臺中高等行政法院行政-TCBA,100,訴,173,20111006,1

臺中高等行政法院判決
100年度訴字第173號
100年9月29日辯論終結
原 告 沈政昌
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 詹之淵
張二屏
上列當事人間因土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國100年4月28日臺內訴字第1000040195號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：本件原告所有位於臺中市○○區○○段374-1地號土地，及鄰地即同段374-2、374-3、374-4、374-5、374-6、374-7地號等共7筆土地，原位於北屯路編號第190號地價區段，在被告辦理100年度公告土地現值作業期間，原告及鄰地地主沈孟吉等人於民國（下同）99年9月29日以市長信箱陳情請求將上開7筆土地全部納入文心路○○區段○○○○○路地價區段公告現值，經被告所屬地政局錄案交由作業單位擬定處理意見，將上開土地其中同段374-2、374-3、374-4、374-5、374-6地號土地及374-1地號之部分土地併入文心路兩旁距臨街線18公尺平移劃分之編號第53○○○區段○○○○段374-7地號土地則配合鄰近區段公告現值提高其公告現值，並經臺中市地價及標準地價評議委員會99年12月14日第1次會議評議照業務單位處理意見通過，隨即經被告於100年1月1日辦理公告在案。

迄於100年1月初，原告上網查詢被告公告之100年度土地現值，對其評定之上開臺中市○○區○○段374-1地號土地（下稱系爭土地）現值新臺幣（下同）51,547元表示不服，除將100年1月15日陳情書以電子郵件傳送被告市長信箱（信件編號：100-市信000445，來信確認日：100年1月16日）外，另以書面寄送被告（經被告所屬地政局於100年1月19日收文），請求將374-1地號土地全部併入文心路編號第53號地價區段。

案經被告先以100年1月20日府授地價一字第1000010954號函覆：「說明：一、復臺端100年1月16日市長信箱（信件編號：100-市信000445）陳情書。

二、本案前經臺端於99年9月29日以市長信箱陳情公告土地現值偏低，業經被告錄案交由作業單位研議後，○○○區○○段374- 1地號原屬北屯路一般路線價（190）區段，調整後土地部分併入文心路路線價（53）區段，並提經本市地價評議委員會評議通過，先予敘明。

三、次查，臺端所陳北屯段374-1地號與毗鄰土地公告現值不同部分，係因土地位於不同地價區段或跨越2個以上地價區段所致，故地價有所差異。

四、本案區段調整劃分及地價計算，作業單位均依平均地權條例暨地價調查估計規則及臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前）等相關規定辦理，故臺端陳情事宜依規定不符，歉難辦理，尚祈諒察。」

等語，嗣另以100年1月25日府授地價一字第1000013158號函（下稱原處分）覆原告以：「說明：一、復臺端100年1月19日列管字號第100-000156號陳情書。

二、本案業經被告以100年1月20日府授地價一字第1000010954號函答覆臺端100年1月16日市長信箱（100-市信000445）陳情書在案，先予敘明。

三、本案經被告派員前往作業單位檢覈○○○區段○○○區段地價訂定情形，其均依地價調查估計規則第18條、第21條、第23條暨臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前）等相關規定辦理，並依平均地權條例第46條等相關規定，提經臺中市地價及標準地價評議委員會於99年第1次會議中評議通過在案，故臺端陳情事宜依規定不符，歉難辦理，尚請諒察。」

等語，原告對原處分函不服，主張被告地價區段劃分違反地價調查估計規則、臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前），且不符合市場交易價格云云，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）按土地現值經公告後，即成為課稅與核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，可認為其屬於發生具體法律效果之行政行為。

就此行政行為作用之對象而言，雖非針對人民擁有之個別土地現值有所決定，而係就各該地價區段之土地現值決定之，但各該地價區段內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過登記簿冊查得，是以其發生效力之範圍係由一般性特徵可得確定其範圍者。

因此，依行政程序法第92條第2項前段規定，土地現值公告之法律性質應為行政處分中之一般處分。

則當地政機關公告土地現值時，權利受影響之人民即應於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服。

（二）訴願決定認為被告針對原告不服99年12月31日府授地價一字第0991003141號100年土地現值公告之陳情書之答覆文為事實及理由之說明，非訴願法上之行政處分，實乃斷章取義，故意從外型架構作程序挑剔，避開實體審議。

所指原處分係指臺中市政府99年12月31府授地價一字第0991003141號公告100年土地現值之文號，惟此乃全市通案行政處分性質，原告並非對通案之不服，乃係針對訴願標的個案土地公告現值之不合理、不妥當性不服，提出陳情遭「歉難辦理」之處分答覆不服，故此答覆文號係針對具體事件（陳情個案）所為「拒絕」之處分，並非純屬事實及理由之說明，亦非無法律效果，應認為屬訴願法第3條第1項所稱之行政處分（參照臺灣臺中高等行政法院92年度訴更一字第10號判決）。

（三）被告100年3月4日府授地價一字第1000032273號函致內政部之訴願答辯書仍承認原100年1月25日府授地價一字第1000013158號函為行政處分，並無主張係所謂之一般行政命令，於本訴訟案答辯書始詭辯為非對特定人就具體事件所為之處分，乃係被內政部之訴願決定書所誤導，訴願決定書謬誤部分，原告於100年5月18覆內政部訴願決定書函有所陳述，且被告就行政處分之定義引述訴願法第一條及法院裁定（與本具體陳情案，遭拒絕不同），諒亦引述錯誤。

因行政處分之立法定義在訴願法第3條、行政程序法第92條（參照鈞院92年度訴更一字第10號判決，行政法院85年判字第3244號亦有判決）。

（四）被告100年1月25日府授地價一字第1000013158號答覆函，對請求之具體事件有「歉難辦理」之「拒絕」決定，足生法律上效果，非純屬事實及理由之說明。

（五）原告區段劃分方法違法：⒈按依地價調查估計規則第18條規定：「劃分地價……於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區。」

本件系爭土地符合上開規定，惟被告將其劃分為3個地價區顯有違誤。

⒉次按，地價調查估計規則第19條規定：○○○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。

繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路○○區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」

本系爭土地，無前述界線，自應適用地籍線。

被告主張地價區段線不能隨地籍線偏移云云，並無法規之明文限制，且未依地籍圖線將系爭土地劃入第53地價區，顯違地價調查估計規則第18條、第19條及該規則全文之立意精神。

⒊復按，臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前）第7條規定：「劃分地價區段，其方法、劃分原則及應注意事項如下：（一）區段劃分之方法：1.承辦員辦理實地勘查時，應攜帶地價區段圖（含地籍圖）、地價分布圖及地價區段勘查表，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地價區段圖（含地籍圖）上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。

……。

（二）區段劃分原則：地價區段按其所處位置、繁榮程度及地價高低情形，分別依下列規定處理之：……。

6○○○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區等使用管制之界線為準。

但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。

（三）區段劃分應注意事項：……。

3.劃分區段應以土地利用價值及明顯地形、地物為主，土地界址為輔；

面積較大之宗地若利用價值有顯著差異時，宜劃為不同地價區段，不宜完全遷就土地界址。

……。」

均有規定劃分區段時，應以土地利用價值及明顯地形、地物為主，土地界址為輔。

本件被告辦理劃分區段有未以土地界址為輔之違誤。

⒋被告主張，一般路線價區段劃設深度均為18公尺，且提經地價評議委員會通過一節，係依據地價調查估計規則。

惟查該規則並無此規定，諒作業單位係依據臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前）第7條規定「……（二）1.繁榮街道路線價區段：……其劃分原則如下：（1○○○區段○○○○○○街線18公尺之裏地線為準。

……。」

擬報地評會審議。

惟系爭土地係一般路線價區段，僅在上述作業規定2.規定其適當範圍應參考各該地區土地使用分區類別及一般宗地深度予以斟酌劃設，並無18公尺之限制。

此足見作業單位引錯條文又未予斟酌各區個別情況，致造成不合理之差異。

⒌被告主張，「一般路線價區段劃設深度18公尺，係經本市地價評議委員會評議通過，故未隨地籍線偏移……。」

云云，係因地價評議委員會審議主辦單位所擬之行政裁處案，為作業處理程序之一環，其通過之決議案，並未限制兩地價區交界處不得隨地籍線偏移。

（六）系爭土地公告現值核定違反法律優位原則及裁量瑕疵⒈地價調查估計規則係中央所訂，臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前）係地方自訂之作業細則，地方政府執行法規，縱使經委員會審議，亦不能違背上級政府所訂法規之立法意旨（即公告現值應符合市場一般交易價格），依地價調查估計規則劃設地價區，訂價應公平合理，範圍、界線、深度斟酌各地段、各宗地深度，實地勘查，不能僅為圖作業方便以全市一致或程序上有經評議會審議，即強制市民接受不合法規意旨、不妥當之行政處分。

⒉被告引用臺中市實施地價調查估計作業規定第7條規定：「……。

（二）區段劃分原則：地價區段按其所處位置、繁榮程度及地價高低情形，分別依下列規定處理之：1.繁榮街道路○○區段○○○○○道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形劃設之地價區段，其劃分原則如下：（1○○○區段○○○○○○街線十八公尺之裡地線為準。

……。」

而以距臨街線18公尺之不當慣例為界線作說明。

若被告依照上位階之地價調查估計規則第18及19條及臺中市實施地價調查估計作業規定第7條規定：「……。

（二）……。

2.一般路○○區段○○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設之地價區段；

其適當範圍應參考各該地區土地使用分區類別及一般之宗地深度予以斟酌劃設。

……。」

而參考土地使用分區類別（相同）及一般宗地深度（與鄰地亦相同，皆約24公尺）斟酌依地籍線劃設，納入系爭土地，使本年度公告現值，仍與歷年同樣保持與鄰地（372-2至6）相當，符合市場行情，該土地公告現值核定即無違誤。

⒊按土地徵收條例第30條及司法院釋字第579號解釋意旨，徵收土地應比照一般正常交易價格給予合理補償。

上述地號如同時交易買賣，絕不可能價差3成，而徵收所依據之公告現值差3成，顯違一般正常交易價格且不公平、不合理。

⒋又如地價調查主辦單位於新劃設第53地價區時有派員以實地勘查，非僅在紙上作業用腦思索研判，再參閱上述規則及作業規定，即使非地政專業人員亦不致如此劃定，致造成如此不合理之差價。

⒌被告主張一般路線價區段之劃設深度18公尺，應係針對距離臨街線過長之裏地，使用價值明顯不同所需之劃定，與系爭土地之情況【連接2個路○○區○○○路53與北屯路190）之間及毗連之地，使用價值相同，被不當劃入與所訂價差三倍之第163裏地價區】，予排除地價調查估計規則第18及19條之適用，謂地價區段線不能隨地籍線偏移，顯然行政裁處不當，本末倒置、削足適履，詭辯且違法。

（七）綜上所述，原告所有系爭土地100年公告現值為51,547元，而鄰地（374-2至6號）5筆均為65,500元，相差近3成，二者均面臨北屯路，面向、面寬、深度、使用分區均相同，面積均不滿100平方公尺，99年（含）以前公告現值均相近，市場正常交易價格亦同，是故被告將系爭土地100年公告現值為51,547元，顯然有所違誤。

為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務，並聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉請求判命被告就系爭土地之100年土地公告現值應作成提高至與毗鄰土地（臺中市○○區○○段374-2至374-6地號）之公告土地現值65,500元之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告於100年公告土地現值作業期間，於99年9月29日市長信箱陳情捷運烏日文心線北屯路轉文心路地號374-1至374-7地號等7筆土地地價區段公告現值偏低，請全部納入或修改北屯路路○○區段○○○路○○區段之界線應延長修改為臨街深度24公尺，經被告業務單位依地價調查估計規則第18條、第21條、第23條暨臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前）等相關規定，於辦理臺中市100年公告土地現值調整作業公聽說明會時，研擬處理意見，依平均地權條例第46條等相關規定，提經臺中市地價及標準地價評議委員會於99年12月14日召開第1次會議中提案評議通過在案。

（二）按平均地權條例第46條規定略以：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，……。」

另參照最高行政法院90年度裁定第588號裁定，認為「關於土地公告現值，依平均地權條例第46條規定，由縣（市）政府編製後，提交地價評議委員會評定後公告，核屬一般行政命令之性質，既非對特定人就具體案件所為之處分，自非訴願法第一條規定所謂之行政處分，尚不得作為訴訟標的，提起行政爭訟有所爭執，請求被告機關變更。」

（三）依地價調查估計規則第23條規定略以：「……跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。

……」本案原告之土地為跨越2個以上地價區段之土地（跨越編號53、163及190地價區段），依前開規定因宗地地價計算方法不同，其與毗鄰土○○○區○○段374-2地號等5筆土地（均位於編號第53地價區段）地價自有所差異。

故被告以原告所陳情之事宜與現行規定不符，礙難依原告所陳事由變更原劃分○○○區段○○○區段地價，並分別以10 0年1月20日府授地價一字第1000010954號函暨原處分函答覆在案，且其答覆內容純屬被告就原告陳情案所為事實及理由之說明，亦非行政處分。

（四）查原告於100年1月16日市長信箱100-市信000445暨100年1月19日市長室列管字號第100-000156號陳情要求將其所有北屯段374之1地號土地全部劃入文心路一般路線價（編號53）地價區段。

另查被告辦理地價區段劃分之原則，如屬一般路線價區段之劃設，深度均為18公尺，且提經地價及標準地價評議委員會於99年第1次會議中評議通過在案，故臨北屯路之一般路線價（編號190○○○區段○○○○路○○路線價（編號53○○○區段○○區段劃分均分別以距臨街線18公尺平移劃分，餘則○○○區段○○○區段線不能隨地籍線偏移。

（五）劃分地價區段方法：⒈按地價調查估計規則第18條及第19條規定分別略以：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路○○區段○○○○○○○路線價區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」

⒉本案原告所有位於臺中市○○區○○段374之1地號土地與毗鄰土地同段374-2、374-3、374-4、374-5、374-6及374-7地號等6筆土地，99年原位於鄰北屯路之一般路線價（編號190）區段，經原告於99年9月29日以市長信箱陳情公告土地現值偏低，經被告所屬地政局錄案交由作業單位研議後，將上開土地由原屬北屯路一般路線價（編號190）區段，調整後土地部分併入文心路一般路線價（編號53）區段，並提經本市地價評議委員會評議通過。

（六）宗地單位地價之計算方法：⒈按地價調查估計規則第23條規定略以：「宗地單位地價之計算方法如下：……跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。

……。」

⒉被告考量本案標的實際情形及原告之主張，將其所屬地價區段予以調整，惟地價區段調整後原告所有土地因跨越編號第53、163及190等3個地價區段，依前開規定其地價依所占各地價區段面積計算而得〔（53區段x25/85）+（190區段x44/85）+163區段x16/85）〕，故其與毗鄰土○○○區○○段374-2地號等5筆土地（均位於編號第53地價區段）地價自有所差異。

（七）路線價區段之界線：⒈系爭土地所屬北屯路及文心路一般路線價區段之界線為18公尺，查改制前「臺中市○○街道路○○區段宗地單位地價計算原則」，繁榮街道○區段○○○○○區段界線，裡地線之標準深度以距離臨街線（包括騎樓地）18公尺為原則，臨街地深度未達裡地線者，其宗地地價（單價）應以路線價為基準並按深度指數調整計算。

⒉惟因於88年間921大地震之影響，國內整體景氣遭受嚴重打擊，更考量當時本案標的所屬區段商業活動及繁榮程度有明顯變動，因此於90年，被告作業單位中正地政事務所將系爭土地原劃屬之北屯路繁榮街道路○○區段○○○○○○○路線價區段，並提經臺中市90年第2次地價及標準地價評議委員會通過在案。

⒊另有關本案土地繁榮街道路○○區段○○○路○○區段變更前後之差異，僅在於地價計算原則之不同，取消繁榮街道路線價區段後，計算原則雖然改變，惟考量地價影響範圍仍相同及全市路○○區段之界線均為距離臨街線18公尺等因素，故本案路線價區段界線仍維持原地價區段範圍之劃設。

（八）地價區段勘查：⒈按地價調查估計規則第18條規定略以：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布地價區段勘查表圖及地價區段勘查表實地勘查，……。」

故被告作業單位中正地政事務所辦理公告現值作業皆依前開規定，填載地價區段勘查表。

⒉於辦理100年度公告現值作業期間，作業單位基於原告於99年9月29日以市長信箱陳情公告土地現值偏低，經依相關規定研議檢討後，認為原告主張有理由，應以高價位之地價區段貫穿低價位○○○區段○○○○○○區段之劃設原則，並保障民眾權益，故將系爭土地調整後劃屬北屯區編號第53、190及163號地價區段，並提經臺中市地價及標準地價評議委員會評議通過在案。

（九）綜上所述，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分函、被告100年2月18日府授地價一字第1000024956號函、100年3月4日府授地價一字第10000 32273號函、100年1月20日府授地價一字第1000010954號函、90年5月21日九十府地價字第69644號函、90年5月3日九十府地價字第60505號函、100年1月19日列管字號第100-00015 6號市長室陳情書、100年1月16日市長信箱列管字號100-市信000445陳情書、辦理100年公告土地現值調整作業公聽說明會意見及民眾陳情案件彙整表、100年7月21日臺中都會區大眾捷運系統烏日文心北屯線場站及路線段用地協議會及土地價購暨地上物拆遷補償協議會會議紀錄、原告99年9月29日市長信箱陳情書、100年1月15日致臺中市政府陳情書、37 4-1地號土地所有權狀、內政部訴願審議委員會100年3月21日原告陳述意見記錄、北屯段（北屯路轉○○路區段○○○區段地籍圖、100年北屯段374-1地號週邊地價區段圖、99年北屯段37 4-1地號週邊地價區段圖、北屯區0053-00號、0190-00號、0163-00號地價區段勘查表、臺中市地價及標準地價評議委員會99年12月14日第1次會議紀錄、90年第2次會議紀錄、臺中市中正地政事務所繁榮街道路○○區段○○○○○路線價區段清冊等件附卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造之上述主張，本件之爭點為：被告100年1月25日府授地價一字第1000013158號函是否為行政處分？被告區段劃分有無違誤？被告就系爭土地公告現值核定有無違反法律優位原則及裁量瑕疵？茲分述如下：

（一）按「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。

受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。

乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」

業經最高行政法院著有55年判字第223號判例在案。

另「土地現值經公告後，即成為課稅與核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，可認為其屬於發生具體法律效果之行政行為。

就此行政行為作用之對象而言，雖非針對人民擁有之個別土地現值有所決定，而係就各該地價區段之土地現值決定之，但各該地價區段內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過登記簿冊查得，是以其發生效力之範圍係由一般性特徵可得確定其範圍者，依行政程序法第92條第2項前段規定，土地現值公告之法律性質應為行政處分中之一般處分。

則當地政機關公告土地現值時，權利受影響之人民即應於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服。」

復有最高行政法院96年度判字第1926號判決意旨可資參照。

本件原告曾於被告辦理100年度公告土地現值作業期間，與鄰地地主沈孟吉等人（即臺中市○○區○○段374-2、374-3、374 -4、374-5、374-6、374-7地號等土地地主），以其原公告之土地現值偏低為由，向被告陳情請求應將上開7筆土地全部納入文心路○○區段○○○○○路地價區段公告現值，經被告所屬地政局錄案交由作業單位擬定處理意見，將上開土地其中同段374-2、374-3、374-4、374-5、374-6地號土地及374-1地號之部分土地併入文心路兩旁距臨街線18公尺平移劃分之編號第53○○○區段○○○○段374-7地號土地則配合鄰近區段公告現值提高其公告現值，並經臺中市地價及標準地價評議委員會99 年12月14日第1次會議評議依業務單位處理意見通過，隨即經被告於100年1月1日辦理公告在案；

嗣原告上網查詢被告公告之100年度土地現值，對其評定之系爭土地現值表示不服，除將100年1月15日陳情書以電子郵件傳送被告市長信箱（信件編號：100-市信000445，來信確認日：100年1月16日）外，另以書面寄送被告（經被告所屬地政局於100年1月19日收文），請求將374-1地號土地全部併入文心路編號第53號地價區段，經被告先後以100年1月20日府授地價一字第1000010954號函及原處分函答覆在案，為前開所確認之事實。

被告雖針對原告先後2次之陳情書分別作成100年1月20日府授地價一字第1000010954號函及原處分函答覆，然原告上開2次之陳情意旨相同，僅是前者係以電子郵件傳送被告市長信箱，後者係以書面寄送被告，致被告誤分為2案處理，此有該2次陳情書、被告市長室受理暨人民陳情案件交辦單、市長信箱信件處理表單附卷可稽（參見本院卷第32頁、第33頁、第38頁、第39頁）。

而原告所傳送或寄送之陳情書皆係在被告答覆之前所為，因此本件被告縱有2件函覆，仍應視為同一事件，是原告對原處分函表示不服，仍應認係對此事件處理結果提起行政救濟之意，始符合其真意。

又觀諸上開被告2次函覆內容，無非說明此次辦理系爭土地查估及評定現值之經過，皆無違反相關法令，並有否准原告關於將系爭土地全部併入文心路編號第53號地價區段請求之意，參照首開判例及判決意旨，自應認屬對於原告所為之消極處分。

是被告主張原處分純屬被告就原告陳情案所為事實及理由之說明，並非行政處分等語，即非可取。

本件原告既對於系爭土地之100年土地公告現值不服，請求更正，經被告以原處分予以否准，原告經訴願程序後，提起本件行政訴訟，請求判命被告應就系爭土地之100年公告現值為更正，係請求被告作成更正行政處分，應屬行政訴訟法第5條第2項規定請求應為行政處分之訴訟，即課予義務訴訟，合先敘明。

（二）次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；

並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」

平均地權條例第46條定有明文。

而依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。

顯見，有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。

在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（最高行政法院95年判字第2143號判決、100年判字第808號判決意旨參照）。

（三）另按，地價調查估計規則第18條規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路線價區段。

繁榮街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。

……」第19條規定：○○○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。

繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路○○區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」

第21條規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。

二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。

無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。

……」第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市○○○○○○○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。

二、其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。

三、跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。

四、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」

第24條第1項第1款及第2款規定：「下列事項應由直轄市或縣（市）地政機關訂定：一、實施地價調查估計作業規定。

二、繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則。

……」上開規定係主管機關內政部基於土地法施行法第40條之授權所訂定之細節性及技術性之行政規則，經核並未違反土地法及土地法施行法，或增加其所無之限制，且其所為之地價調查估計，亦符合平均地權條例有關規定，是行政機關於辦理相關案件時，自得據之適用。

另改制前臺中市實施地價調查估計作業規定（業於99年12月25日廢止）第7條規定：「劃分地價區段，其方法、劃分原則及應注意事項如下：（一）區段劃分之方法：1.承辦員辦理實地勘查時，應攜帶地價區段圖（含地籍圖）、地價分布圖及地價區段勘查表，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地價區段圖（含地籍圖）上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○○○區段劃分原則：地價區段按其所處位置、繁榮程度及地價高低情形，分別依下列規定處理之：1.繁榮街道路○○區段○○○○○道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形劃設之地價區段，其劃分原則如下：（1○○○區段○○○○○○街線十八公尺之裡地線為準。

……。

（3）繁榮街道路線價區段，由各區主辦人員視實際情況擬定，經課長及主任複勘後決定，必要時得提報地政處複查。

（4）繁榮街道路線價區段，如其中一部分繁榮程度有明顯變動者，應衡酌實際情況，調整原○○○區段○○○○○路○○區段○○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設之地價區段；

其適當範圍應參考各該地區土地使用分區類別及一般之宗地深度予以斟酌劃設。

3○○○區段○○○○街道路○區段○○○路○○區段以外之○○○區○○○○○○區段原則所劃設之地價區段。

……。

6○ ○○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區等使用管制之界線為準。

但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。

（三）區段劃分應注意事項：1.都市土地之使用分區為影響地價之主要因素，在劃分區段前，應先確定是項資料有無變動，以合○○○區段○○○○○區段劃分時，承辦員務必親自至實地勘查其實際情況。

3.劃分區段應以土地利用價值及明顯地形、地物為主，土地界址為輔；

面積較大之宗地若利用價值有顯著差異時，宜劃為不同地價區段，不宜完全遷就土地界址。

……。」

及改制前臺中市○○街道路○○區段宗地地價計算原則（業於99年12月25日廢止）第2點規定：「繁榮街道之區段以裡地線為區段界線，裡地線之標準深度為距離臨街線（包括騎樓地）十八公尺。」

上開規定係主管機關被告所屬地政局依據地價調查估計規則第24條規定所訂定之細節性及技術性之行政規則，經核並未違反土地法、土地法施行法及上開規則，或增加其所無之限制，是被告所屬行政機關於辦理相關案件時，自得據之適用。

原告主張「地價調查估計規則係中央所訂，臺中市實施地價調查估計作業規定（改制前）係地方自訂之作業細則，地方政府執行法規，縱使經委員會審議，亦不能違背上級政府所訂法規之立法意旨（即公告現值應符合市場一般交易價格）。」

云云，尚有誤解，容非可取。

（四）本件被告主張，其辦理系爭土地所在地價區段之劃設，除依地價調查估計規則第18條及第19條規定及改制前臺中市實施地價調查估計作業規定第7點規定辦理外，為使所屬作業單位均能有統一及明確標準，考量一般宗地深度及一致性，並參考改制前臺中市○○街道路○○區段宗地地價計算原則第2點規定，以18公尺之深度為一般路線價區段之界線，且針對原告之主張，被告於100年度公告土地現值作業期間，確實就地價之差異、公共建設、土地利用現況等影響地價因素加以檢討，按地價調查估計規則第21條及第23條規定，蒐集相關買賣實例並調整之，以估計區段地價並計算宗地單位地價，調整其地價區段後提經臺中市地價及標準地價評議委員會評議通過在案，並提出系爭北屯段（北屯路轉○○路區段○○○區段地籍圖、100年北屯段374-1地號週○○○區段○○○○○○○段374-1地號週邊地價區段圖、北屯區0053-00號、0190-00號、0163-00號地價區段勘查表、臺中市地價及標準地價評議委員會99年12月14日第1次會議紀錄、臺中市中正地政事務所繁榮街道路○○區段○○○○○路線價區段清冊等件為證。

經查，系爭土地原位於鄰北屯路之一般路線價（編號190）區段，為兩造所不爭執，並有99年北屯段374-1地號區段圖在卷可按（參見本院卷第130頁）。

本件被告辦理上開地價作業，既已斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素（參見本院卷第127頁至第129頁北屯區0053-00號、0190-00號、0163-00號地價區段勘查表），並將地籍圖上地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段（參見本院卷第131頁100年北屯段374-1地號週○○○區段○○○○○路線價區段之界線，係參考距離文心路臨街線（包括騎樓地）18公尺之深度為一般路線價區段之界線，並依其深度計算土地地價，及蒐集相關買賣實例並據以估計區段地價並計算宗地單位地價，惟因區段劃分後，原告所有土地因跨越編號第53、163及190等3個地價區段，乃按其地價依所占各地價區段面積計算而得宗地單位地價〔（53區段x25/85）+（190區段x44/85）+163區段x16/85）〕，隨後提經臺中市地價及標準地價評議委員會評議通過在案等，其程序自已符合上開平均地權條例第46條、地價調查估計規則第18條、第19條、第21條、第23條、改制前臺中市實施地價調查估計作業規定第7點及臺中市○○街道路○○區段宗地地價計算原則第2點等規定。

本件被告依據臺中市地價及標準地價評議委員會評議結果，評定系爭土地之100年度土地現值51,547元，依照上開說明，應認為其有相當之判斷餘地，本院應予尊重。

（四）雖原告主張依地價調查估計規則第18條規定，劃分地價應將地籍圖上地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區，本件系爭土地符合上開規定，惟被告將其劃分為3個地價區顯有違誤；

另同規則第19條規定○○○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準，本系爭土地，無前述界線，自應適用地籍線，被告未依地籍圖線將系爭土地劃入第53地價區，顯違地價調查估計規則第18條、第19條及該規則全文之立意精神云云。

經查○○○區段○○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準；

然屬路線價區段之界線，則應以距離臨街線適當深度範圍為準，為前揭地價調查估計規則第19條所明定。

是同規則第18條第1項規定，劃分地價區段時，應於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○○○區段範圍之劃分，並非當然與地籍線重疊或相一致。

原告訴稱應適用地籍線，被告未依地籍圖線將系爭土地劃入第53地價區，明顯違法及被告將系爭土地劃分為3個地價區顯有違誤等云，均屬對法令適用之誤解，並非可採。

另地價調查估計規則第19條後段規定，關於路線價區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。

其中「距離臨街線適當深度範圍」，該規則並未有明文規定，核屬不確定法律概念，依照上開說明，被告應有判斷餘地。

查系爭土地原位於鄰北屯路之編號19 0區段，最早經被告編定○○○區○○街道路○○區段，但因市區老舊，商業行為明顯衰退，加上全面實施容積管制，故經臺中市地價及標準地價評議委員會90年第2次會議評議調整為一般路線價區段，有臺中市地價及標準地價評議委員會90年第2次會議紀錄、被告90年5月3日九十府地價字第60505號函、臺中市中正地政事務所90年4月30日九十中正地所三字第06690號函及繁榮街道路○○區段○○○○○路線價區段清冊等件附卷可稽（參見本院卷第121頁至第126頁），是被告參酌系爭土地繁榮街道路○○區段○○○路○○區段變更前後之差異，僅在於地價計算原則之不同，取消繁榮街道路線價區段後，計算原則雖然改變，惟考量地價影響範圍仍相同及全市路○○區段之界線均為距離臨街線18公尺等因素，本案路線價區段界線仍應維持原地價區段範圍之劃設，乃依改制前臺中市實施地價調查估計作業規定（業於99年12月25日廢止）第7條及臺中市○○街道路○○區段宗地地價計算原則第2點有關繁榮街道路線價區段界線之規定，以距離文心路臨街線（包括騎樓地）18公尺之深度為一般路線價區段之界線，並依其深度計算土地地價，經核尚無違法判斷之情事，應予尊重。

從而，被告依據上開法規，認定本件應以高價位之地價區段貫穿低價位○○○區段○○○○○○區段之劃設原則，並保障民眾權益，故將系爭土地調整後劃屬北屯區編號第53、190及163號地價區段，即非無據。

是原告訴稱「依地價調查估計規則劃設地價區，訂價應公平合理，範圍、界線、深度斟酌各地段、各宗地深度，實地勘查，不能僅為圖作業方便以全市一致或程序上有經評議會審議，即強制市民接受不合法規意旨、不妥當之行政處分。」

云云，純屬其個人主觀之認知，委無可取。

（五）至於原告主張「按土地徵收條例第30條及司法院釋字第579號解釋意旨，徵收土地應比照一般正常交易價格給予合理補償。

上述地號如同時交易買賣，絕不可能價差3成，而徵收所依據之公告現值差3成，顯違一般正常交易價格且不公平、不合理。」

一節。

經查，依前揭平均地權條例第46條規定，直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地所為一年一度土地現值的公告，固可作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。

然本件被告於100年度公告土地現值作業期間，確實已就地價之差異、公共建設、土地利用現況等影響地價因素加以檢討，並調整其地價區段後提經臺中市地價及標準地價評議委員會評議通過在案。

被告辦理系爭地價作業，其程序上均符合相關規定，並就全市整體地價均衡及層次等加以考量，以期符合地價訂定之合理性，被告考量本案標的實際情形及原告之主張，將其所屬地價區段予以調整，惟因區段調整後，原告所有土地因跨越編號第53、163及190等3個地價區段，乃按其地價依所占各地價區段面積計算而得宗地單位地價，隨後提經臺中市地價及標準地價評議委員會評議通過在案，其程序均符合前揭平均地權條例第46條、地價調查估計規則第18條、第19條、第21條、第23條、改制前臺中市實施地價調查估計作業規定第7點及臺中市○○街道路○○區段宗地地價計算原則第2點等相關規定，業如前述，顯見系爭土地100年度之土地現值，係經被告依有關規定評定之結果，自屬合法。

雖其評定結果與鄰地即臺中市○○區○○段374-2、374-3、374 -4、374-5、374-6等土地之土地現值有別，惟此要屬其所處之位置恰屬地價區段之邊界地帶及被告依上開法規適用之結果，係屬合理性之差異，自難據此認定被告之評定有何違誤。

況且，依都市計畫法第49條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。

但加成最高以不超過百分之四十為限；

其地上建築改良物之補償以重建價格為準。

前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期土地現值時評議之。」

及土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。

在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。

前項徵收補償地價，必要時得加成補償；

其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」

直轄市或縣（市）主管機關於辦理徵收補償時，仍應比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定其加成補償成數，故尚不致發生原告所稱「徵收所依據之公告現值差3成，顯違一般正常交易價格且不公平、不合理」之情形。

因此，原告上節主張，亦非可採。

（六）此外，復查本件並無其他「基於錯誤之事實」、「基於與事件無關之考量」、「組織不合法」、「不遵守法定程序」及「違反平等原則及一般公認價值判斷標準」等情事，被告所為之上開專業認定即應予尊重。

從而，被告以原處分否准原告對於系爭土地之100年土地公告現值之更正申請，經核尚無不合。

六、綜上所述，原告不服原處分提起訴願，訴願機關認定原處分非屬行政處分，而為「訴願不受理」決定未為實體審究，依照前揭說明，固有未合，惟本件原告之請求在實體上仍無理由，訴願決定之理由雖有不同，然結論並無二致，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

另被告就系爭土地所為100年度之土地現值公告，既無違誤，已如前述，則原告訴請被告應就系爭土地之100年土地公告現值應作成提高至與毗鄰土地（臺中市○○區○○段374-2至374-6地號）之公告土地現值65,500元之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。

七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 莊 啟 明