臺中高等行政法院行政-TCBA,100,訴,290,20120216,1

臺中高等行政法院裁定
100年度訴字第290號
原 告 南投縣竹山鎮農會
代 表 人 莊新河
訴訟代理人 姜至軒 律師
被 告 南投縣政府
代 表 人 李朝卿
訴訟代理人 林美珠
季嘉尚
白旭凱
上列當事人間因成績考核事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年7月8日農訴字第1000131225號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、本件原告主張：㈠考核評分之結果應係行政處分，此由被告民國（下同）100年8月25日函載有對考核評分復評結果不服，得依訴願法第14條第1項規定提起訴願，可知被告亦肯認考核評分為一具有法律效果之行政處分，故主管機關對於農會之考核評分，自屬行政處分：1.按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次起30日內為之。」

訴願法第14條第1項前段定有明文。

被告對於原告98年度之考核評分雖漏載可提起訴願之教示，但卻於100年8月25日之99年度考核評分，復評結果上已載有：「貴會如不服上開復評結果，得依訴願法第14條第1項規定於文到次日30日內，向行政院農業委員會提起訴願。」

之教示制度之記載，足認被告亦認定該考核評分具有法律效果，故此為行政處分，不容被告否認。

2.被告引用最高行政法院95年度判字第900號判決，認為本件有判斷餘地等語，惟判斷餘地亦為行政處分方具備之，故被告亦自認本件為行政處分。

3.復按「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1條規定，即得提起訴願、再訴願。

至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願。」

最高行政法院69年判字第234號判例參照，72年度判字第819號判決及最高行政法院86年4月份庭長評事聯席會議決議亦有相同意旨。

原告認為被告98年對原告之考核評分有違法且不當之處，並損及其權益，故提起訴願於實體上自屬合法有據，訴願決定機關自應受理，並從實體上審究之，而不得從程序駁回原告之訴願。

4.按農會考核辦法第6條第4款規定：「農會年度考核成績評定結果，由主管機關依下列規定予以獎懲：．．．四、列丙等以下予以警告。」

；

又「按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。

又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。

再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。

」最高行政法院97年度判字第1086號判決參照。

原告98年度遭被告考核復評69.18分為丙等，依上揭規定主管機關應予以警告。

是前開之考核復評分數69.18分為後續警告行政處分之前行政處分，具有存續力。

依上開判決意旨，原告若不對此考核評分提起訴願，則日後遭主管機關為警告處分時，因其前處分即具有構成要件效力，則警告處分於實質上則無法再行訴願、行政訴訟，故原告自得對考核評分之復評提起訴願。

5.按行政院農業委員會（下稱農委會）100年12月21日農輔字第1000991077號函內明確載有「㈢另所詢受考核農會對主管機關評定之考核成績不服之救濟方式一節，受考核農會可依農會考核辦法第5條規定，向直轄市、縣（市）政府申請復評；

倘受考核農會仍不服復評結果，得循行政救濟途徑辦理。」

故細繹上開主管機關之函釋即可得知農會成績考核評分為具有法律效果之行政處分，故主管機關方有上開函釋得提起行政救濟。

㈡被告錯誤之考核評分，使原告無法達成農會法規定之法定任務，無法保障農民權益，亦使農會員工無法領取績效獎金：1.按農會法第1條規定：「農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為宗旨。」

同法第4條規定：「農會任務如左：保障農民權益、傳播農事法令及調解農事糾紛。

協助有關土地農田水利之改良、水土之保持及森林之培養。

優良種籽及肥料之推廣。

農業生產之指導、示範、優良品種之繁殖及促進農業專業區之經營。

農業推廣、訓練及農業生產之獎助事項。」

等共有21項任務。

農會完成各項法定之任務，係建立於農民對農會之信任，農會如要調解農民糾紛及推廣、傳播農業新知及法令等，均須讓農會具有公信力及影響力。

且農會之考核評分係由主管機關為之，農民普遍相信其公信力，然原告於98年之考核評分，遭被告錯誤評分為69.18分丙等，為全國農會最後一名（但原告得到農業金融獎，此為表現良好之農會方可得到，但現竟為全國最後一名，令人匪夷所思），故評分實對農會及農民對農會之信賴有重大影響，且對農會員工之努力之否定，將使員工無心服務農民，致無法達成農會法所交待之法定任務及保障農民權益調解農事糾紛，被告之評分實對原告有重大之影響。

2.依農會人事管理辦法第22條第3項規定略以「當年度農會考核列丙等以下．．．不得發給員工績效獎金。」

查原告績效於全國農會排名約列為100多名左右。

雖非名列前矛，但其體質自89年6月38.5％逾放比降至98年度之9.98％，不斷進步改善，絕不可能為全國最後一名，被告之評分實有謬誤，與真實成績不符，亦影響員工之績效獎金。

㈢被告對原告實際考核成績計算，總分合計短計42.55分，茲說明如下：1.推廣服務及事業開發項目：⑴目標達成率50分，但少計18分：查於事實說明欄內各小項得分與得分欄內所載分數不符，原告目標達成率原得分為50分，但記分欄內僅記載32分，少計18分。

⑵推廣及產銷活動原得分為70分，但少計2分：查於推廣及產銷活動原得分70分，記分欄內為50分＋18分，少計2分。

⑶創新事業30分，但少計20分：查創新事業上，原得分數為30分，但記分欄內為10分，少計20分。

2.經濟事業績效：目標達成率業務外收入達成率的10分，業務外收入目標達成率最後一行計算錯誤。

計算式為20－（100－85.10）0.5＝12.55少計2.55分。

3.綜上，就原得分上合計短計42.55分，故原評分計算錯誤。

㈣茲從會務、財務類缺失及特殊功過三部分，詳述被告認定原告有缺失部分，具有違法之處如下：1.會務部分：⑴法定會議部分：①陳崑然案：該案原告並無違法之處，且被告亦多次認定其具備農會代表候選之資格，被告竟以此對原告扣分實有謬誤，因陳崑然經臺灣南投地方法院（下稱南投地院）98年度訴字第67號民事確定判決認定其與原告正會員關係存在。

又陳崑然曾任原告之第11屆、第12屆、第13屆、第14屆及參選第15屆之農會會員代表。

另農會選舉罷免辦法第15條規定：「農會選舉候選人之資格審查，應由左列人員組織候選人資格審查小組辦理之：農會理事長、常務監事及總幹事。

上級農會指派之代表一人。

主管機關聘請之人員三人。

資格審查小組由農會理事長召集之，主管機關應派員指導監督。」

另按竹山農會章程第11條規定：「凡申請為本會會員者，應填具入會申請書表，檢附必要證件，經理事會審定合格後，通知其入會。」

、第29條第1項規定：「本會理事會之職權如左：審定會員入會及出會。」

陳崑然於第11至15 屆時其候選人資格均依農會選舉罷免辦法第15條之規定由主管機關即被告審查及派員監督，原告亦依其監督所認定陳崑然具備農會會員代表候選人資格無訛，故被告亦認其具有代表候選人資格，故原告依「舉輕以明重」之法理，因其具備農會正會員資格，亦具備農會代表資格，故其當選農會代表並無違法，況陳崑然係於當選之後方遭農會出會之處分，故其回復會員資格之後，亦當然回復會員代表資格，此為法理之當然。

②陳松雄案：此案原告比照陳崑然案依憲法平等原則予以回復會籍，亦屬合法。

按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。

故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」

最高行政法院93年判字第1392號判例著有明文。

陳崑然依南投地院上開判決認定其具會員資格，且陳松雄亦經被告於第12屆、第13屆、第14屆、第15屆時均認定其具備組織候選人資格審查小組，故方得參與農會之選舉，故陳松雄自然具備會員資格，原告依平等原則認定陳松雄應具備會員資格，故回復之，符合上開判例揭櫫之憲法平等原則。

且被告亦多次認定其具正會員資格，被告竟以此認定原告亦有違法扣分之處，違反行政自我拘束原則及禁反言原則，故其扣分，實有重大之違誤。

⑵會務類缺失：按農會法施行細則第24條第3款規定：農會會員代表大會之職權為有權議決會務、事業計畫與報告及年度預決算；

又同施行細則第25條第2款規定理事會有權召集會員（代表）大會，並執行其決議。

查原告第16屆會員代表之臨時動議決議之決議案為交由理事會處理，此觀決議理由：「本屆會員代表近半為新科代表(含連任)均不清楚臺北蘆洲、高雄左營兩處土地現況及坐落地段，建請安排代表到現場了解。

說明：建議理事會先了解，再安排會員代表做國內定點旅遊。

決議：由理事會儘速處理。」

第16屆第二次理事會之決議為「⒈理、監事安排時間先行到場了解。

⒉會員代表是否需要現場了解爾後再議。」

可知原告之代表大會已全權授權理事會處理，故理事會對該案之決議只要無任何違法之處，均屬合法。

又理事會實已依農會法施行細則第25條規定行使其職權，且本件並未決定安排會員代表前往南北兩地，實無違反會員代表大會決議之處，被告竟認定原告此有缺失，實有重大謬誤。

另農會法第29條規定：「農會會員（代表）、理事、監事之行使職權，應限於會議時為之。」

其解釋依農委會農輔字第0910134117號函所示，若農會業務有調查之必要時，自可於會議時，請農會人員提供相關資料作為參考。

原告會員代表大會、理事會並無前往新北市蘆洲區調查前開土地，故無法違法之處。

退步言之，縱有前往調查前開土地之狀況後，再於會議中依法行使職權，作成決議亦屬合法，可知被告對於農會法第29條之解釋，與實務及現行狀況不符，而有不當。

⑶陳清風會員出會案：陳清風死亡未辦理出會一案，係屬會務類之缺失無訛；

而陳清風死亡於會員名冊建檔亦屬會務類之缺失，均同一違反義務行為，並無觸犯數處罰規定者，並非可得併罰，被告認定其有二次之缺失，違反司法院釋字第503號解釋一事不二罰之原則。

⑷張勝凱案：查原告於99年第3次人事評議小組會議紀錄內第二案為聘僱張勝凱為原告之雇員一案，經評議後於99年4月12日以竹鎮會字第0990001285號函通知被告備查。

被告亦於99年4月21日以府農輔字第09900777990號函同意備查，並以府農輔字第09900777870號函通知並提醒原告對張勝凱案必注意準備金及其孳息以專戶儲存一事，可知張勝凱案被告業已同意其備查。

而張勝凱案於原告知悉其不具備資格之後，並未違臺灣省農會函說明之時間聘僱，係於99年4月16日法定期間內於向被告及農委會核備在案，既經其核備，依我國行政法學者廖義男氏認為「核備」為核可備案之意思，實已與核定無異。

故被告既已核可上開人事案並無異議，自不應認定原告有違法之扣分之缺失，否則違反行政自我拘束原則、禁反言原則及信賴保護原則。

2.財務類缺失：⑴信用部固定資產大於淨值，此為農會特殊歷史所致，為全國各農會之共同問題，並無農會有遭到扣分，然被告竟對原告扣分實有違憲法平等原則。

⑵機車購置案，其供銷部固定資產淨額未超過其淨值加上長期借款總額，並無違反農會財務處理辦法之情事。

3.特殊功過⑴特殊功過之「報表稽核系統」案：①查「報表稽核系統」案，雖農委會農業金融局對於原告之信用部有「CARSEL警示代碼較高單位主要內容」，有守法性(R)之警訊，但亦僅要求儘速改善並未予糾正，被告以此扣分，實有違法。

②信用部固定資產大於淨值，如前所述是全國各農會之共同問題。

原告於94年提出「信用部承受擔保品及閒置資產處分計畫書」，亦送被告核備在案，原告均依辦法將閒置資產提報理事會及代表大會決議出售，定期委任不動產業者委託銷售，但房地產經921大地震後價格回升緩慢，不利處分不動產。

況原告亦逐年提撥公積金以降低固定資產與淨值比，是98年再依被告要求，原告重提處分固定資產及信用部各類事業公積及提撥固定資產折舊計畫，且98年目的事業主管機關農委會農業金融局並未對原告糾正。

而全國各農會與本會有相同問題者，亦未於特殊功過部分遭扣分，故被告於此對原告扣分，有違平等原則。

⑵張世源及紀瑞然降薪案：按農會人事管理辦法第5條第1款規定農會人事評議小組評議事項，含員工之聘僱、職等及薪點。

上揭二人均依法由農會人事評議小組評議降薪點9點，屬農會之權責。

再者本件亦屬人事管理而非重大功過。

原告並無任何違法之處，被告認定應扣分，實有謬誤。

㈤綜上，農會係屬公益社團法人，兼顧保障農民、發展農業之責任，現遭被告以不公平之違法評分方式，考核不及格，將使原告推廣農業、保障農民之功能受到削弱。

又該不實成績將使會員及顧客誤解農會經營能力，產生不信任感，致業務往來意願降低。

而員工努力所得成績被扭曲打壓造成員工心理不平衡，打擊工作士氣，且該成績更影響總幹事遴選資格，對農民及農會實有重大影響等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

二、被告則以：㈠被告邀集全國農業金庫股份有限公司、南投縣農會等單位，於99年5月25日實地前往考核原告98年度會務、業務及財務，並將考核成績（69.18分）以被告99年6月23日府農輔字第09901310710號函送達原告並副知農委會。

原告對考評成績有疑義，以99年7月6日竹鎮農會字第0990002374號函向被告申請復評98年度農會考核成績，經被告復評仍維持原核分數（69.18分），以99年8月9日府農輔字第09901656460號函復原告並副知農委會。

被告另以99年8月19日府農輔字第09901718000號函檢送原告98年度考核計分表予農委會在案。

關於原告98年度考核缺失事項，被告於99年10月18日以府農輔字第09901744070號函請原告依規改善，原告向農委會陳情，農委會以99年10月26日農輔字第0990170737號書函請被告就原告98年度考核乙案本諸主管機關權責卓處，被告以99年10月28日府農輔字第09902237580號函復農委會被告業已依規完成98年度農會考核及復評程序，被告並於99年10月18日以府農輔字第09901744070號函請原告依規改善98年度考核缺失事項並副知農委會。

農委會以99年11月11日農輔字第0990172866號函請原告若有異議，仍請依法向被告申復；

另以99年11月11日農輔字第0990173305號書函指稱被告復評處理程序仍有瑕疵，請被告提供98年度考評計分明細表予原告，被告以99年11月16日府農輔字第09902359280號函復農委會被告確實依法本諸職權辦理完竣尚無違誤，並副知原告。

原告依農委會99年11月11日農輔字第0990172866號函，以99年11月17日以竹鎮農會字第099004534號函向被告再次申復98年度農會考核成績、以99年11月19日竹鎮農會字第0990004329號函請被告提供98年度農會考核成績計分明細表，被告以99年11月30日府農輔字第09902415710號函復原告：「農會考核之復評僅以一次為限，復評結果仍維持原核分數，業以99年8月9日府農輔字第09901656460號函復，並請確實依被告99年10月18日府農輔字第09901744070號函改善98年度考核缺失事項。」

原告曾就本案對被告99年11月30日府農輔字第09902415710號函、99年6月23日府農輔字第09901310710號函、99年8月9日府農輔字第09901656460號函向農委會提起訴願，分別經農委會100年4月15日農訴字第0990182863號、100年7月8日農訴字第1000131225號訴願決定不受理在案（不服被告99年8月9日府農輔字第09901656460號函提起之訴願農委會尚未審議決定），遂提起本件行政訴訟。

㈡按「主管機關應於每年六月底前，邀請目的事業主管機關、有關機關及上級農會辦理農會會務、業務及財務年度考核，並評定成績。」

、「主管機關應將年度考核評定成績以書面送達受考核農會；

農會如有異議應於送達之日起十五日內，以書面檢附相關資料向主管機關申請復評，逾期不予受理；

申請復評以一次為限。」

及「主管機關完成前項評定成績後，應連同附表一、附表二報請中央主管機關備查，並分送有關機關及上級農會。」

、「年度考核評定成績未滿七十分之農會，應就其缺失事項研提改進措施提報理事會作成決議，並列管追蹤。」

此為99年5月19日修正發布之農會考核辦法第2條、第5條第1項及第2項、第7條第1項分別定有明文。

惟修正前，並無考核計分表應送原告之規定。

被告為依法及公平公正辦理轄下各級農會98年度考核，邀集全國農業金庫股份有限公司、臺灣省農會、南投縣各級農會，於99年5月11日召開「研商南投縣各級農會98年度業務考核事宜」會議，基於專業分工，會中決議98年度對基層農會之考核，請全國農業金庫銀行及南投縣農會共同辦理；

對南投縣農會之考核，則請臺灣省農會共同辦理，並以被告99年5月13日府農輔字第09901013120號函檢附會議紀錄送達各與會單位。

被告依上開會議討論事項第1案決議，請各農會先行依考核計分表填寫資料，並將相關佐證資料送被告憑辦，再依時程表實地前往考核，於現場考核完竣後邀集各受考核農會總幹事、相關部門主管，由考核人員說明缺失事項以供農會改善。

被告考核本縣各級農會98年度成績後，依同考核辦法第5條第1項規定，將考核成績以99年6月23日府農輔字第09901310710號函送達本縣各級農會，並於說明二載明「各農會對評定成績如有異議，應於送達之日起15日內，以書面檢附相關資料向被告申請復評，逾期不予受理；

申請復評以一次為限。」

上揭函係告知各農會倘對98年度考核評定成績不服，應依農會考核辦法第5條第1項規定之訴願先行程序，向被告申請復評。

又被告辦理98年度考核之時點，依行為時農會考核辦法，對於復評程序並無明文規定，惟被告為使復評正確無誤，先行檢附原告來函及考核計分表影本，會請各參與考核人員，就原分工負責考核項目，予以核對經評定之考核計分表內所載核分、計分及事實說明內容是否有誤及需更正之處，經彙辦結果無誤後，為順利及公平公正完成復評，於99年7月21日上午8時30分召開復評會議，邀集復評人員開會討論，會中決議維持原核分數（69.18分），並將復評結果以99年8月9日府農輔字第09901656460號函復原告並副知農委會，依法本諸職權辦理尚無違誤，並依同考核辦法第5條第2項規定，以99年8月19日府農輔字第09901718000號函檢送原告98年度考核計分表予農委會在案。

並另以99年10月18日以府農輔字第09901744070號函請原告依同考核辦法第7條第1項規定改善。

㈢有關原告主張被告對原告錯誤之考評，使原告無法達成農會法規定之法定任務，及原告信用部逾放比逐年降低，98年度考核列丙等，與真實成績不符，且無法發放員工績效獎金云云，查農會應不斷進步，始能實現農會法第1條規定之「保障農民權益」宗旨，又考核本係促使農會進步之一種手段，並非以扣分為目的，原告98年度考核評定成績未滿70分，依同考核辦法第7條第1項規定，應就其缺失事項研提改進措施提報理事會作成決議，並列管追蹤。

惟原告未依上開規定積極改善其缺失，已嚴重減弱其保障農民權益功能，且考核並不影響原告法定任務之遂行。

而依農會人事管理辦法第22條第1項規定「農會基本用人費，按實際用人發放後，如於年度終了仍有剩餘時，應併同績效用人費及各機關、團體撥給農會之各種獎金，提撥為員工績效獎金，並依農會員工績效獎金核給要點辦理。」

與同條第3項規定「未訂定員工績效獎金核給要點之農會，不得發給員工績效獎金。」

故績效獎金尚非農會員工之常態性收入，必需訂有員工績效獎金核給要點且用人費有剩餘之農會方得發放。

另依同考核辦法基層農會考核計分表所定之標準，信用業務僅為業務類考核之其中一項，其配分為250分（25分），且該項之評分方法多以同考核辦法規定之公式代入數值計算，依績效給分。

原告98年度考核信用業務得228分（22.8分)，本項如換算為百分制計分，原告已得91.2分之高分，難謂與真實成績不符。

㈣有關原告主張「98年考核成績短計42.55分」乙節：1.按農會考核計分表對業務類─推廣服務及事業開發項─目標達成率、推廣及產銷活動、創新事業等款之計分基準，均由被告依績效認定核給分數，並非每款均可得滿分；

業務類─經濟事業績效項─目標達成率款─業務外收入目標達成率目之得分計算是否有誤，原告於申請復評並未提出，爰被告復評小組審議時未對該目重行核分，該部分應已確定。

2.又被告於99年5月11日召開「研商南投縣各級農會98年度業務考核事宜」會議決議，請各農會先行依考核計分表填寫資料，惟多數農會亦將考核分數填入，農會謂之「自評」。

原告所稱短計分數之項目，其中「業務」類─「經濟事業績效」項─「目標達成率」款─「業務外收入目標達成率」目實應得0分，原告填寫之資料錯誤(20－(100－85.10)0.5＝10），被告考核時未察致增給10分(換算後為增給1分)，依「業務外收入目標達成率」目計分基準「但『業務外收入預算數』較上年度『業務外收入決算數』低逾15％者，達計畫目標者得十分，未達計畫目標者，每減1％扣一分，最高扣十分。」

計算式如次：98年業務外收入預算數：690,000元97年業務外收入決算數：1,451,567元＝47.53％。

3.原告98年業務外收入預算數較97年決算數少52.47％，低逾15％，98年如達計畫目標(即98年業務外收入決算數大於或等於預算數690,000元），可得10分；

惟原告98年業務外收入決算數為587,209元，僅達成預算數690,000元之85.1％，依計分基準未達計畫目標者，每減1％扣1分，即須扣14.9分（少14.9％），惟最高僅能扣10分，爰本項目得0分。

其餘項目皆屬被告評定分數與原告自評分數之落差，不得謂計算錯誤。

原告98年考核分數應為681.83（691.83－10），換算後為68.18分，未影響原告考列之等第，仍為丙等。

㈤有關陳松雄會員資格遭被告扣分案，查陳崑然與陳松雄前因有農會法第18條第4款「住址遷離原組織區域者」情事，經原告於98年2月11日第15屆理事會第8次臨時會審定出會，並於98年2月20日第15屆理事會第9次臨時會復審仍維持原出會決議，經核已完成「基層農會會員資格審查及認定辦法」第6條所規定審定及復審程序。

原告第16屆理事會第1次臨時會議第1案恢復陳崑然與陳松雄二位會員資格，查依農會法施行細則第25條規定理事會並無此一職權，被告98年4月27日府農輔字第09800945920號函說明八核復於法無據。

且對於農會會員之入會，理事會均應依農會法第12條暨基層農會會員資格審查及認定辦法相關規定審認之。

原告理事會雖未依上揭規定之程序審認陳崑然之重新入會案，惟後經南投地院98年度訴字第67號民事判決：「陳崑然與竹山鎮農會之正會員法律關係存在」，故該部分被告不予扣分；

但陳松雄並未經民事訴訟程序確認渠與原告正會員法律關係存在，原告理事會亦未依上揭法令規定之程序審認陳松雄之重新入會案，爰被告對原告回復陳松雄先生會員資格乙節，依農會考核「法定會議」項考核計分標準扣5分，依法尚無不合。

㈥至於原告第16屆會員代表會臨時動議第2案決議遭被告扣分案，查原告議決安排該屆會員代表到現場瞭解該會新北市蘆洲區及高雄市左營區兩處土地現況案，經被告98年4月27日府農輔字第09800939770號函說明十四核覆「按農會法第29條『農會會員(代表)、理事、監事之行使職權，應限於會議時為之。』

」指正在案，爰被告依農會考核「法定會議」項考核計分標準扣5分，係針對其決議內容不符合法令規定予以扣分，旨在防止其事後依決議執行之違法。

復查原告第16屆第2次定期理事會討論事項第12案決議「理、監事安排時間先行到場了解」，嗣後於99年11月23日來函申請第16屆理事會第11次定期會議續會，時間為同年11月24日上午9時30日，會議地點為原告二樓會議室，原告99年11月信用部支出憑證，於99年11月24日開支請示單，載有「理監事至高雄勘查承受擔保品車資費用11,550元」，顯見原告理監事事後確至高雄勘查，對被告前項核覆及扣分均置之不理，足證被告對其扣分之正當性。

㈦有關原告主張原告會員陳清風出會，被告認屬會務類缺失，分別於不同標的扣分，有違一事不二罰原則乙節，查原告會員陳清風已死亡，原告未依規辦理出會，依農會考核「會籍管理」項計分標準「會員之出、入會或異動登記未依法令規定辦理」扣4分；

另原告既已建置電腦系統管理會員名冊，登載會員名冊或會籍檔案應較紙本管理方式為佳，惟仍發生未登載出會之缺失，爰依農會考核「會籍管理」項「會員名冊或會籍檔案未能妥善建檔管理者」對其管理缺失扣5分。

㈧至於原告主張張勝凱案經被告同意備查其人事評議聘任案，又遭被告扣分，違反禁反言原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則乙節，查原告98年度第6次人事評議會第l案，評議聘僱臺灣省農會臨時雇員張勝凱為該會十等九級雇員，依臺灣省農會97年2月25日臺農輔試字第0970000277號函說明二規定「本（第18）次臺灣省各級農會新進及升等人員統一考試簡則明定：錄取人員非經試用6個月期滿正式聘任者，不得轉任其他農會服務。」

又備取人員並非錄取人員，其僅具備原報缺農會錄取人員之遞補資格。

本次統一考試備取人員如經原報缺農會遞補亦應經試用6個月期滿正式聘任後，始得轉任其他農會服務」，張君雖經臺灣省各級農會第18次新進人員統一考試報考臺灣省農會會務行政備取3之評定成績，惟經查其未經原報缺農會(臺灣省農會)遞補及經試用6個月期滿正式聘任，原告即評議通過予以聘任，核已違反上開函示及「農會人事管理辦法」規定，被告以98年7月28日府農輔字第09801552030號函指正在案。

被告事後俟原告改正後，同意備查其聘僱張員，係依農會人事管理辦法第6條規定：「農會人事評議小組評議結果經總幹事核定後行之，並報請主管機關備查。」

辦理。

據法務部84年2月8日法律決字第02892號函示要旨「省縣自治法法規中所謂『備查』，一般係指下級機關或人民對上級機關或主管事務之機關有所陳報或通知，俾使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實；

又該上級機關或主管事務之機關不必另有其他作為。

性質，與所報事項之效力無關。」

，另依內政部73年9月17日台內社字第255666號函釋：「『備查』、『備案』案件，性質相同，人民團體報請主管機關『備查』、『備案』案件，一經送達主管機關，即發生『備查』、『備案』之效力。

主管機關對於人民團體報請『備查』、『備案』案件，應加審核，同意者，可逕為登記存查，或為函復准予『備查』、『備案』；

不同意者，即時函復指示處理。」

總言之，農會人事評議小組評議結果除違反法令外，被告即予備查，本案原告違失經被告於98年度指正在前，爰依農會考核「人事管理」項計分標準「人事評議結果及核定有違反規定，經主管機關指正者」扣10分。

㈨至於原告主張信用部固定資產大於淨值為全國各農會歷史共業，原告此缺失被扣分違反平等原則。

原告供銷部固定資產淨額未超過淨值加上長期借款總額，爰購置機車未違反農會財務處理辦法云云，查依農會財務處理辦法第50條之1規定，農會除金融事業（信用部）應依農會漁會信用部各項風險控制比率管理辦法規定辦理外，其固定資產不得超過其淨值及長期借款之總額，原告98年固定資產已超過其淨值及長期借款之總額，仍購置機車，未符合上揭規定，爰依農會考核「財務處理及盈虧」項計分標準「當年度購置固定資產致固定資產淨額未符合農會財務處理辦法第五十條之ㄧ規定辦理者」扣10分，此與原告所稱全國其他農會亦有此一問題違反平等原則無涉。

㈩有關中央銀行報表稽核系統對原告信用部之CARSEL警示代碼較高單位主要警訊內容，對原告守法性項目列「R」，違反農會漁會信用部各項風險控制比率管理辦法第10條規定：信用部固定資產淨額，不得超過其淨值。」

經被告扣分案：1.中央銀行報表稽核系統CARSEL各項警示代碼定義如下：⑴「C」capital adequacy（資本適足性）。

⑵「A」assetquality（資產品質）。

⑶「R」regulations compliance（守法性）。

⑷「S」strategies and stability（策略與穩定性）。

⑸「E」earnings（獲利能力）。

⑹「L」liquidity（流動性）。

2.原告信用部守法性項目出現警訊，中央銀行報表稽核系統列為「R」，係因違反農會漁會信用部各項風險控制比率管理辦法第10條規定「信用部固定資產淨額，不得超過其淨值。

」本案經農委會農業金融局於歷次函均申明「其中列有守法性（R）警訊者，尤應儘速辦理改善，若檢查報告再提列有守法性缺失，將視情節依法核處」，未提及「糾正」，惟原告缺失為實，被告歷次函文亦對原告教示將列入農會考核特殊功過扣分項目，其文號如下：98年4月6日農金二字第0985011948號函（被告以98年4月23日府農輔字第09800802821號函轉）、98年6月29日農金二字第0985070470號函（被告以98年7月10日府農輔字第09801404401號函轉）、98年9月29日農金二字第0985070470號函（被告以98年10月6日府農輔字第09802062491號函轉）、98年12月25日農金二字第0985017758號函（被告以99年1月6日府農輔字第09802692441號函轉）。

查財政部85年12月3日台財融字第85553936號函示略以：「為強化金融監督管理並掌握處理時效，有關中央銀行「報表稽核系統」中各金融機構之「CARSEL警示代碼較高單位主要警訊內容」，若有違反法令規定者，其中非屬基層金融機構部分由本部負責查證後再依規定處理，至基層金融機構部分應由地方主管機關負責查證屬實後，本於職權逕依法核處。」

被告函轉農委會農業金融局函文予原告亦多次申明「如未達計畫改善目標，被告將列入農會考核特殊功過扣分項目」，原告一再未能依計畫內容改正，被告爰依農會考核「特殊功過」項之計分標準「其他重大過失，經主管機關或中央主管機關認定有案或依法處分者，每案扣30分，最高以100分為限。」

予以扣30分。

而張世源及紀瑞然二人降9薪點遭被告於特殊功過扣分乙案，查農會員工之懲戒應依農會人事管理辦法第48條第1項第2款規定：「懲戒：申誡、記過、記大過、降級及解聘或解僱。」

辦理，並無降薪點之規定；

又依同條第4項規定：「第一項之獎懲標準，應由農會訂定農會員工獎懲要點，經理事會審定後，報請主管機關備查。」

查經原告94年5月25日第15屆第2次定期理事會審議通過之「竹山鎮農會員工獎懲、績效獎金核給及考核要點」第8條關於懲戒之處分，並無降薪點之規定，原告對張君及紀君等2人之懲戒未依渠所定「員工獎懲、績效獎金核給及考核要點」規定辦理，經被告98年8月18日府農輔字第09801637280號函、98年9月7日府農輔字第09801889100號函、98年9月23日府農輔字第09802008130號函、98年10月13日府農輔字第09802111930號函一再指正，原告迄今均不予理會，原告對張君及紀君權益之損害及違法情節重大，顯然可見，爰在農會考核「特殊功過」項扣30分。

被告對原告98年度農會考核計分表均係依農委會計分標準配分項目評分，該計分標準大略以下列3種方式計分：①以量化之列舉優劣具體事實件數為加減評定分數者（如：每案、每次）：例如：「會務類」-法定會議、會籍管理、人事管理、文書管理、財產管理。

業務類-推廣服務及事業開發。

②以數學公式代入數據得出分數或以量化件數兼採數學公式混合式者：例如「業務類」-經濟事業績效、保險服務、信用服務。

「財務類」-財務處理及盈虧。

③行政機關判斷後作成評定分數者：例如「特殊功過類」和其他若干項目有涉及考核評定判斷者，例如績效是否良好。

以上①以量化之列舉優劣具體事實件數為加減評定分數者②以數學公式代入數據得出分數或以量化件數兼採數學公式混合式者，因核算分數均以案件數或數學公式計算結果為基礎，其數據明確無容爭議必要。

其餘如係屬於③行政機關判斷後作成評定分數者：例如「特殊功過」類之特殊功過判斷、績效良好與否之判斷、重大過失之判斷等，因涉及不確定法律概念之判斷，行政機關應保有判斷權。

參酌最高行政法院95年度判字第900號判決意旨：「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。

至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但屬於行政機關之判斷餘地事項者，例如：涉及高度屬人性（如考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量）、高度技術性（如環保、醫藥等）等，除基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，或組織是否合法、有無遵守法定程序、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，法院可審查判斷餘地外，應尊重其判斷，而採低密度之審查基準。

又原判斷之決策過程，如非由行政機關首長單獨為之，而係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成者，亦應對其判斷採取較低之審查密度（司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋理由參照）。」

是被告考核小組係由被告、全國農業金庫股份有限公司、南投縣農會組成，該組織合法，評定分數並無基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，且無不遵守法定程序、違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，基此，有關原告指摘考核缺失之理由，有關考核項目被告均以計分標準所列考核事項具體載明優劣事實之件數、案數或數學公式計算，該事實因以客觀量化呈現，應無爭議之處，另部分案件如涉及不確定法律概念之項目者（例如：績效良好與否、有無重大過失之評斷）因屬行政裁量權之行使，被告裁量權如未涉及違法，裁量妥當性當屬判斷餘地之範疇，原告應予尊重等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

三、經查：㈠按「農會之主管機關：在中央為行政院農業委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

但其目的事業應受各該事業之主管機關指導、監督。」

、「各級農會人事管理辦法、財務處理辦法、總幹事遴選辦法、選舉罷免辦法及考核辦法，由中央主管機關定之。」

為農會法第3條及第49條之1所明定。

次按「本辦法依農會法第49條之1規定訂定之。」

、「主管機關應於每年六月底前，邀請目的事業主管機關、有關機關及上級農會辦理農會會務、業務及財務年度考核，並評定成績。」

、「農會年度考核，以一百分為滿分，並以評定成績列等，九十分以上列優等，八十分以上未滿九十分列甲等，七十分以上未滿八十分列乙等，六十分以上未滿七十分列丙等，未滿六十分列丁等。」

、「主管機關應將年度考核評定成績以書面送達受考核農會；

農會如有異議應於送達之日起十五日內，以書面檢附相關資料向主管機關申請復評，逾期不予受理；

申請復評以一次為限。」

、「農會年度考核成績評定結果，由主管機關依下列規定予以獎懲：列優等者頒給獎狀。

列甲等者予以嘉獎。

列乙等者不予獎懲。

列丙等以下者予以警告。」

、「年度考核評定成績未滿七十分之農會，應就其缺失事項研提改進措施提報理事會作成決議，並列管追蹤。

年度考核評定成績未滿六十分之農會，除依前項規定辦理外，主管機關應會同有關機關輔導農會檢討其缺失及訂定計畫，並督促其改進。」

、「現任農會總幹事任期內最後2年，其農會年度考核成績連續列丙等以下者，申請登記為次屆農會總幹事候聘人時，應不予評定為合格人員。」

分別為行為時農會考核辦法第1條、第2條、第4條第1項、第5條第1項、第6條、第7條及第14條所明定。

又按「農會基本用人費，按實際用人發放後，如於年度終了仍有剩餘時，應併同績效用人費及各機關、團體撥給農會之各種獎金，提撥為員工績效獎金，並依農會員工績效獎金核給要點辦理。

前項農會員工績效獎金核給要點應經理事會審定，並報請主管機關備查。

員工績效獎金之核給，不得因總幹事或主管職務而予優惠待遇，且當年度農會綜合決算虧損、當年度農會考核列丙等以下，或未訂定員工績效獎金核給要點之農會，不得發給員工績效獎金。」

為農會人事管理辦法第22條所規定。

㈡再按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

、「原告之訴，有起訴不合程式或不備要件者，行政法院應以裁定駁回之。」

行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款定有明文。

即提起撤銷訴訟的前提需有一行政處分的存在，而所謂行政處分，依行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。

依通說行政處分必須具備以下要件：行政機關之行為、公法行為、具有公法上法效性、外部性、個別性、單方性。

又所謂直接之法律效果，係以對外直接發生法律效果為目的，其必須超出行政內部，對外界之人民或組織體，認定權利或義務，始為行政處分。

即不僅事實上在外部領域發生效力，且係在法律上應發生此種效力，始符合以對外發生法律效果為目的之要件，則欠缺直接對外發生法律效果之行為，並非行政處分。

㈢查被告為辦理98年度基層農會考核事項，於99年5月25日派員前往考核原告，評定原告該年度之考核得分為69.18分，列為丙等，乃以99年6月23日府農輔字第09901310710號函送「98年度考核得分計算表」予原告，函中並告知原告對於評定成績如有異議，得於送達之日起15日申請復評，並以1次為限。

嗣原告於99年7月6日向被告申請復評，案經被告以99年8月9日府農輔字第09901656460號函仍維持原評定69.18分。

原告對評定考核成績不服，就前開99年6月23日府農輔字第09901310710號函，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

依前揭法令規定，被告為原告之主管機關，並有監督考核原告之權限。

本件原告雖經被告評定其98年度考核成績為丙等，固可作為被告依農會考核辦法第6條規定對原告予以警告處分之依據，足見該評定考核係被告對原告作成行政處分（予以警告）前之準備行為。

該評定考核雖具有行政機關之判斷餘地，惟該評定考核應僅為被告例行之行政調查行為，並不具有行政處分之性質。

準此，被告尚未依前開規定作成警告處分前，並未直接發生法律上之效果，原告自不得在受考核階段，就將來可能遭受之不利益預先提起訴願、行政訴訟。

又農會考核辦法第14條規定「現任農會總幹事任期內最後2年，其農會年度考核成績連續列丙等以下者，申請登記為次屆農會總幹事候聘人時，應不予評定為合格人員」，農會總幹事遴選辦法第14條第1項規定「現任農會總幹事之屆次考核成績未達70分或依主管機關辦理農會年度考核成績最近2年均未達70分者，申請登記為次屆農會總幹事候聘人，應不予評定為合格人員。」

依上開規定，原告之年度考核成績縱會影響原告總幹事候聘資格及遴選結果，惟此部分並未直接對原告發生法律上之效果。

再者，依農會人事管理辦法第22條第3項規定「．．．當年度農會考核列丙等以下．．．不得發給員工績效獎金。」

則原告之員工雖因其98年度考核列為丙等而無法領取當年度之績效獎金，並非直接對原告發生法律上之效果，非原告得憑以提起訴願、行政訴訟之依據。

縱被告之考核結果可認為係一規制性質之準備行為，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其獨立進行行政爭訟，其救濟方法應是依照行政程序法第174條前段「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」

規定，而應與其後之終局決定，一併訴請撤銷。

是原告主張經被告評定其98年度考核成績為丙等，已侵害原告之權益，該考核結果為行政處分，原告自得提起行政爭訟云云，尚無足取。

至於原告所舉被告100年8月25日府農輔字第10001745241號函及農委會100年12月21日農輔字第1000991077號函均稱對農會考核不服，得對之提起行政爭訟，惟依前所述，農會考核結果，並非行政處分，該二函自不能拘束本院之判斷，尚難援引適用。

㈣綜上所述，本件原告雖經被告評定其98年度考核成績為丙等，然該評定並非行政處分，已如前述，原告不服，提起訴願，訴願決定以該評定結果並未直接損及原告之其權利或利益，予以不受理決定，尚無不合。

原告復提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定，於法不合，應予駁回。

本件既從程序上予以駁回，則兩造關於實體上主張及舉證，即無審究之必要，附此敘明。

四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
書記官 李 孟 純