成亦多採有條件贊成，且意見表中多有反應被告溝通不足，亦未充份提供合校有關之數據，學生調查部分更大部分均反對合校等情，仍強行於民國105 年4 月12日將合校計畫書提具至校務會議討論合校案，有被告104 學年度第3 次校務會議議程及附件可稽。

原告5 人為校務會議之教師代表，經當場對決議方式推由代表申明疑義及不同意見後，仍由主席強行表決通過。

前開決議方法之爭議，另經校務監督暨經費稽核委員會（下稱校監督會）查詢當日校務會議決議過程，除作成爭議過程之逐字稿，並分別於105 年4 月26日及105 年5 月19日針對查詢結果提出校監督會決議與建議報告書，認有程序上之決議瑕疵。

被告之教員及榮譽教授以為本件併校案係攸關未來被告存續發展之重要組織變動之決議，其中更涉及章程之修改、制度之更迭；

然決議方法顯有瑕疵，爰基於校務會議為人之組織體，且為落實大學自治之意思決定機關，性質與總會類似，類推適用民法第56條第1項之規定，以其決議方法具有瑕疵，經出席代表異議，起訴請求撤銷該次決議。

被告之教員及榮譽教授並依民事訴訟法第41條第1項選定原告5 人為選定人及被選定人全體起訴或被訴。

又本件原告起訴，係就大學之校務會議有關決議方法之爭議，類推適用民法總會之規定，以其爭議係決議方法之瑕疵而請求撤銷，性質上原因爭議所適用之法規為團體自治事項，而所據之請求權基礎係民法之規定；

參以該決議本身僅係單純依合校計畫同意合併之意思表示，本不具行政處分之性質，亦不涉公權力之行使，可能合併之形式與私法上法人之合併並無二致等，均堪認本件係單純會議決議因決議方法瑕疵所涉類推適用民法之爭議，應由普通法院管轄無疑。

(二)被告校務會議為人的組織體，並為被告議決重大事項、落實大學自治之最高意思決定機關，性質上與總會類似，依相關實務見解，其決議瑕疵得類推適用民法關於總會之規定：１按「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」、「大學設校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之」、「校務會議審議下列事項：一、校務發展計畫及預算。

二、組織規程及各種重要章則。

三、學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦。

四、教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項。

五、有關教學評鑑辦法之研議。

六、校務會議所設委員會或專案小組決議事項。

七、會議提案及校長提議事項」，大學法第1條第2項、大學法第15條第1項及大學法第16條分別定有明文。

２參以大學法82年12月7 日全文修正第13條第1項原定：校務會議為「校務最高決策會議」，後於94年12月13修正第15條第1項為釐清校長「綜理校務」與校務會議之權責，而修正如現行法，刪除校務會議「為校務最高決策會議」等文字；

對照該次修正大學法第8條第1項「大學置校長一人，綜理校務，負校務發展之責，對外代表大學；

並得置副校長，襄助校長推動校務，由校長聘任之，其人數、聘期及資格，由各大學組織規程定之」，其理由以「將原條文第六條第一項與第九條合併，增列『負校務發展之責，對外代表大學』等文字，以釐明校長在學校之權責與地位。

而副校長人數、聘期與資格，則賦予各大學自治」，顯見校長係綜理校務，並對外代表學校而負校務發展之責，校務會議係大學重大事項之最高意思決定機關，議決重大事項，以落實大學自治。

３被告組織規程第8條第1項「本大學設校務會議，議決校務重大事項，由校長、副校長、教務長、學務長、總務長、研發長、全球長、主任秘書、清華學院執行副院長、各學院院長、教師代表、研究人員代表一人、職員代表四人、其他有關人員代表一人及學生代表組成。

其中經選舉產生之教師代表人數，以專任教師人數之十分之一為準，且不得少於全體會議成員之二分之一」及第10條第1項「校務會議審議與處理下列事項：一、校務發展計畫及預算。

二、組織規程及各種重要章則。

三、學院、學系、研究所、學位學程、處、室、中心、組、其他單位及附設機構之設立、變更與停辦。

四、教務、學生事務、總務、研發及其他校內重要事項。

五、有關教師教學、研究、輔導及服務成效之評鑑辦法。

六、校務會議所設委員會或專案小組決議事項。

七、會議提案及校長提議事項」，係參照上開大學法規定而制定；

是被告校務會議即具有議決校務重大事項、落實大學自治之最高意思決定機關，性質上與總會類似。

４參以教育部105 年8 月8 日訴願答辯書中，否認系爭決議為行政處分、並稱「合併計畫之擬訂，取決於參與合併之學校本身有無合併之意願，且合併計畫是否通過，取決於合併學校之校務會議表決；

而校務會議係由校內各方代表組成，任務在議決校務重大事項，為大學自主精神之表現，校務會議決議之性質非屬行政處分，亦非行政單位單方指示得以為之」、「有關校務會議議事程序、規則、表決門檻、投票方式、會議紀錄方式等事項，因屬學校自主範疇，係由各大學自訂」，校務會議屬「人的組織體」，具人合性、自治性，更覺明顯。

(三)本件確有決議方法之瑕疵，原告依民法第56條第1項訴請撤銷，於法應無不合：１本件瑕疵爭議部分，參酌校監督會所公布之爭議過程逐字稿可知，此決議中有兩項有關決議方法之爭議，一者係可決門檻為參加表決人數2/3 或1/2 ，且未經會議議決其門檻；

其二係主席宣示暫不投票處理程序問題，至之後部分出席代表等11人退席抗議後、正式表決前，已有人先行投票並離席，是否因缺席而不足特別決議之出席門檻，或因程序有重大瑕疵而需重行決議。

２依被告組織規程第10條第2項：「校務會議之議事規則另訂之」，惟迄未訂定有關之議事規則，有校監督會105 年4 月26日建議：「（一）儘速訂定本校校務會議議事規則」可稽，是就被告校務會議決議之形式、表決之方式、門檻等，並無直接之內部規則可資援用。

又被告組織規程第57條：「（第1項）本規程各條文及附錄，經校務會議成員總額5 分之1 （含）以上之連署或校務發展委員會出席人數2 分之1 （含）以上之通過，得向校務會議提案修正其內容。

（第2項）本規程各條文（不含附錄）經校務會議成員總額3 分之2（含）以上之出席，出席人數2 分之1 （含）以上之通過，得修正其內容」，其第2項之解釋顯僅係適用組織規程之修改，且觀第59條「本規程經校務會議通過，報請教育部核定後實施，修正時亦同」，是本條僅規定規程之修改方式，與「併校」非屬一事；

縱以增補改規程之方式修訂規程，亦僅得俟報請教育部核定後，該修訂之規程始生效力，而不能於議決時當場發生修正之效果。

且觀第2項部分，亦僅對於規程條文之部分，許用特別決議之變更，然對規程附錄即被告組織表部分，並未在本條項適用之範圍，而依合併計畫於併校後，併校案將擴大新增教育學院及藝術學院，顯然亦有組織表之修正，是併校案得否援用該條為特別決議，或應適用更高於特別決議之門檻，亦非無疑。

復參被告組織規程第58條「有關本規程解釋之重大爭議由校務會議議決」，本件卻發生可決門檻因規程漏未規定，產生就併校此一重大議案，應如何適用規程之重大爭議，是依2/3 可決、特別決議、或普通決議，依組織規程第58條，原應以關於議事規則之決議為之，然此次會議僅就是否暫停使用議事規則即組織規程第57條修改組織規程應特別決議之規定，並未就併校案具體應適用何種可決門檻議決，已有未洽。

３本件涉及被告組織之重大變更，且依合併計劃併需修改組織規程，其嚴重程度遠超單純組織規程之修改，且參照民法第53條、人民團體法第27條、內政部頒定之會議規範第59條第2項規定及議事具習慣法效力、慣行習用之會議規範，堪認本次併校案之可決門檻，應以會議規範所定，以表決人數2/3 通過之穩定多數決，始能為可決。

惟本次併校案最終通過人數係51人，並未達總人數（95人）、第一次清點人數（89人）、或最終有計入表決票數（78人）之2/3 ，應非可決而得撤銷。

４退步言之，本件縱認原告前開主張無理由，然至少本件併校案涉及規程之修訂，其可決門檻至少應以組織程第57條第2項所定特別決議之方式為之，然特別決議需符合出席人數門檻，且表決應於主席宣布正式投票後始得為之，經出席原告依會議規範第7條規定於正式投票前請求清點人數，未經主席重為清點，且當時已有校務會議之代表於主席正式宣布投票前離席，是於主席此後宣示正式投票時，顯然有計入先行離席並投票之人數，且因已有人員先行離席，致投票時出席人數有不足之爭議，然未經清點無法釐清，僅得認該程序有重大違反正當法律程序之瑕疵。

本件經校監會議查詢並決議認為併校案之決議過程有瑕疵，堪信無疑；

原告訴請撤銷，非無理由。

(四)合校應經由行政院同意而核定，故原告仍有訴請撤銷之實益：１系爭合校案所提流程與大學法第7條第1項規定有所偏離，若依大學法第7條第1項規定及專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法，兩校並無需提出合校意向書，得逕擬定合校計畫報核；

然而兩校先經合校意向書之擬定，並依大學法第7條第2項所訂頒之國立大學合併辦法請求行政協助並主動申請經費補助，更觀合校計畫書草案目錄，其編目方式係參照國立大學合併辦法第7條（並有政府經費補助及行政協助段落），而非專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法第26條（並無政府經費補助及行政協助段落）勾稽可證，兩校合校雖非教育部由上而下主導，然為爭取補助經費，透過意向書促使教育部發動國立大學合併辦法之併校流程，應堪確認。

２而訴願答辯書亦認「惟依『行政院處務規程』第14條規定略以：『教育科學文化處掌理下列事項之政策研議、法案審查、計劃核議及業務督導：一、各級學校教育…』，且因國立大學校院合併涉及整體國家資源運用、人才培育及員額配置等面向，基於鈞院督導教育事務之權責及資源補助審查之考量，歷來各國立大學合併之案例，各國立大學擬訂合併計畫應通過校務會議決議後，經本部審議會審議後，報請鈞院同意」，並據以認尚未作成行政處分，亦未由行政院同意完成最終合併案之核定公告而非行政處分，其理由與原告所持雖有不同，然均認本件合校案，尚未完成核定，故原告仍有據以請求法院撤銷決議之實益。

(五)綜上，爰聲明：１105 年4 月12日被告104 年度第3 次校務會議第2 案「國立清華大學與國立新竹教育大學合校案」之決議「本案經不記名投票通過」，應予撤銷。

２訴訟費用由被告負擔。

二、被告則以：

(一)被告為隸屬於教育部之行政機關，並非具有類似社團法人性質之團體，且本件併校決議經被告校務會議決議後，依法須報教育部「核定」方生法律上效力，不涉私權爭執，更無民法之適用，鈞院就本件並無審判權：１按「國立大學及私立大學之設立、變更或停辦，由教育部依照教育政策，並審察各地實際情形核定或調整之；

直轄市立、縣（市）立大學之設立、變更或停辦，由各級政府依序報經教育部核定或調整之。

私立大學並應依私立學校法之規定辦理」，大學法第4條第2項定有明文。

再按「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位」（司法院大法官釋字第382 號解釋理由書參照）。

可知國立大學之設立、變更或停辦，均受教育部的監督和管理，其地位係隸屬教育部之高等教育行政機關，在組織運作上須受主管機關教育部的監督，且並非人之組織體，不具私法性質，更非以社員為基礎之類社團法人，應無疑義。

原告逕類推適用民法第56條第1項為本件請求權基礎，主張有民法總會規定之適用，應由普通法院管轄云云，已有誤解。

２再者，「大學得擬訂合併計畫，國立大學經校務會議同意，直轄市立、縣（市）立大學經所屬地方政府同意，私立大學經董事會同意，報教育部核定後執行」，大學法第7條第1項定有明文。

再依據專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法第26條第1項之規定，「公立專科以上學校為規劃合併，應擬訂合併計畫，國立專科以上學校經校務會議通過，直轄市立、縣（市）立專科以上學校經校務會議及所屬地方政府同意後，報本部核定」。

而參酌地方制度法第2條第4款之定義：「核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂」，可知本件合併計畫經校務會議同意後，並非即產生併校之意思，尚待其他法律要件成就，即報教育部加以審查，並經教育部核定，始生法律上效力，且本件所涉最終法律上效果為教育部所屬之兩行政機關間合併，屬公法性質，不涉私權爭執，普通法院應無審判權限。

３另依大學法第7條第2項「教育部得衡酌高等教育整體發展、教育資源分布、學校地緣位置等條件，並輔以經費補助及行政協助方式，擬訂國立大學合併計畫報行政院核定後，由各該國立大學執行」之規定可知，縱未經被告校務會議為併校之同意，教育部亦得擬定併校計畫送行政院核定後執行，是被告本件決議充其量僅為教育部作成具法效決定以前之內部機關間之前階段行政行為，既非私法行為，亦不生法效意思。

如對前階段的行政行為另請求民事法院為撤銷與否的判決，形同對行政處分審查權之侵奪，是否併校、併校程序有無問題，不可切割階段程序適用不同的救濟管道，否則在訴訟上會治絲益棼。

(二)退步言之，若鈞院認就本件有審判權，原告應就本件之各選定人與被選定人是否為校務會議代表、有無出席該次校務會議、有無對校務會議之召集程序或決議方法當場表示異議、又係如何表示異議，以證明渠等具有當事人或潛在當事人適格之要件為具體說明及舉證，否則本件起訴難謂合法。

(三)又民法第56條第1項撤銷之訴係以決議違反法令或章程為要件，惟原告僅主張本件有違反內政部會議規範第59條、於正式投票前未依會議規範第7條之規定，依要求再清點人數，而會議規範於本件有「習慣法」之地位云云，未就本件決議究違反何項法令或章程為具體說明。

且被告於校務會議之進行固曾參酌內政部公布之會議規範部分內容，惟從未決議以內政部會議規範為校務會議之適用規則，亦未以內政部會議規範為慣行之議事規則。

被告本件決議涉及學校組織之變更，故以被告組織規程第57條第2項之規定為決議門檻，並無違誤。

再者，本件決議於發票前業已清點在場人數，為原告所不爭執，本件決議之正當性亦無疑義。

(四)綜上所述，本件不涉私權爭執，鈞院就本件並無審判權。再者，被告為行政機關，非社團法人，並無民法第56條第1項之適用；

且被告決議並未違反法令或章程，何況本件合併案既經教育部依大學法第7條第1項核定並送行政院，被告決議充其量僅為機關間之前階段行政行為，原告主張本件係類推適用民法第56條第1項之規定，提起撤銷之訴云云，於法無據。

爰答辯聲明：原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

三、兩造不爭執之事項：

(一)被告學校為推動與訴外人國立新竹教育大學合併之計畫，於105 年4 月12日，將合校計畫書提具至校務會議討論合校案（下稱系爭合校案），有被告學校之103 學年度第3 次校務會議議程、會議記錄在卷可憑（見本院卷一第24-27 、285-29 6 頁）。

(二)被告學校組織規程第57條規定：「（第1項）本規程各條文及附錄，經校務會議成員總額5 分之1 （含）以上之連署或校務發展委員會出席人數2 分之1 （含）以上之通過，得向校務會議提案修正其內容。

（第2項）本規程各條文（不含附錄）經校務會議成員總額3 分之2 （含）以上之出席，出席人數2 分之1 （含）以上之通過，得修正其內容」，有被告學校組織規程附卷可查（見本院卷一第322頁）。

(三)內政部54年7 月20日內民字第178628號公布施行之「會議規範」規定如下（見本院卷一第327 、336-337 頁）：１第7條：會議進行中，經主席或出席人提出數額問題時，主席應立即按鈴，或以其他方法，催促暫時離席之人，回至議席，並清點在場人數，如不足額，主席應宣布散會或改開談話會，但無人提出額數問題時，會議仍照常進行。

在談話會中，如已足開會額數時，應繼續進行會議。

２第59條明定：表決之特定額數左列各款，須分別達到其特定額數，方為可決：㈠須得參加表決之4 分之3 以上之贊同者。

甲、關於變更團體宗旨或目的之表決。

乙、關於團體解散之表決。

㈡須得參加表決之3 分之2 以上之贊同者。

甲、關於修改團體組織或議事規則之表決。

乙、關於罷免會員之表決。

丙、關於處分團體財產之表決。

丁、關於已通過議事程序變更之表決。

戊、暫時停止實施議事規則一部之動議之表決。

巳、停止討論動議之表決。

四、本院之判斷：

(一)原告主張：被告為推動與訴外人國立新竹教育大學合併之計畫，竟罔顧合校計畫書中關於各學院教員意見調查，仍有相當反對意見與疑慮，學生調查部分更大部分均反對合校等情，仍強行於105 年4 月12日將合校計畫書提具至校務會議討論合校案，原告5 人為校務會議之教師代表，經當場對決議方式推由代表申明疑義及不同意見後，仍由主席強行表決通過；

本件併校案係攸關未來被告存續發展之重要組織變動之決議，其中更涉及章程之修改、制度之更迭，然此決議中有兩項有關決議方法之爭議，其一係可決門檻為參加表決人數2/3 或1/2 ，未經會議議決其門檻，其二係主席宣示暫不投票處理程序問題，致是否因缺席而不足特別決議之出席門檻，或因程序有重大瑕疵而需重行決議不明，爰基於校務會議為人之組織體，且為落實大學自治之意思決定機關，性質與總會類似，類推適用民法第56條第1項之規定，以其決議方法具有瑕疵，經出席代表異議，起訴請求撤銷該次決議等情。

被告則以：本件不涉私權爭執，鈞院就本件並無審判權，再者，被告為行政機關，非社團法人，並無民法第56條第1項之適用，且被告決議並未違反法令或章程，何況本件合校案既經教育部依大學法第7條第1項核定並送行政院，被告決議充其量僅為機關間之前階段行政行為，原告之訴顯無權利保護必要，原告主張本件係類推適用民法第56條第1項之規定，提起撤銷之訴云云，於法無據等語，資為抗辯。

故本件兩造之爭點在於：㈠本院就本件訴訟有無審判權？㈡原告主張被告105 年4 月12日校務會議就系爭合校案之決議方法違反內政部公布施行之「會議規範」第7條、第59條第2項甲款之議事規則，請求類推適用民法第56條第1項規定，撤銷系爭合校案之決議，有無理由？被告抗辯其為行政機關，非社團法人，且本件決議並未違反法令及章程，並無民法第56條第1項之適用或類推適用，是否可採？

(二)本院對於本件訴訟雖有審判權，惟原告之請求為無理由：１系爭合校案經被告學校校務會議同意，報教育部審議後，刻由行政院審查中：⑴經查，被告學校為推動與訴外人國立新竹教育大學合併之計畫，於105 年4 月12日，將合校計畫書提具至校務會議討論合校案，經被告學校103 學年度第3 次校務會議以組織規程第57條經校務會議成員總額2/3 以上出席，出席人數1/2 以上之贊成，以不記名投票方式通過（贊成51票、反對26票、廢票1 票），此有被告學校之103 學年度第3次校務會議議程、會議記錄在卷可憑（見本院卷一第24-27 、285-296 頁）。

被告學校及訴外人國立新竹教育大學於105 年5 月2 日函報合併計畫書到教育部，教育部依「專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法」第3條第1項規定，組成專科以上學校設立變更及停辦審議會，於105 年5 月9 日召開「104學年度大學校院設立變更及停辦審議會第2 次會議」審議後，於105 年5 月11日報送系爭合校案至行政院，行政院於105 年5 月17日函覆考量行政院改組在即，請教育部將本案俟接任部長確認政策後再行報院；

教育部嗣於105 年8 月4 日再報送系爭合校案至行政院，行政院訂於105 年8 月30日邀集有關機關召會審查，此有教育部之訴願答辯書、教育部105 年8 月4 日臺教高㈢字第1050107531號函、行政院秘書長105 年8 月23日院臺教字第1050089874號函在卷可稽（見本院卷二第36-37 、44、52頁）。

⑵按「大學得擬訂合併計畫，國立大學經校務會議同意，直轄市立、縣（市）立大學經所屬地方政府同意，私立大學經董事會同意，報『教育部核定』後執行；

教育部得衡酌高等教育整體發展、教育資源分布、學校地緣位置等條件，並輔以經費補助及行政協助方式，擬訂國立大學合併計畫『報行政院核定』後，由各該國立大學執行」，大學法第7條第1 、2 項定有明文。

查系爭合校案係依大學法第7條第1項之規定由下而上之主動合校案，非同條第2項由上而下之被動合校案，為兩造所不爭執，依大學法第7條第1項之規定原應經國立大學經校務會議同意，報「教育部核定」後執行，惟教育部考量行政院處務規程第14條規定教育科學文化處掌理各級學校教育之政策研議、法案審查、計畫核議及業務督導，且因國立大學校院合併涉及整體國家資料運用、人才培育及員額配置等面向，基於行政院督導教育事務之權責及資源補助審查之考量，歷來各國立大學合併之案例，國立大學擬訂合併計畫應通過校務會議後，經教育部審議會審議後，報請行政院同意等情，故教育部未逕行核定系爭合校案，而將系爭合校案報請行政院審查，此有原告提出之教育部訴願答辯書可參（見本院卷二第37-38頁）。

２本件原告主張：被告校務會議為人的組織體，並為被告議決重大事項、落實大學自治之最高意思決定機關，性質上與總會類似，依相關實務見解，其決議瑕疵得類推適用民法關於總會之規定，並舉寺廟、商業同業公會、市地重劃會之會員大會、公寓大廈之區分所有權人會議、會徒大會等亦得類推適用民法第56條撤銷其決議為例。

惟按「國立大學及私立大學之設立、變更或停辦，由教育部依照教育政策，並審察各地實際情形核定或調整之；

直轄市立、縣（市）立大學之設立、變更或停辦，由各級政府依序報經教育部核定或調整之。

私立大學並應依私立學校法之規定辦理」，大學法第4條第2項定有明文。

再按公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位（司法院大法官釋字第382 號解釋理由書參照）。

查被告學校既為國立大學，稽諸上開說明，自係教育部依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，核與原告所舉寺廟、商業同業公會、市地重劃會之會員大會、公寓大廈之區分所有權人會議、會徒大會等等屬性不同，被告抗辯其在組織運作上須受主管機關教育部之監督，且並非人之組織體，更非以社員為基礎之類社團法人，核屬有據。

３次按「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」，大學法第1條第2項定有明文，前揭大學法第7條規定國立大學得擬訂合併計畫，經校務會議同意，報教育部核定後執行；

或由教育部擬訂國立大學合併計畫報行政院核定後，由各該國立大學執行，此等國立大學合併由教育部或行政院督導審查之方式既屬法律規定，且非涉「直接與教學、研究及學習相關」之自治核心領域，國家立法對於大學合併予以適度之監督，自無違大學自治之原則。

參以本件被告學校與國立新竹教育大學合併，所需經費預估為新臺幣（下同）25.5億元，包括南校區二期整地、藝術與人文社會大樓與教育大樓新建工程、新竹教育大學校區老舊建物修繕及一般經常費用等；

另為達到合校後世界一流大學、全人教育、發揮整合效益等願景，被告學校校長與國立新竹教育大學校長多次到教育部表達合校後經費補助需求，除前開硬需求外，未來競爭型計畫經費補助等應考量兩校合併後規模擴充情形，以避免合併後造成資源稀釋等問題，教育部則函覆被告學校系爭合校案報經行政院核定後，將協助㈠兩校合併後所需硬體建築及搬遷相關費用，以補助20億為上限…㈡合併後擬增加基本需求補助額度共6 億…㈢有關增加競爭型計畫補助額度一節，將考量合併生效日後之師生數擴充之比例情形，納入規劃，此有教育部105 年3 月1 日臺教高㈢字第1050026153號函在卷可參（見本院卷二第73頁），足見系爭合校案雖非大學法第7條第2項由上而下之被動合校案，惟兩校合併後教育部將給予鉅額經費補助，參酌大學法第7條第2項之立法理由乃「國立大學每年皆獲得政府大量的經費補助，理應賦予更多的社會責任與義務，爰增列第2項條文，賦於教育部授予國立大學執行整併主動權限」，益資佐證系爭合校案受到教育部及行政院之監督，須報部或報院核定後始生公法上之效力，此與社團法人總會決議後即生私法上之法律效果迴異。

從而原告主張：被告校務會議為人的組織體，係落實大學自治之最高意思決定機關，性質上與總會類似云云，就本件國立大學合校案之決議而言，難認為可採。

４末按所謂多階段之行政處分，係指行政處分之作成，須2 個以上機關本於各自職權共同參與而言，亦即行政機關作成之處分須其他機關參與並提供協力者，稱之為多階段行政處分；

此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分，惟於行政法院於審查原處分之合法性時，對於原處分所據之前階段行政行為是否適法，仍得併予審查。

經查，本件原告已對教育部准許系爭合校案之審議「核定」及其後可能發生之行政院「核定或備查」（可能與前述之「審議」、「核定」合為一個或兩個多階段之行政處分），向行政院提起訴願，有原告提出之教育部訴願書可憑（見本院卷二第34-38 頁），是被告抗辯系爭合校案之決議為前階段行政行為，尚非無據。

原告雖以：後階段之核定不能作為本件公私爭議之定性依據，應回歸原告之請求權基礎，並以政府採購之雙階理論引諭系爭合校案縱須送教育部或行政院核定，亦不影響其決議之私法性質云云。

惟查，系爭合校案係兩所國立大學間之合併，且系爭合校案並非決議後即生法律上之效果，為原告所不爭執（見本院卷二第13頁），該行政機關所為不具法效性之事實行為係依大學法第7條第1項之規定而為，依該條項規範合併案須報教育部核定後執行之性質予以判別，系爭法律事件之性質應為公法關係，蓋「核定」乃指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂（地方制度法第2條第4款規定參照），是不論由合校案之主體或由法律條文之屬性觀之，系爭合校案之決議均非屬私法審判之範疇，至於原告援引政府採購之雙階理論與被告抗辯之多階段行政處分要屬二事，其引諭失當，非為可採。

５末按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民事訴訟法第249條第1項第1款規定，法院固應以裁定駁回之；

惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸；

至法院調查之結果，認原告請求者不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審判權無涉（最高法院88年度台抗字第168 號裁定參照）。

本件被告學校係隸屬教育部之高等教育行政機關，在組織運作上須受主管機關教育部的監督，且並非單純之人的組織體；

本件合併計畫非涉「直接與教學、研究及學習相關」之自治核心領域，經被告校務會議決議後，非即產生併校之意思與結果，尚待送教育部或行政院核定，始生公法上之效力，不涉私權爭執，均詳述如前，大學法未規範校務會議決議之召集程序決議方法違反法令或章程之民事救濟措施，並非當然構成法律漏洞，原告起訴主張本件為私法關係，請求類推適用民法第56條第1項之規定撤銷系爭合校案之決議，依其訴訟標的之法律關係判斷，本院非無審判權，惟原告上開請求不符民法第56條第1項之規範意旨，且無法律漏洞須類推適用該條之規定，依上開說明，其訴請撤銷105 年4 月12日被告學校104 年度第3 次校務會議第2 案「國立清華大學與國立新竹教育大學合校案」之決議，為無理由，應予駁回。

(三)承上說明，本件既無由類推適用民法第56條第1項之規定，則原告主張被告105 年4 月12日校務會議就系爭議案之決議方法違反內政部公布施行之「會議規範」第7條、第59條第2項甲款之議事規則，請求類推適用民法第56條第1項規定，撤銷系爭合校案之決議；

及被告抗辯其為行政機關，非社團法人，且本件決議並未違反法令及章程，並無民法第56條第1項之適用或類推適用等節，即均無審究必要。

五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防及舉證，均核與本件判決結果不生影響，毋庸逐一論列，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 10 月 6 日
民事第二庭 法 官 吳靜怡
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 10 月 6 日
書記官 蕭宛琴