臺中高等行政法院行政-TCBA,100,訴,85,20110714,1

臺中高等行政法院判決
100年度訴字第85號
100年7月7日辯論終結
原 告 黎運財即神駒谷溫泉
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 王忠貴
上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年1月26日台內訴字第0990189014號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有門牌號碼臺中市○○區○○里○○路1段溫泉巷12-1號建築物（下稱系爭建築物，坐落地籍：臺中市○○區○○段93-7、93-8、93-9地號等3筆國有土地）位於谷關風景特定區計畫保護區範圍內，經被告於民國（下同）98年10月23日派員前往上址稽查，查獲系爭建築物現場經營旅館及溫泉浴室業，認違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條規定，以99年3月10日府建城字第0990070371號函通知原告於文到15日內提出書面陳述，逾期將依都市計畫法第79條規定處以罰鍰處分。

原告以99年4月6日陳情書向被告陳述稱「69年5月31日向被告申請在臺中市○○區○○段95、96地號保留地施設露營所需欄杆水池浴室等設備，並依法繳納保證金新台幣（下同）4千元及自68年6月11日起至70年6月10日止（2年）公地使用費840元，70年12月17日發布實施都市計畫迄今已逾29年。

都市計畫公告前即有建物各項簡便居住並經84年國土清查在案。

88年921地震、93年72水災沖刷後為配合觀光發展之需至今（72年航照圖內即有房屋），房屋自81年起按年繳納房屋稅並無欠稅。」

被告以99年4月14日府建城字第0990107101號函復原告：「說明：谷關風景特定區計畫於本府70年12月17日府建都字第198822號公告發布實施，依都市計畫法第41條規定略為．．．依此，台端建築於69年間興建完成，當時都市計畫尚未發布實施，惟現有之建物與興建當時是否相符，並未增建、改建及經營旅館、溫泉浴室是否於69年當時已合法使用，上開疑義請於文到15日內檢送相關證明文件送府憑辦，本府再另為適法之處分。

台端於陳述書所陳房屋並無欠稅乙節，此與違反土地使用分區管制規定無涉。」

原告逾期未補正，被告認原告於系爭保護區土地，經營旅館、溫泉浴室業，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條保護區土地使用管制規定，依都市計畫法第79條及原臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定，以99年8月5日府建城字第0990244925號函檢附同文號處分書處原告6萬元罰鍰並停止使用。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告於68年間於臺中市○○區○○段93-7、93-8、93-9地號等土地上建築，開設「神駒谷露營養鱒場」供遊客住居、釣魚使用。

70年12月17日公告「谷關風景特定區計畫」。

88年921地震後，房屋嚴重損毀，原告依原建物結構整修房舍，惟因地震改變地貌、地質，致可供養殖鱒魚之泉水水量不足，原告迫於生計無奈轉型經營溫泉。

92年3月7日並經臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）以92年度偵字第551號不起訴處分書，認原告占用系爭土地超過10年，為不起訴處分確定。

98年10月23日被告派員稽查，認定原告經營民宿及溫泉浴室業，並於99年8月5日以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條、都市計畫法第79條、第80條，裁處6萬元罰鍰並停止營業。

㈡按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」

、「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。」

為行政程序法第9條、第36條及第37條前段所明定。

次按行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，即「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責。」

另行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，最高行政法院75年判字第309號判例、87年度判字第2548號判決參照。

本件爭點在於原告是否涉有增建或改建之違規行為？系爭建物是否與地震前為同一建物？如屬同一建物，因地震受損而回復建物原狀，顯非增建、改建行為。

又配合地貌、地質改變依現有情況為地上工作物之變更使用（由養鱒魚變更為溫泉），更不涉違規行為。

原處分理由僅以「將魚池改為溫泉泡湯」認定原告有增建、改建，所為處分容有未洽。

系爭建築物自68年興建迄今30多年，原建物之建築樣式、結構等資料，已因多年而不存在，況原告現高齡77歲，長年山居無意訴訟，責令原告提出相關證明，強人所難。

被告應本於職權詳加調查，比較該建物於地震前後之樣式、結構。

㈢原處分有違信賴利益保護原則：按權利之社會化固應強調，但個人權利之保護仍為現行民法之基本原則，為公共利益而限制私權，應力求嚴謹審慎，妥為衡量公益與私權之衝突，就個案予以具體化，使法律之適用趨於合理、客觀，最高法院94年度台上字第632號判決參照，91年度台上字第754號、92年度台上字第553號判決亦揭相同意旨，民法第148條亦規定誠信原則。

原告自68年即於系爭土地經營事業，當初因政府鼓勵榮民開墾荒地，經營農業或養殖業增產，故原告投下畢生心力養殖鱒魚，詎921地震後，地質地貌遽變，致水質不適合養殖鱒魚，且當時政府改變政策，鼓勵發展精緻農業、觀光產業，原告遂於不變動原建物設計下加以修繕，於95年或96年改經營溫泉民宿業。

原告因信賴政府之行政指導投資經營養魚、溫泉事業，30年均詳實納稅，亦繳納18年的房屋稅，訴願決定未履勘現場，違反行政程序法第8條誠實信用原則，應予撤銷。

68年原為矮房，69年都市計畫實施後興建谷關大橋，77年完工通車，原有矮房拆除，於76年間興建新的建築物，嗣因921地震受損，除1樓基礎未損壞外，整個房屋崩毀，嗣再按原基礎重新建造，於95年或96年間將養魚池改為溫泉泡湯，並經營民宿，早於都市計畫發布實施前即在該地使用。

原告向農林廳申請，惟71年以前無航照圖，茲庭提系爭房屋航照圖、地籍圖謄本、土地登記謄本、臺灣電力公司臺中營業處書函、榮譽國民證及戶籍謄本，並請被告給予輔導，讓原告可合法申請及免罰。

㈣聲請調查證據：請調閱臺中地檢署92年度偵字第551號案卷宗，可證明原告自68年即占有系爭土地，為合法有權使用，且無違規行為。

另請被告提示歷年系爭現場建物原貌、結構圖，以證明系爭建築物係依原建物整修或改建、增建等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：㈠原告係於保護區內從事旅館業、溫泉浴室業，已違反都市計畫法，業經被告98年10月23日溫泉飯店（民宿）使用原住民保留地會勘紀錄查報有案，被告爰依都市計畫法第79條暨臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定，於99年8月5日以府建城字第0990244925號函裁處原告罰鍰6萬元整，並命立即停止違規使用在案。

原告不爭執於谷關風景特定區計畫發布前即在谷關段93-7、93-8、93-9等3筆地號土地上興建建物供遊客居住、釣魚使用，嗣因921地震受損後，將魚池改為溫泉泡湯，並作民宿使用。

㈡原告爭執原處分之依據為原告是否有增建或改建之違規行為，並未審酌921地震後系爭建築物是否有改建及增建之行為，如屬同一建物因地震受損而回復建物原狀及改變使用（養鱒魚變更為溫泉）應不涉違法行為云云。

查都市計畫法第79條之規定以處罰使用人於都市計畫範圍內土地或建築物之使用違反該法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依該法發布之命令，故原告於地震後擅自將系爭土地由鱒魚養殖改為溫泉及民宿（此為原告不爭執之事項，亦有原告檢送臺中地檢署92年度偵字第551號不起訴處分書影本有相同記載可稽），此舉已違反都市計畫法第41條及同法臺灣省施行細則第27條保護區之使用規定。

至於68年所興建之建物樣式、結構資料雖不可考，但依據73～75年間所測繪之地形圖足認當時之地形及地貌，再比對近年（921地震後）都市計畫重製圖，現況地物樣貌及位置已與921地震發生前不同，顯非原告爭執無增建及改建之情事。

㈢綜上，原告於921地震後擅自將系爭土地由鱒魚養殖改為溫泉及民宿，已違反都市計畫法第41條及同法臺灣省施行細則第27條保護區之使用規定，依都市計畫法第79條及臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定，被告以99年8月5日府建城字第0990244925號函處分書所為處分，依法並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告以原告於保護區內違法經營溫泉及民宿業，違反都市計畫法第41條、第79條及同法臺灣省施行細則第27條規定，裁處6萬元罰鍰，是否合法。

五、經查：㈠按「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。

當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；

其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；

協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。」

、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

為都市計畫法第41條及第79條第1項所明定。

次按「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經縣（市）政府審查核准，得為下列之使用：一、國防所需之各種設施。

二、警衛、保安、保防、消防設施。

三、臨時性遊憩及露營所需之設施。

四、公用事業、社會福利事業所必需之設施、再生能源發電設備及其輸變電相關設施。

五、採礦之必要附屬設施：電力設備、輸送設備及交通運輸設施。

六、土石方資源堆置處理。

七、廢棄物資源回收、貯存場及其附屬設施。

八、水質淨化處理設施及其附屬設施。

九、造林及水土保持設施。

十、為保護區內地形、地物所為之工程。

十一、汽車運輸業所需之停車場、客、貨運站及其必需之附屬設施。

十二、危險物品及高壓氣體儲藏、分裝等。

十三、休閒農業設施。

十四、原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建。

除寺廟、教堂、宗祠外，其高度不得超過三層或十點五公尺，建蔽率最高以百分之六十為限，建築物最大基層面積不得超過一百六十五平方公尺，建築總樓地板面積不得超過四百九十五平方公尺。

土地及建築物除供居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反保護區有關土地使用分區之規定。

十五、都市計畫發布實施前，原有作農業使用者，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農業產銷必要設施。

前項第一款至第十三款設施之申請，縣（市）政府於辦理審查時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項作必要之規定。」

為都市計畫法臺灣省施行細則第27條所規定。

㈡查本件原告未經主管機關核准，擅自在坐落臺中市○○區○○段93-7、93-8、93-9地號系爭土地上，門牌號碼臺中市○○區○○里○○路1段溫泉巷12-1號建築物經營「神駒谷溫泉」，系爭建築物位於谷關風景特定區計畫保護區範圍內，經被告於98年10月23日派員前往上址稽查，查獲系爭建築物現場經營泡湯及民宿（客房6間），原告之使用範圍經地政事務所人員指界係坐落在系爭保護區之土地上，認原告在保護區內經營旅館及溫泉浴室業之事實，有臺中縣政府會勘溫泉飯店（民宿）使用原住民保留地會勘紀錄表、土地登記謄本及照片附卷可稽（本院卷第34、73、74、75頁），並為原告所不爭，原告有上開違規之事實，堪以認定。

㈢次查，谷關風景特定區計畫經被告於70年12月17日以府建都字第198822號公告發布實施，有原臺中縣政府99年4月14日府建城字第0990107101號函及谷關風景特定區計畫書內之示意圖影本附卷可憑（本院卷第36頁背面、43頁背面、44頁）。

原告雖稱於68年間即於系爭土地興建地上物供遊客住居、釣魚使用，68年原為矮房，70年都市計畫實施後興建谷關大橋，原告於76年間將原有房屋拆除興建新的建築物。

嗣因921地震受損，除1樓基礎未損壞外，整個房屋崩毀，嗣再按原基礎重新建造，於95年或96年間將養魚池改為溫泉泡湯，並經營民宿，早於都市計畫發布實施前即在該地使用云云。

惟依原告上開所述，系爭建築物既係於76年間興建完成，嗣因遭逢921地震將房屋震毀，並依原有基礎重建，則該系爭建築物均係於發布實施都市計畫後所興建，而系爭建築物位於谷關風景特定區計畫保護區範圍內，依都市計畫法臺灣省施行細則第27條規定，保護區內並無可供旅館及溫泉浴室業之使用，系爭建築物違規供作旅館及溫泉浴室業使用，不合土地使用分區規定，被告依都市計畫法第79條第1項之規定予以裁處，並無不合。

㈣原告另主張自68年即於系爭土地經營事業，當初因政府鼓勵榮民開墾荒地，經營農業或養殖業增產，故原告投下畢生心力養殖鱒魚，詎921地震後，地質地貌遽變，致水質不適合養殖鱒魚，且當時政府改變政策，鼓勵發展精緻農業、觀光產業，原告遂於不變動原建物設計下加以修繕，於95年或96年改經營溫泉民宿業。

原告因信賴政府之行政指導投資經營養魚、溫泉事業，30年均誠實納稅，亦繳納18年的房屋稅，訴願決定未履勘現場，違反行政程序法第8條誠實信用原則，應予撤銷云云。

惟按都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。

本件原告所有之系爭建築物，既係於都市計畫發布實施後所興建，既未經被告機關核准興建使用，自不合土地使用分區規定，原告已違法在先，被告縱有行政指導，亦係在合法之範圍內輔導業者發展精緻農業、觀光產業，顯非輔導其違法經營，原告違法經營，自無誠信保護原則之適用。

另系爭建築物是否課徵房屋稅，與土地使用分區管制無涉，並不因原告已繳納房屋稅，而改變其違法使用之性質。

是原告此部分之主張，尚非可採。

又原告之系爭建築物既位於谷關風景特定區計畫保護區範圍內，其應注意不得經營旅館及溫泉浴室業，並能注意而不注意致違規使用，縱非故意，亦難辭過失之責，即應受罰。

另都市計畫法並無規定違反者，須先經勸導後始得予以處罰，本件被告縱未先經勸導，即依法據以裁罰，亦無不合。

原告主張被告應給予輔導，讓原告可合法申請及免罰，亦無足採。

㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。

被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條保護區土地使用管制規定，依都市計畫法第79條及原臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定，以99年8月5日府建城字第0990244925號函檢附同文號處分書處原告6萬元罰鍰，並應於文到日起停止使用。

揆諸前揭法條規定，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

本件原告違反保護區土地使用管制規定，事證已臻明確，而臺中地檢署92年度偵字第551號原告竊佔案件，檢察官以原告已罹追訴時效而為不起訴處分，該案對本件事實之認定及被告之裁罰處分，並不生影響，原告聲請調閱該案卷宗，已無必要；

兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，均附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 7 月 20 日
書記官 李 孟 純