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臺中高等行政法院判決
102年度訴字第150號
102年7月31日辯論終結
原 告 童雅黎
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 莊琦銘
王鈴慧
簡懿琳
上列當事人間因停職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國101年12月25日101公審決字第0487號復審決定，向臺灣臺中地方法院提起行政訴訟，經該法院102年度簡字第25號行政訴訟裁定移送本院管轄，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第6條第1項及第111條第3項第2款、第4款分別規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」
「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
……四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。
……」。
查本件原告前經被告以民國101年8月29日府授人考字第1010150297號令（下稱原處分）予以停職，經原告提起復審未獲變更後，乃提起本件行政訴訟，聲明求為判命撤銷原處分及復審決定，並合併請求被告應給付原告新臺幣（下同）284,644元及自起訴狀送達日之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，惟被告於原告起訴之前，即作成101年10月19日府授人考字第1010185451號令准其復職在案，有該復職令在卷可稽（臺灣臺中地方法院102年度簡字第25號行政訴訟簡易訴訟事件卷宗，下稱臺中地院簡字卷宗，第8頁反面），則原告因已無撤銷原處分之實益，且自認其所受損害已較原請求金額為少，乃變更其訴之聲明為確認原處分違法，並減縮請求損害賠償金額為214,367元（分見本院卷第63頁及120頁），核諸上開規定，原告訴之變更於程序要件並無不合，自應予以准許。
二、事實概要：原告係被告所屬消防局警正三階科員，因於借調至內政部消防署訓練中心支援期間，與有配偶之彰化縣消防局科員○○○至南投縣某汽車旅館相姦，經○○○之配偶○○○提出告訴，已據臺灣雲林地方法院檢察署（下稱雲林地檢署）檢察官偵查終結，以101年6月29日101年度偵字第2703號聲請簡易判決處刑書向臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）聲請逕以簡易判決處刑，復因原告未善後，且滋生紛爭，相涉案情被揭露後，引發輿論撻伐，被告及原告任職之臺中市政府消防局成為社會矚目焦點，民眾訾議不休，經臺中市政府消防局召集考績委員會委員開會決議後，逕以101年7月17日中市消人字第1010021218號令對原告為停職處分，嗣因原告係屬警察官人員，乃報經具主管權限之被告決定，經被告審認原告上開行為嚴重破壞消防人員形象，情節重大，依警察人員人事條例第29條第2項規定，以原處分予以停職，並追溯自101年7月17日起生效，併予撤銷上開臺中市政府消防局停職處分。
原告不服，提起復審，經決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：㈠原告固涉犯妨害家庭案件，經雲林地檢署聲請簡易判決處刑之事實，但被告所屬消防局就原告停職，並非主管機關，其以101年7月17日中市消人字第1010021218號令核定原告停職處分於法未合，不生效力，被告以原處分撤銷消防局上開處分，並核定原告停職，竟追溯至消防局原核定停職日期即101年7月17日，於法無據，且被告既撤銷上開消防局停職處分使之無效，仍令原告於該期間停職，顯侵害原告工作權，影響原告薪資收入。
㈡被告就原告所犯妨害家庭行為，已以101年7月31日府授人考字第1010131993號令核定記一大過處分，對原告考績及晉級發生影響重大，復以原處分對原告核定停職，顯然違反行政罰法第24條第2項關於一事不二罰原則之規定。
㈢雲林地檢署檢察官對與原告通姦之彰化縣消防局科員○○○亦有聲請簡易判決處刑，但其卻未受停職處分。
再者，前新北市員警○○○亦曾涉犯妨害家庭案件經檢察官起訴，仍未受停職處分，足認原處分違反憲法第7條及性別工作平等法第7條規定之平等原則。
被告雖辯稱上開二案除犯妨害家庭案件外，並未再犯與該罪相關之公然侮辱、傷害或妨害秩序等罪案件，造成機關及同仁行使職權之困擾，情節不同，故無違反平等原則云云。
然被告既以原告涉犯妨害家庭案件經檢察官聲請簡易判決處刑為理由，對原告為停職處分，其以原告另犯該罪相關之公然侮辱、傷害或妨害秩序等案件，造成機關及同仁行使職權之困擾等事由置辯，顯非可取。
另被告所屬消防局災害搶救科科長○○○涉及貪污案件，經檢察官起訴在案，被告卻僅將其調整為非主管職務及核定記過二次處分，並未為停職處分，相較之下，益證原處分有舉措失衡，違反比例原則之情形。
㈣原告自101年7月17日起至101年11月9日止，因被告違法之停職處分，致短少領取薪資、消防加給、危險加給之差額計189,520元；
且喪失可領取之年終獎金差額計72,287元，參酌公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）93年11月8日公保字第0930009517號函釋，原處分既屬違法應予撤銷，而溯及失效，應視為原告自始未受停職處分，原告對於因該違法停職處分致減少之薪資收入，自得依行政訴訟法第7條規定合併請求被告賠償損害計214,367元及法定遲延利息等情。
並聲明求為判決確認原處分違法，被告應給付原告214,367元及自起訴狀送達日之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
四、被告答辯略謂：㈠依據臺中市政府消防局組織規程第12條規定及警察人員人事條例第29條第1項規定，並參照其立法說明及內政部警政署代表於101年11月12日就保訓會召開之本案保障事件審查會議陳述意見，可知消防人員列警察官等人員，如符合警察條例第29條第1項各款所定情形之一者，應即停職；
如有其他違法情節重大之具體事實者，依警察人員人事條例第29條第2項規定，即得予以停職。
原告因涉嫌妨害家庭案件，經雲林地檢署檢察官偵查終結，向雲林地院聲請簡易判決處刑，已經雲林地院判決罪刑在案，但經檢察官提起上訴，尚未確定。
原告除因上開妨害家庭案件外，其於該案件起訴之前，未思反省避諱，利用借調至內政部消防署訓練中心之機會，於100年11月28日未經授課教官允許，擅自闖入教室，騷擾該妨害家庭案件之被害人，彼此互為拉扯，造成課堂嚴重失序，並引發在場學員驚慌，經臺灣南投地方法院檢察署（下稱南投地檢署）檢察官認定涉犯傷害等罪嫌，而以101年8月21日101年度偵字第2808號聲請簡易判決處刑書向臺灣南投地方法院聲請逕以簡易判決處刑在案。
案經被告審認原告上開違法行為已對消防同仁工作情緒有重大干擾，如許其繼續執行職務，將影響消防人員職權行使，其嚴重破壞機關形象及消防人員聲譽，情節重大有具體事實，已符合警察人員人事條例第29條第2項規定得予停職之要件。
基於國家公務人員品位形象之維持，於行政責任是否構成法定免職情事未明之際，先令其停止職務，以正視聽，被告依警察人員人事條例第29條第2項規定，以原處分核定原告停職，於法有據。
㈡又依警察人員人事條例第29條第3項規定，對原告停職應以府令核布，被告所屬消防局誤以局令核布，被告爰以原處分補正核布原告停職，併案撤銷消防局101年7月17日中市消人字第1010021218號令，並追溯至101年7月17日生效，於法有據。
另觀之保訓會101年12月25日101公審決字第0487號復審決定書，被告所為並無不妥。
且經銓敘部102年6月21日部特二字第1023731550號函辦理原告停職動態登記案，生效日期為101年7月17日。
依此，原告停職生效日期既經銓敘主管機關登記為101年7月17日，原處分核布原告之停職令，並追溯至101年7月17日生效，應屬妥適。
㈢所謂一事不二罰原則，係指同一違反行政法義務之行為，禁止重複為相同性質之處罰，以符法治國原則，如非具有處罰性質之行政行為，自無上開原則之適用，司法院釋字第503號解釋可資參照。
被告所為停職處分，係審酌原告違失情節重大，不適宜繼續執行職務，復基於國家公務員品位形象之維持，於責任未明之際，先令其停止職務，以正視聽之暫行處分，其固屬限制公務人員服公職權利之不利處分，惟並不具懲處性質。
另觀之公務員懲戒法第4條之規定，足見主管長官對於被付懲戒人認為情節重大者，得先予停職，基於相同之法理，本件並無原告所指一事二罰之情形。
㈣因原告上開違法行為，皆有經法院判處有期徒刑以上刑之判決確定，未獲宣告緩刑或未准予易科罰金之可能，而符合警察人員人事條例第31條第1項第4款規定應予免職要件之情事，如許其繼續執行職務，將影響消防人員職權行使，而先令其停止職務，與原告所稱○○○、○○○涉及妨害家庭等案例，犯罪行為人因被害人撤回或未提出告訴而未遭法院判決有罪，且除涉妨害家庭罪外，並未再涉犯與該罪相關之公然侮辱、傷害或妨害秩序等其他案件，因而造成機關或同仁職權行使之困擾，二者所涉違法情節，難謂相同，尚無從於本件援引主張，亦不生違反平等原則之問題。
又被告於復審程序陳明原告有再犯其他案件事項，係補充說明原告停職之必要性，並未改變原告停職之主要事由。
㈤依行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法第7條及第9條規定，可知停職人員於停職期間，發給半數之本俸（薪）或年功俸（薪），受停職處分先予復職人員，應俟刑事判決確定未受徒刑之執行，或經移付懲戒者，須未受撤職、休職之懲戒處分，始得補發停職期間之本俸（薪）或年功俸（薪）。
原告因涉妨害家庭案件及涉犯傷害罪嫌尚未定讞，被告所屬消防局依上開規定及公務人員俸給法規定辦理有關原告薪資給付事宜，並無侵害原告之薪資收入權益。
另有關原告訴請補發其停職期間專業加給乙節，依保訓會89年7月1日公保字第8903968號書函說明二意旨，公務人員俸給法所定加給之支領，需以「擔任職務之事實」為要件，是公務人員於停職期間既無任職之事實，自無從支領因擔任該職務所應發給之各項加給。
再者，有關停職人員依法復職者，僅補發停職期間本俸或年功俸規定，核與公務人員俸給法之本旨相符，此有行政院人事行政總處93年5月14日局給字第0930015483號、同年12月16日局給字第0930037475號函釋可參，而保訓會94年8月16日94公審決字第0214復審決定書亦為相同見解。
又原告訴請補發停職期間年終工作獎金部分，依行政院人事行政總處93年5月14日局給字第0930015483號函說明二意旨，停職人員年終工作獎金之專業加給及主管職務加給部分，均按當年實際在職月數比例發給。
是原告請求補發停職期間之專業加給及年終工作獎金，於法無據等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造爭執要點為：原處分審認原告嚴重破壞消防人員形象，情節重大，而適用警察人員人事條例第29條第2項規定，以原處分核定予以停職，並追溯自101年7月17日起生效，而併予撤銷被告所屬消防局原所為之停職處分，認事用法有無違誤？亦即原告主張原處分不得追溯生效，且違反一事不二罰原則、平等原則構成違法，並請求被告賠償其因此所受損害，於法是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按警察人員人事條例第29條第2項及第3項規定：「（第2項）警察人員其他違法情節重大，有具體事實者，得予以停職。
（第3項）第1項停職人員，由遴任機關或其授權之機關、學校核定。
前項停職人員，由主管機關核定。」
警察人員人事條例施行細則第14條規定：「本條例第29條第3項、第35條第4項、第35條之1第1項及第36條第4項所稱主管機關，為內政部警政署。
海岸巡防機關、消防機關列警察官人員及中央警察大學之警察人員有本條例第29條情形者，其主管機關分別為行政院海岸巡防署、內政部消防署、直轄市政府、縣（市）政府及中央警察大學；
有本條例第35條、第35條之1及第36條情形者，其主管機關分別為行政院海岸巡防署、內政部消防署及中央警察大學。」
臺中市政府消防局組織規程第12條：「本局列警察官等人員之管理，適用警察人員人事條例等有關規定辦理。」
行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；
其上級機關，亦得為之。」
㈡經查：原告原任被告所屬消防局警正三階科員，於借調至內政部消防署訓練中心支援期間，因與有配偶之彰化縣消防局科員○○○相姦，經○○○之配偶提起告訴，已據雲林地檢署檢察官偵查終結，認定涉犯刑法第339條後段之相姦罪嫌，而聲請雲林地院逕以簡易判決處刑之情事，經臺中市政府消防局召開考績委員會議決議停職後，原由該消防局逕以101年7月17日中市消人字第1010021218號令自101年7月17日核定予以停職，嗣經被告適用警察人員人事條例第29條第2項規定，作成原處分予以停職，並追溯自101年7月17日起生效，而併予撤銷上開臺中市政府消防局停職處分等情，為兩造所不爭執，復有卷附雲林地檢署檢察官101年度偵字第2703號聲請簡易判決處刑書（見本院卷第37至38頁）、臺中市政府消防局101年7月17日中市消人字第1010021218號停職令（臺中地院簡字卷宗第7頁反面）、原處分（見本院卷第23頁）等件可稽，足認屬實。
㈢原告雖以上開情詞指摘原處分違法云云，惟：⒈揆諸前引警察人員人事條例第29條第2項、第3項及其施行細則第14條等規定，可知直轄市政府下轄消防機關之警察官人員有警察人員人事條例第29條情形者，其主管機關為直轄市政府，而非下轄之消防機關。
再者，依上開行政程序法第117條前段規定，上級機關就其下轄機關所為之違法行政處分，本得依職權予以撤銷。
又停職處分乃暫時停止公務員執行其職務之措施，並不具裁罰處分之性質。
而停職之原因及作用不一而足，凡符合法定之事由，如未暫時停止相涉公務員繼續執行職務，將難以維護機關或整體公務之品位與形象，或有影響公務之正向評價之虞時，即應認有停職之必要（最高行政法院100年度判字第1934號判決意旨參照）。
又警察人員人事條例第29條第2項所稱之「情節重大」係屬不確定之法律概念，是否情節重大，應由主管機關視個案具體情節，斟酌裁量之，並非只考量該公務員違失行為侵害之法益，尚須斟酌其行為動機、目的、手段、犯後態度以及對公務秩序所生之損害或影響是否重大等認定之，不可一概而論（同上最高行政法院判決意旨參照）。
⒉查本件原告係屬警察官人員，未潔身自好，竟利用工作相處之便，偕同有配偶之同事至汽車旅館相姦，致罹刑責，經檢察官提起公訴，核其所為已破壞他人婚姻及家庭之圓滿、安全與幸福，侵害刑法所保護之法益，顯具非難性；
再觀之原告犯後非但未見悛悔，妥處善後，旋踵即無視公務紀律，擅入內政部消防署訓練中心教室，對正在上課之上開刑事案件被害人○○○滋擾，並加以傷害，復據檢察官提起公訴，且經媒體揭露，引發輿論撻伐，致使被告及其所屬之消防局成為社會矚目焦點，飽受訾議不休，任職之全體員工頓時難免民眾揶揄嘲諷等情，除有上開雲林地檢署檢察官101年度偵字第2703號聲請簡易判決處刑書外，復有卷附內政部消防署101年4月19日消署督字第10112000462號函（見復審卷第150至151頁）、○○○訪談紀錄（見復審卷第152至154頁）、平面報紙及電子媒體報導（見復審卷第178頁、第192至195頁）、報導影音光碟（見復審卷證物袋）、臺灣南投地方法院檢察署檢察官101年度偵字第2808號聲請簡易判決處刑書（見本院卷第41至43頁）可參，堪以認定。
是綜觀原告上開違失行為及其犯後態度所呈現之整體社會觀感，明顯貶損被告及其所屬消防局之品位與形象，已嚴重影響公務之正向評價，斲喪公務員之尊嚴殊甚，苟未暫時停止原告執行職務，勢難平息其對公務秩序之負面影響，要屬符合警察人員人事條例第29條第2項規定之「警察人員其他違法情節重大，有具體事實」情形，自具停職之必要性。
則被告作成原處分暫時停止其執行職務，難認有濫權裁量之情事。
原告雖援引上開其他公務員因亦有違失行為，但未受停職處分之數案例，指摘原處分違反平等原則及禁止性別差別待遇原則云云。
然原告所舉各案例或為不同行政機關各自就所轄具體個案情況所為之評價，或被告對不同案情個案所為之處置，核非同一機關就相同案情，適用同一裁量基準所為之處置，自不能據以認定原處分有違反平等原則或牴觸性別工作平等原則之情事（最高行政法院97年度判字第673號判決意旨參照）。
況且，審酌原告係具警察官職，未體認職責所在，嚴守法紀及倫常，致罹犯上開刑事罪責，事後復未加善了，反滋生諸多紛爭，其情形顯與上開各案例殊異，無從相擬併論至明。
故原告引據不同情況之案例指摘原處分違反平等原則，於法容欠允洽，不能採取。
又原告雖曾因上開違失行為受記過處分，但停職處分既非裁罰性質之處分，已如前述，則被告因認原告有暫時停止其執行職務之必要，而予以停職處分，核無違反一事不二罰原則可言。
⒊按行政機關作成行政處分係就符合法定要件之特定事實規制其法律效果，雖須經通知相對人始生其外部效力，但其內部所規制之法律效果，則未必須與其外部效力同時發生，如行政處分溯及既往規制其法效果，並無與該特定事實所呈現之客觀狀態相扞格，復非受處分人所不可預期者，自具法理正當性。
準此以論，行政機關以合法之新處分補正舊處分之程序瑕疵者，如所規制之基礎實體事實同一，法律上評價亦無差異，因未變更舊處分原規制之法效果，自具可預測性，為賡續舊處分已發生之法效果狀態，避免影響法秩序之安定性，自允追溯至舊處分所規制之時點生效（最高行政法院95年度判字第1020號判決意旨參照）。
揆諸本件被告作成原處分係由於所屬消防局前對原告所作成之停職處分有非主管權限之瑕疵，乃本於上級機關之地位以原處分撤銷該消防局所為之違法停職處分，因原告溯至101年7月17日當時即符合停職之法定要件，已詳如所述，且原告事實上亦自當日起即停止上班，復據兩造於本院102年6月20日準備程序期日陳明在卷（見本院卷第65頁），則原處分追溯至101年7月17日起生效，核屬適法有據。
㈣關於合併請求損害賠償部分：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」
為行政訴訟法第7條所明定。
惟行政訴訟法第7條係基於訴訟資料共通原則，並避免分別訴訟易造成裁判歧異，及達成訴訟經濟之目的而設，故依上開規定併為之請求與資以合併之行政訴訟間有一定之前提或因果關係，必該行政訴訟已經法院實體審究且為勝訴之判決，其據為基礎事實合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言（最高行政法院97年度判字第988號判決意旨參照）。
本件原告主張原處分違法，損害其權利，而訴請確認原處分違法，合併請求被告應賠償其損害，雖符合合併請求之程序上要件，但因本件原處分並無違法之情事，已詳如前述，則原告以原處分違法為基礎事實，合併請求被告應給付其因受停職處分致短少之薪資所得及法定遲延利息，於法即屬無據，不能准許。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。被告審認原告具有警察人員人事條例第29條第2項之事由，而作成原處分核定原告予以停職，並自101年7月17日生效，而將臺中市政府消防局101年7月17日中市消人字第1010021218號令併予撤銷，認事用法並無違誤。
原告訴請確認原處分違法，並合併請求被告應給付原告214,367元及自起訴狀送達日之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，均屬無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 8 月 14 日
書記官 凌 雲 霄
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