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臺中高等行政法院判決
101年度訴字第399號
102年3月27日辯論終結
原 告 吳昌華
訴訟代理人 陳淑芬 律師
複 代理人 張仕享 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 徐國楨
上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101年8月7日農訴字第1010704137號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經主管機關同意，擅自於其父即訴外人吳鼎詹及吳昌榮所共有坐落苗栗縣三義鄉○○○段652-158地號之山坡地保育林業用地內開挖林地、闢建平台及砌石駁崁，私設碎石場製造碎石級配，並堆置混凝土塊及土方夾雜瀝青，開挖林地面積逾1公頃，經苗栗縣警察局苗栗分局於民國100年6月23日查獲，並經被告於同年8月3日派員會同相關單位人員及原告至現場勘查屬實，以其行為同時違反森林法第9條第1項第3款、水土保持法第23條第2項及廢棄物清理法第39條第1項規定，依行政罰法第24條第1項規定，按法定罰鍰額度較高之森林法第56條規定及參照行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準，裁處原告新臺幣（下同）60萬元，並依森林法第40條第1項規定，命原告應於101年5月30日前於該土地上以行距2.5公尺、株距3公尺方式完成造林。
原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明： ㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以： ㈠系爭坐落苗栗縣三義鄉○○○段652-158地號土地（下稱系爭 土地），係於98年1月22日由同地段652-14地號土地分割出， 而原652-14地號所有權人係原告之父即訴外人吳鼎詹，其於 73年12月11日就該652-14地號土地申請開採矽砂經被告核發 許可證，核准採取面積為1公頃24公畝20公厘，核准時間自73 年12月11日至76年12月10日，其後並依核准內容進行開採， 此有臺灣省林務局（下稱林務局）農林航空測量所79年5月31 日空照圖可證，是系爭土地之開挖非全由原告為之。
又系爭 土地前經開挖矽砂，因地表當時無種植，原告僅係對地表一 部分修整、砌石駁崁，並無開挖，亦無違反森林法、水土保 持法之未經申請、同意之行為，且原告堆置混凝土塊、土方 夾瀝青、整理出碎石而為級配等行為，並非開挖，而係再利 用廢棄物處理行為。
㈡被告將原告未有違反森林法第9條第1項第3款規定之地點列入 裁罰範圍，亦未實際測量原告違法地點之面積，該處分亦屬 違法，應予撤銷： 1.按臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）101年度他字第25號 案件，係對於原告於系爭土地上堆置土石之行為，是否已 觸犯廢棄物清理法附屬刑法之規定，與本案被告裁罰處分 所依據之森林法第9條規定無涉，地點亦不相同。
故被告於 101年11月27日現場勘驗時所呈苗栗縣銅鑼地政事務所之複 丈成果圖，係由苗栗地院檢察署囑託測量，為原告曾堆置 土石之地點，故該複丈成果圖所示之A、B地點，與同日鈞 院至現場勘驗之地點不同，此見該複丈成果圖與被告102年 1月10日所呈之測量成果圖之相對位置即明。
2.又101年11月27日至系爭土地先抵達並勘驗之地點（即勘驗 筆錄記載之A點），為73年間原告之父申請之礦場所在地， 因其後土石不斷崩落，原告為在此處堆放機具，方將土石 堆置兩旁，並無違反森林法第9條第1項第3款所謂「興修其 他工程」之行為。
然被告作成裁罰處分時，係將勘驗筆錄 之A、B面積合併計算，作為裁罰之基準，其認事用法自有 違誤。
且縱將A地點一併計入，總面積亦僅有0.588公頃。
3.再者，原告於系爭土地上雖有堆置碎石級配，惟並非現場 開挖而來，係原告平時自外蒐集由柏油路面刨除之瀝青、 工程廢土等運至該土地放置，待有需要時再加工打碎為碎 石級配，此由苗栗地院檢察署卷內勘驗現場照片，級配之 色澤與現場土地之色澤明顯不符即明；
又苗栗地院檢察署 亦曾會同行政院環保署至現場開挖履勘，勘驗結果認現場 堆置級配之成分為工程廢棄物等，與現場土地成分不符， 故原告並非於現場挖取土石加工為級配甚明。
4.況依被告所提之102年2月4日府農林字第1020025756號函及 其附件空照圖所示，100年至97年間地貌變更之區域達1.06 65公頃，惟地貌之變更並非全因原告行為所致，甚至有部 分區域已遭被告裁罰，若再處以罰鍰，實有違一事不二罰 原則，被告若主張上開1.0665公頃地貌變更皆為原告開挖 所致，應由被告舉證說明之。
是被告於裁罰時未經實際測 量，逕認原告開挖部分已逾1公頃且均為原告所為，遽採最 高額罰鍰，原處分自屬違法，應予撤銷。
四、被告答辯略以：被告水土保持主管單位所用之衛星定位技術已相當專業成熟，且原告從未否認未有開挖林地、闢建平台及砌石駁崁、私設碎石場製造碎石級配等行為。
另原告援引林務局航空測量所79年5月31日空照圖，與被告之父開採矽砂期間相差不足3年，或可證系爭土地在79年5月31日停止開採矽砂後迄今已有20餘年，地表應已恢復植生覆蓋，惟觀被告所拍攝之照片，原告闢建之砌石駁崁上方土質鬆軟、植生稀疏，土壤沖蝕痕跡清晰可見。
況原告於苗栗地院檢察署檢察官現場履勘時，對相關行為亦未有否認，此有苗栗地院檢察署101年6月28日苗檢秀正101他25字第14700號函可稽，是原告之主張應不可採。
綜上，原告開挖使用林地前，未依循相關法令程序規定申請辦理屬實，被告依法裁處，並無不當。
五、本件兩造之爭點為：原告開挖使用系爭土地，是否違反森林法第9條第1項第3款之規定，且違法開挖面積超過1公頃，而應予裁罰60萬元？
六、按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。
但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」
為行政罰法第24條第1項所明定。
次按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法。
」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；
．．．在縣（市）為縣（市）政府。」
、「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。
．．．」、「以所有竹、木為目的，於他人之土地有地上權、租賃權或其他使用或收益權者，於本法適用上視為森林所有人。」
、「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：．．．三、興修其他工程者。」
、「森林如有荒廢、濫墾、濫伐情事時，當地主管機關，得向所有人指定經營之方法。」
、「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處新台幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。
」為森林法第1條、第2條、第3條第1項、第4條、第9條第1項第3款、第40條第1項及第56條所明定。
七、經查，本件原告未經主管機關同意，擅自於系爭土地內開挖林地、闢建平台及砌石駁崁，私設碎石場製造碎石級配，並堆置混凝土塊及土方夾雜瀝青，開挖林地面積逾1公頃，經苗栗縣警察局苗栗分局於100年6月23日查獲，並經被告於同年8月3日派員會同相關單位人員及原告至現場勘查屬實，有調查筆錄、會勘紀錄及現場照片在卷可佐，被告以原告同時違反森林法第9條第1項第3款、水土保持法第23條第2項及廢棄物清理法第39條第1項規定，依行政罰法第24條第1項規定，裁處原告60萬元，並依森林法第40條第1項規定，命原告應於101年5月30日前於該土地上以行距2.5公尺、株距3公尺方式完成造林，固非無據。
八、惟按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為人、日期、地點及違章行為，而其記載之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之記載。
而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1項第2款至第5款得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。
查本件被告以原告擅自於系爭土地內開挖林地、闢建平台及砌石駁崁，私設碎石場製造碎石級配，並堆置混凝土塊及土方夾雜瀝青，開挖林地面積逾1公頃等情，該面積之計算，被告於本院審理中先後分別稱係「由其所屬水土保持單位核算」、「依97年底圖，用衛星座標套繪出，一塊面積是0.558公頃，另一塊林木消失之部分是0.1054公頃，總面積大概0.6634公頃，不到1公頃。」
(本院準備程序筆錄90,121頁)，前後不一，經本院要求被告提出系爭土地於100年6月間查獲違章時，及在此期間3年前之空照圖，2者予以對照比較，而計算出於該土地開挖林地之面積，被告乃提出97年11月28日及100年6月15日之該土地空照圖(同卷130,132頁)，而100年6月15日之該土地空照圖，以黃色虛線標示出原有已開挖之地貌，另以紅色實線標示出新開挖林地之面積，惟其中之0.282公頃，被告係與原有地貌有重複計算之情形，而其餘開挖面積總計僅0.7846公頃，並未達1公頃，此亦為被告所不爭(同卷144頁準備程序筆錄)，是被告原處分以原告於系爭土地開挖林地面積逾1公頃，其認定原告違章之事實，即有錯誤。
九、再按「一、為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保護人民權益，期使本局各林區管理處（以下簡稱各處）依行政院農業委員會授權規定，辦理違反森林法（以下簡稱本法）行政罰鍰案件，依循一般法律原則予以適當及有效裁處，建立執法之公平性，減少民眾爭議，並提昇公信力，特訂定本裁罰基準。」
、「本裁罰基準係考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定，罰鍰分級表如下：．．．（條文）第56條、第9條；
（損害範圍）單位－面積（公頃）、數量－未滿0.3；
（處罰金額）120,000元以上280,000元以下．．．數量－0.3－0.5；
（處罰金額）280,000元以上440,000元以下．．．數量－0.5－1.0；
（處罰金額）440,000元以上600,000元以下．．．數量－1.0以上；
（處罰金額）600,000元。」
為行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準第1條及第2條附表：罰鍰分級表所明定(同卷65-68頁)。
該裁罰基準雖非法律，然按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則。
是所訂定各種違章情形及態樣，分別訂定裁罰金額或倍數，對於相同之情形應為同一之處理，以符合行政法上平等原則。
查原告於系爭土地開挖林地面積總計僅為0.7846公頃，並未達逾1公頃，有如上述，原告開挖面積為0.5公頃至1.0公頃之間，被告依此違章情節及前開罰鍰分級表，其為裁罰原告處分，應處440,000元以上600,000元以下之罰鍰，雖被告依該級距，亦得處原告600,000元之罰鍰，惟原處分以原告違章行為之面積逾1公頃以上，此經被告再實際調查計算後，原告開挖林地面積總計僅為0.7846公頃，與原處分之違章事實既不相同，應適用罰鍰分級表亦有異，被告仍應就原告開挖林地之情節，再依應適用之罰鍰分級表，為妥適之裁量。
尚不得以原處分以原告開挖林地面積逾1公頃以上，所處罰鍰金額600,000元，無庸再為裁量，對於原告開挖林地面積0.7846公頃之違章情節，仍適用罰鍰分級表之「開挖林地面積1.0公頃以上，應處罰鍰600,000元」之規定，是本件被告之裁罰，亦有違行政法上平等原則，自非適法。
十、綜上所陳，依本件上開事證，原處分之裁罰及原告違章事實之認定，均有上開之違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應由本院將之均予撤銷，由被告另為適法之處分，以維法制。
、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 4 月 9 日
書記官 許 騰 云
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