臺中高等行政法院行政-TCBA,100,訴,61,20111103,1

臺中高等行政法院裁定
100年度訴字第61號
100年10月27日辯論終結
原 告 黃繁雄
被 告 彰化縣政府
代 表 人 卓伯源
訴訟代理人 黃文贒
上列當事人間因指定建築線事件，原告不服內政部中華民國99年12月21日臺內訴字第0990148893號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定；「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

所謂「依法申請」，係指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言。

而中央或地方機關駁回人民依法申請之案件，性質上即屬行政處分，經依訴願程序後，固可提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，惟中央或地方機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函覆，究屬駁回之行政處分，抑或係屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，則應從實質上是否有拒絕之意加以認定。

又所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

至於觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；

觀念通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，有最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。

因此，行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，即非行政處分，人民雖有異議，亦不得對之提起撤銷之訴，否則即屬起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

二、本件原告為在其所有坐落於彰化縣員林鎮○○段428地號及民生段1之5地號建地興建房屋，於民國（下同）91年10月9日向被告申請建造執照併案辦理拆除執照，經被告審查依其中建築線指示成果圖指示：本案未完成「附帶條件」（應另行擬定細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築）都市計畫法定程序。

被告以91年10月11日彰建管字第31740、31741號函予以退件。

原告不服，主張其依都市計畫法第17條第2項但書規定，應得建築，提起訴願，經訴願管轄機關內政部審認被告以本案未完成「附帶條件」而予以退件，惟該「附帶條件」顯屬對於法律已另有明文規定之事項，為限制或相反之表明或規定，與司法院釋字第406號解釋意旨有違，如據以作為否准核發建築執照之依據，自有未宜，仍應依都市計畫法第17條第2項規定辦理，乃以92年2月27日臺內訴字第0920002112號訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處理。」

嗣被告以92年4月22日92彰建管字第9431號函請原告依建築法第30條規定檢具相關申請書圖，重行申請建造執照併案辦理拆除執照。

原告遂於93年2月26日提出建築線指示申請，被告以93年3月12日彰城計字第1554號函通知業已測定完竣，惟建築線指示成果圖指示：本案未完成「附帶條件」（應另行擬定細部計畫【含配置適當之公共設施用地與擬具具體公平合理之事業及財務計畫】，並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築）。

原告不服，提起訴願，經內政部審認，該附帶條件顯屬對於法律已另有明文規定之事項，為限制或相反之表明或規定，與司法院釋字第406號解釋有違，乃以93年8月2日臺內訴字第093005419號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分。

被告旋於93年9月29日以府城計字第0930186269號函通知原告：「二……另查員林都市計畫此刻正辦理第三次通盤檢討，系爭土地業請員林鎮公所（擬定機關）併計畫區內附帶條件整體開發地區予以審慎研析並研擬具體可行之解決方案提送本縣都市計畫委員會審議。」

原告不服，提起訴願。

案經內政部94年6月14日臺內訴字第0940003774號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於1個月內另為適法之處分，決定理由略以：「……被告應即針對原告93年2月26日之申請，依都市計畫法、建築法及彰化縣建築管理自治條例等建築法規重為審查准否指定建築線。

……是以被告自應衡酌該都市計畫地區實際發展情形，具體審查並為實質准駁之依據。

又按都市計畫法第26條第1項規定：……依該規定，所謂都市計畫通盤檢討，乃擬定都市計畫機關依據發展情況，並參考人民建議，就整體都市計畫所作例行性之檢討，此與人民可否申請建築線，或主管建築機關得否指定建築線並無直接關係，尚難作為否准人民指定建築線之理由。」

被告遂另以94年7月25日府城計字第0940112096號函覆：經衡酌實際發展情形，並慎重考量未來整體開發之實施，依都市計畫法第17條第2項規定及內政部87年7月24日臺內營字第8772359號函釋審查結果，認前開土地其主要計畫公共設施雖已完成，惟尚不宜核發建築線，所請歉難照准等語。

原告不服，再提訴願，經內政部94年12月6日臺內訴字第0940007257號訴願決定略以：「原處分並未具體說明該申請案，未符合都市計畫法第17條第2項何種條件規定，徒以本案係屬未發布細部計畫之整體開發地區，為避免造成細部計畫難再合理擬定等非法令上之理由而否准所請……自有未合。」

為由，將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分。

被告遂以95年1月26日府城計字第0940238889號函知原告，以前開土地其主要計畫公共設施雖已完成，惟仍不宜核發建築線，所請歉難照准等語。

原告不服，提起訴願，經內政部95年7月4日臺內訴字第0950059858號訴願決定以同上理由將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分。

被告遂以9 5年9月6日府建城字第0950129119號函知原告：「三、……現辦理中之變更員林都市計畫（第三次通盤檢討）案，已重新檢討該住宅區附帶條件內容為另行研擬公平合理之開發回饋方式，……該通盤檢討草案業經內政部……定於95年9月5日提都委會大會審議。

四、……基此，本都市計畫（第三次通盤檢討）案，正由內政部審理中，本府衡酌實際發展情形，並慎重考量未來員林都市計畫之實施，仍尚不宜核發建築線，所請暫不宜照准。」

原告不服，提起訴願，經內政部再以同上理由以96年1月5日臺內訴字第0950182056號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分。

被告遂以96年3月9日府建城字第0960006202號函知原告：「……三、……本都市計畫（第三次通盤檢討）案，正由內政部審理中，本府衡酌實際發展情形，並慎重考量未來員林都市計畫之實施，請俟內政部都市計畫委員會審議完竣，本都市計畫（第三次通盤檢討）案公告發布實施，即可辦理建築線，目前仍不宜核發建築線，所請暫不宜照准。

」原告對之不服，提起訴願，經內政部96年9月5日臺內訴字第0960101207號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分。

被告遂以96年11月2日府建城字第0960183052號函撤銷96年3月9日府建城字第0960006202號函處分，另請原告依彰化縣建築管理自治條例第3條規定檢具相關申請書及文件，重行申請指定建築線。

原告乃依該函所示，委託建築師依彰化縣建築管理自治條例第3條規定檢具相關申請書、圖，於98年2月27日向被告提出彰化縣員林鎮○○段428地號及民生段1之5地號等2筆土地指定建築線之申請，並於98年3月5日獲發建築線指定成果圖在案。

惟原告對建築線指示（定）成果圖內有關都市計畫注意事項（員林都市計畫【三通】）之記載：「……十附十、1.本區土地應自願捐獻，變更面積之適當比例土地，折算為代金，作為開發之回饋，並應於變更部分，申請建築執照時，繳納回饋金。

2.前項回饋比例，應依內政部訂頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』附件有關工業區變更為住宅區之自願捐贈土地比例辦理。」

認為與其當初主張意旨相違背，遂不服被告96年11月2日府建城字第0960183052號函，提起訴願。

案經內政部審認，被告96年11月2日府建城字第0960183052號函及98年2月27日彰府字第45467號建築線指示（定）申請書圖仍有未合，遂以98年12月24日臺內訴字第0980237532號決定：「原處分撤銷，於二個月內由被告另為適法之處理。」

被告遂以99年2月24日府建城字第0990043942號函（下稱系爭函文）復原告：「主旨：有關臺端因指定建築線事件，不服本府96年11月2日府建城字第0960183052號函及98年2月27日彰府字第45467號建築線指示（定）申請書圖所附之都市計畫注意事項十、附十規定，提起訴願乙案，經內政部訴願決定撤銷原處分，請查照。

說明：……三、有關臺端前向本府申請建造執照併案辦理拆除執照乙案，業經本府建管單位審核因尚未完成都市計畫變更附帶條件規定予以退件，全卷並經領回在案。

故請仍依建築法第30條及彰化縣建築管理自治條例第11條規定，檢具相關文件圖說資料，重新申請建造執照併案辦理拆除執照，俾憑本府依說明二所述相關規定辦理，倘對本變更案之附帶條件『附十』規定仍有異義，應依都市計畫法定程序，於都市計畫擬定機關員林鎮公所辦理變更員林都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案期間，提出具體陳情意見，以供各級都市計畫委員會作審議之參考。

（本案如建議變更恢復為原工業區使用，本府自得依都市計畫法第17條第2項但書規定，以工業區土地使用管制規定及依建築法相關規定審查核發建築許可。

）」原告不服，於99年4月20日（內政部收文日期）提起訴願，並於99年6月1日及99年6月29日具訴願補充理由書。

案經內政部審查，以系爭函文非行政處分，原告訴願為不合法，應不予受理，作成訴願不受理之決定。

原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。

三、按建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。

」另彰化縣建築管理自治條例第11條規定：「申請建造執照除依本法規定外，並應檢附下列文件：一、土地權利證明文件：（一）土地登記謄本。

（二）地籍圖謄本。

（三）土地使用同意書（限土地非自有者）。

二、工程圖樣：（一）基地位置圖：載明基地位置、方位、都市計畫土地使用分區或區域計畫土地使用編定及比例尺。

（二）地盤圖：載明基地之方位、地號及境界線、建築線、臨接道路之名稱及寬度、建築物之配置。

（三）配置圖：載明基地之方位、地形、四週道路、附近建築物情況（含層數及構造）、申請建築物之位置、騎樓、防火間隔、空地、基地標高、排水系統及排水方向。

（四）各層平面圖及屋頂平面圖：註明各部分之用途及尺寸，並標示新舊溝渠位置及流水方向。

（五）建築物立面圖：各向立面圖應以座向標示之。

（六）剖面圖：註明建築物各部尺寸及所用材料。

（七）各層結構平面圖。

（八）結構詳圖：載明各部斷面大小及所用材料。

但所附結構計算書業載明斷面大小及材料者，其結構詳圖得於開工前送主管建築機關備查。

（九）設備圖：依各設備主管機關規定辦理。

但相關設計圖說得於開工前補送主管建築機關備查。

三、結構計算書：（一）屋架跨度超過十二公尺者，應檢附屋架應力計算書。

（二）二層以下建築物，樑跨度超過六公尺者，應檢附該部分應力計算書。

（三）三層建築物，樑跨度超過五公尺者，應檢附結構計算書。

（四）四樓以上建築物一律檢附結構計算書。

（五）經主管建築機關認有必要者。

四、地基調查報告：建築技術規則建築構造編第六十四條規定之建築物或經主管建築機關認有必要者，應檢附地質鑽探報告書。

五、建築線指定圖。

六、其他有關文件：（一）使用共同壁者，應檢附協定書。

（二）起造人委託建築師辦理申請建築執照者，應檢附委託書。

（三）申請興建自用農舍者，應檢附農業法規規定之文件。

（四）增建者應檢附合法房屋證明文件。

（五）使用耕地訂有三七五租約者，應檢附承租人同意書。

（六）辦理空地套繪所需之地籍套繪圖。

（七）依有關法令之規定應檢附者。

七、本府統一規定格式之數位化資料。

前項第一款第一、二目之文件，能以電子處理達成查詢者，得免提出。」

是彰化縣之人民於申請建造執照時應檢附上開相關文件，俾便於主管機關辦理核發建造執照之審查事宜。

四、經查，本件原告於91年10月9日第1次向被告申請建造執照併案辦理拆除執照，經被告以本案未完成「附帶條件」（應另行擬定細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築）都市計畫法定程序為由，以91年10月11日彰建管字第31740、31741號函予以退件處理；

原告不服，提起訴願，經內政部以92年2月27日臺內訴字第0920002112號訴願決定：「原處分撤銷，於二個月內由被告另為適法之處理。

」嗣被告以92年4月22日92彰建管字第9431號函請原告依建築法第30條規定檢具相關申請書圖，重行申請建造執照併案辦理拆除執照，原告於93年2月26日提出建築線指示申請，被告即以93年3月12日彰城計字第1554號函通知業已測定完竣，惟建築線指示成果圖指示：本案未完成「附帶條件」（應另行擬定細部計畫【含配置適當之公共設施用地與擬具具體公平合理之事業及財務計畫】，並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築）；

原告不服，提起訴願，經內政部審認，該附帶條件顯屬對於法律已另有明文規定之事項，為限制或相反之表明或規定，與司法院釋字第406號解釋有違，乃以93年8月2日臺內訴字第093005419號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分；

其後被告多次以附帶條件未完成為由作成否准之行政處分，皆經內政部訴願決定將原處分撤銷；

嗣員林都市計畫第3次通盤檢討於96年7月25日公告發布實施後，被告乃以96年11月2日府建城字第0960183052號函撤銷96年3月9日府建城字第09600062 02號函處分，另請原告依彰化縣建築管理自治條例第3條規定檢具相關申請書及文件，重行申請指定建築線；

原告乃依該函所示，委託建築師依彰化縣建築管理自治條例第3條規定檢具相關申請書、圖，於98年2月27日向被告提出彰化縣員林鎮○○段428地號及民生段1之5地號等2筆土地指定建築線之申請，並於98年3月5日獲發建築線指定成果圖在案；

惟原告對上開96年11月2日府建城字第0960183052號函及被告建築線指示（定）成果圖內有關都市計畫注意事項不服，提起訴願，案經內政部以98年12月24日臺內訴字第0980237532號決定：「原處分撤銷，於二個月內由被告另為適法之處理。」

等情，為兩造所不爭執，並有被告91年10月11日彰建管字第31740、31741號函、92年4月22日92彰建管字第9431號函、93年2月26日建築線指示申請書、93年3月12日彰城計字第1554號函、96年3月9日府建城字第0960006202號函、96年11月2日府建城字第0960183052號函、內政部92年2月27日臺內訴字第0920002112號、98年12月24日臺內訴字第0980237532號訴願決定書等件附卷可稽。

本件原告於訴訟中聲明「被告對於原告於91年10月9日申請核發建造執照併案辦理拆除執照事件，應作成准予核發建造執照及拆除執照之行政處分」，據此觀諸上開被告處分及訴願決定撤銷之歷程，原告91年10月9日有關建造執照併案辦理拆除執照之申請案，固因被告作成之處分均經內政部撤銷而尚在繫屬中，被告在上開內政部以98年12月24日臺內訴字第0980237532號訴願決定書作成「原處分撤銷，於二個月內由被告另為適法之處理」之決定後，本應依此意旨針對原告91年10月9日有關建造執照併案辦理拆除執照之申請案再作成准駁之決定。

惟因其係有關建造執照之申請，依照上開建築法及彰化縣建築管理自治條例之規定，原告尚應提出土地權利證明文件、工程圖樣及說明書等文件供被告為實質審查。

然原告於上開申請歷程中，原申請時所檢附之相關土地權利證明文件、工程圖樣及說明書等，業經被告所退回，原告亦未再提出，為原告所坦承在卷（參見本院卷第159頁），並有上開被告91年10月11日彰建管字第31740、31741號函在卷足憑（參見本院卷第148頁）。

準此以觀，被告在上開內政部以98年12月24日臺內訴字第0980237532號訴願決定後，核發系爭函文謂：「主旨：有關臺端因指定建築線事件，不服本府96年11月2日府建城字第0960183052號函及98年2月27日彰府字第45467號建築線指示（定）申請書圖所附之都市計畫注意事項十、附十規定，提起訴願乙案，經內政部訴願決定撤銷原處分，請查照。

說明：……三、有關臺端前向本府申請建造執照併案辦理拆除執照乙案，業經本府建管單位審核因尚未完成都市計畫變更附帶條件規定予以退件，全卷並經領回在案。

故請仍依建築法第30條及彰化縣建築管理自治條例第11條規定，檢具相關文件圖說資料，重新申請建造執照併案辦理拆除執照，俾憑本府依說明二所述相關規定辦理，倘對本變更案之附帶條件『附十』規定仍有異義，應依都市計畫法定程序，於都市計畫擬定機關員林鎮公所辦理變更員林都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案期間，提出具體陳情意見，以供各級都市計畫委員會作審議之參考。

（本案如建議變更恢復為原工業區使用，本府自得依都市計畫法第17條第2項但書規定，以工業區土地使用管制規定及依建築法相關規定審查核發建築許可。

）」等語，依其內容觀之，即屬對於法規之闡釋說明、陳情建議及命原告補正之通知性質而已，尚非駁回之行政處分，依法並不得提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟。

本件原告於起訴時主張系爭函文為行政處分，並主張依據行政訴訟法第5條第1項提起課予義務訴訟（參見本院卷第11頁及第20頁），因有不明瞭之處，經本院行使闡明權後，原告則堅依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟（參見本院卷第158頁、第244頁）。

是以，原告不服被告所為之系爭函文，提起本件課予義務訴訟，揆諸首開說明，即有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無從補正，應以裁定駁回之。

五、惟本件原告91年10月9日有關建造執照併案辦理拆除執照之申請案尚在被告受理繫屬中，被告仍有作成准駁處分之義務。

是被告自應於本件裁判後，參酌前揭內政部以98年12月24日臺內訴字第0980237532號訴願決定書之意旨，審查原告在收受上開命補正公函後所提出之相關書件及各項主張（包含在本院審理中所提出者），儘速依據其上開申請案作成准駁處分，以符合法律保障人民申請權利之旨意，附此敘明。

六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 莊 金 昌
法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 9 日
書記官 莊 啟 明