臺中高等行政法院行政-TCBA,102,訴,2,20130424,1

臺中高等行政法院判決
102年度訴字第2號
102年4月17日辯論終結
原 告 楊晉華
輔 佐 人 劉金礪
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 張翠芬
林建宏
謝宜紋
上列當事人間因撫慰金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國101年10月30日101公審決字第401號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告係被告警察局（下稱中市警局）和平分局（下稱和平分局）已故支領月退休金警員劉傑三之配偶，劉傑三於民國75年2月1日退休生效，89年3月16日亡故。

原告之月撫慰金案，前經銓敘部89年5月18日89中3字第5026247號函核定，並由前臺中縣政府（99年12月25日臺中縣市合併改制為臺中市政府，下稱被告）支給。

嗣因和平分局於100年12月間查知原告於94年1月30日再婚，以100年12月30日中市警和分人字第1000018566號函，通知中市警局停發其101年1月起之月撫慰金，被告復以101年5月21日府授人給字第1010084122號函（下稱原處分），追繳其96年1月至100年12月（下稱系爭期間）溢領之月撫慰金，共計新臺幣（下同）670,512元。

原告不服，提起復審，經決定：「原處分關於向復審人（即本件原告）追繳96年1月至同年6月之月撫慰金部分撤銷，其餘部分駁回。」

原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）憲法及司法院解釋業已明白表明：人民財產權應予保障、人民有結婚之自由，憲法上列舉之自由及權利，除必要者外，不得以法律限制之，命令與法律抵觸者無效。

行政與司法均須依法為之，此為三權分立之基本原則，亦即行政機關除非有法律或法律授權之命令依據，否則，不得隨意行政、不得限制或剝奪人民於憲法上保障之自由及權利，司法則就行政機關是否依法行政，予以實質審查、終局判斷之責。

（二）被告承辦人於95年間即已知悉原告有「領受人喪失或停止領受」、知悉「原告再婚」之情事： 1、依據證人丙○○於102年3月7日準備程序時提出之「銓敘部業務網路作業系統」遺族戶政資料，原告之婚姻狀況雖記載為「喪偶」，然此僅為「公務人員退撫給與查驗系統」之查驗結果查詢部分，而「退休撫卹資料查詢維護作業部分記載：本項作業主要在確認支領各項退撫給與領受人之基本資料有無錯誤或疏漏。

因此，各發放機關應於每年5月10日至20日及自11月10日至20日止，進入查驗系統之「退休撫卹資料查詢維護作業」，查看並校對各領受人之基本資料，如有疏漏則予以補登。

由於司法院等7個查驗機關協助查證領受人有無死亡、褫奪公權等喪失或停止領受退撫給與情事時，均以領受人之「身分證統號」及「姓名」等基本資料為查證之基礎，故各發放機關於上述作業時間內，務必確實查對領受人之相關基本資料，俾使查驗結果更臻正確。

如發放機關未進行校對或補登，銓敘部則逕依查驗系統所存資料辦理查驗。

另逾上述作業時程始進行校對或補登之資料，須俟下1期查驗作業時程始得併同辦理查驗。

亦即該「銓敘部業務網路作業系統」遺族戶政資料會每半年1期的隨司法院等7個查驗機關協助查證領受人有無死亡、褫奪公權等喪失或停止領受退撫給與等情事，校對或補登新資料，而知悉原告有無再婚、喪失或停止領受之新事實。

如被告人事承辦單位都無法更新、校對、補登原告新資料，誰還能更新？ 2、次依銓敘部查驗作業流程圖之說明可知：該系統既經各主管機關如內政部戶政司等「校正領受人基本資料及人數」、查驗領受人「婚姻狀況、配偶姓名、戶籍地、特殊記事、遷出情形」等資料，俾免錯誤無法查驗或漏未查驗。

發放機關校正後，如有領受人資料錯誤或疏漏情形，得逕為「修正或補登」之嚴密校正、查驗等程序，理應無錯誤或疏漏之處，被告人事單位承辦人理應完全知悉原告之基本資料。

況依據被告提出之「個人戶籍資料查詢結果」（甲○○）婚姻狀況欄：喪偶。

個人記事欄卻清楚載明：原住忠義村10鄰月祥路305之43號，戶長本人95年1月11日住址變更、94年1月30日與張智權結婚，95年1月11日申登、夫張智權95年1月10日死亡，亦即一般稍有注意能力、有辨明事理能力之人，被告人事單位承辦人專職人事、服務長達數年，依其專業能力理應知悉原告之個人記事有重大變更，且有「領受人喪失或停止領受」「再婚」之情事。

3、查「銓敘部業務網路作業系統」僅係提供被告人事單位承辦人於工作上查詢之方便、迅速，目的是提高其行政效率，但非減輕、免除該承辦人固有的審查義務與職務責任，更非其免責、卸責之藉口，難不成，依此等說詞及其所謂之實質審查內容，自95年至100年間所有可能觸犯「使公務員登載不實之罪」均無法成立？ 4、雖被告前後之承辦人於本件準備程序時均具結作證表明：並不知悉原告有再婚情事。

然而，每半年1次為實質審核作業之行政主管機關，能說95年後原告依法提出申報變動後之戶籍資料，被告居然稱101年1月始知悉，顯為重大怠忽職責、廢弛職務、失職行為。

顯然是卸除承辦人事行政責任之詞，既與其承辦人事業務之實質審查職務內容不符，且與公務人員退輔與定期發放作業要點規定相違背，所言均不足採。

5、依據被告承辦人之實質審查職務內容查知，以及其提出之資料顯示，應為95年間即已知悉原告有領受人喪失或停止領受、再婚之情事至明。

既然被告已經知悉期間超過5年時效，其等請求權業已罹於時效而消滅。

（三）被告原處分應為無效： 1、按憲法第15條規定，人民財產權應予保障。

對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經司法院解釋在案（參照釋字第313號、第423號、第480號、第488號解釋）。

又行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，業經司法院釋字第367號、第390號、第443號及第454號解釋釋示在案，釋字第479號亦有明文。

2、舊的公務人員退休法施行細則第36條，並無法律依據，且無立法機關明確授權被告得以命令訂定「再婚即不得領取月撫慰金」之限制，況此等限制原告財產權利及婚姻自由之重大事項，亦非其執行母法之細節性、技術性之事項，依前揭憲法及司法院解釋意旨，被告自不得逾越母法之限度而為限制甚明。

3、原告身為警察家庭，絕非欲致被告承辦人於懲處、懲戒之地步，實則，更期盼法院能依法審判，將被告限制原告權利與自由之依據行政機關不合法的舊公務人員退休法施行細則第36條規定認定為無效，則被告原先多位承辦人即無有瀆職、失職之可言，也不會有人員遭懲處、懲戒。

（四）被告以其行政機關的地位，即可依據自己所制訂、沒有任何法律及授權依據、且違背、抵觸母法之舊公務人員退休法施行細則第36條規定，進而限制原告之領取月撫慰金之財產權利、剝奪原告可以結婚之自由、急迫的將原告送行政執行取得溢領之金額（並即刻進行財產查封動作），被告因自己的行政瀆職、重大疏忽行為，未能每半年1次查驗原告早已明顯存在且提出之再婚事實，並將此等過錯與責任強加由原告承擔。

（五）復審決定書及原處分有違法之處： 1、原告有無公務人員遺族之身分，不是單純一紙復審決定所能夠決定的，況遺族的身分，並不會因該遺族再婚而消滅，蓋遺族之再婚僅影響遺族能否享有請領撫慰金之權利，並不會使該遺族與公務人員之原有婚姻關係消滅。

（1）復審決定誤解司法院解釋及曲解命令與行政處分之區別，甚且錯解授益、侵益行政處分二者性質之分別。

給予月撫慰金是法律明文規定，本非所謂福利性措施之行政命令；

剝奪月撫慰金則是被告依據行政命令所為之侵害處分，也不是所謂福利性措施之行政命令或授益處分，復審決定不清楚二者之區別，其決定不合法。

又本件有關請領月撫慰金部分，是給予請領人權益，當然是授益之處分，當然要較為寬鬆之法律規範密度，行政機關僅有法律授權之行政命令即可為之，這也是釋字第443號解釋，所謂給付行政措施受寬鬆之法律規範密度保障之真正意涵，系爭因原告再婚不再給予月撫慰金之處分，明顯是限制人民權益之侵害處分，但是原復審決定卻錯誤引用該號解釋，竟稱：「是施行細則第36條有關支領月撫慰金之配偶，以未再婚者為限之規定，並未違反法律保留原則」，顯見該復審決定之不合法、不合理。

（2）要限制、剝奪原告享有受領月撫慰金權利，除非有法律規定，或法律有明確授權之行政命令，這是法治國家法律保留、依法行政之基本要求，限制原告受領月撫慰金權利之法律明文，係101年始施行，按法律除非有明文，否則法律不溯及既往，該法律既然無溯及既往之明文規定，當然無法隨意剝奪或限制原告受領月撫慰金權利。

（3）公法上不當得利之前提是，沒有法律上的原因，依上開所述，並無任何法律明文或合法授權之行政命令可以剝奪、限制原告受領月撫慰金之權利，則該受領月撫慰金權利尚屬存在，受領該月撫慰金即為有法律上原因，被告何來公法上不當得利之請求權可言。

（4）行政程序法第131條規定，公法上請求權，因5年間不行使而消滅，是公法上不當得利返還求權，於5年期間經過後即消滅，實際上被告於95年1月間即知悉原告再婚之事實，不論警察機關如何內部規定如何使用戶政查驗系統，也不管原告之所提出戶籍謄本等相關戶政資料顯示，婚姻狀況欄除「喪偶」外，是否有無其他註記，行政主管機關之承辦人，依法、依職權均係應實質審查原告提出之戶政資料，是否符合申請月撫慰金資格之程序。

原告並無主動通知婚姻變動之義務，亦無偽造或變造文書之情形，單純消極不通知陳報，亦不應以此而認為原告喪失受領月撫慰金之權利。

（六）原警察機關2函分有違法律及立法精神： 1、該2函之處分均違背法律規定： （1）和平分局對原告追繳所謂溢領撫慰金之處分，係依據舊公務人員退休法施行細則第36條規定。

然而，公務人員退休法通觀本文，並無有任何限制「受撫慰金之遺族如為父母或配偶，給予終身，但配偶以未再婚者為限」之明文規定，或法律明確授權規定，依該法之立法精神，亦無從得此結論。

雖公務人員退休法於100年增修第18條規定，然係於99年8月4日始增修，依據法律不溯及既往原則，亦無從以新法來溯及並限制原告之前於94年1月即已發生再婚之舊事實。

（2）況公務人員退休法第13條之1，於84年至97年間，僅規定「依本法支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，另給與遺族1次撫慰金。

遺族為父母、配偶或未成年子女者，如不領1次撫慰金時，得按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金。

領受月退休金人員死亡，無遺族或無遺囑指定用途者，其撫慰金由原服務機關具領作其喪葬費用，如有剩餘，歸屬國庫。」

並無如同法施行細則第36條：「領受撫慰金之遺族如為父母或配偶，給予終身，但配偶以未再婚者為限」之限制規定。

該施行細則第36條超越公務人員退休法之母法第13條之1之範圍，並增加法律所無之限制，該限制「配偶以未再婚者為限」部分應為無效。

（3）又依據憲法第23條，本件2函文之依據，係舊公務人員退休法施行細則第36條規定，該規定係屬行政命令而非法律，該行政命令亦無法律明確授權，也非執行公務人員退休法之細節性與技術性之事項規定，與前揭憲法規定更屬不符。

（4）公務人員退休法於84年至97年間雖有多次修訂規定，但並無「領受撫慰金之遺族如為父母或配偶，給予終身，但配偶以未再婚者為限」之限制規定。

如此規定，僅公務人員退休法第16條之1於97年增修，係針對遺族為父母、配偶或未成年子女者，如不領1次撫慰金時，得由遺族自願按原月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金而來，亦無限制「配偶再婚即不得領取月撫慰金」之規定。

行政機關不能無限上綱，違背法律明文規定，及照顧退休人員遺族生活，加強社會安全保障功能，以示公允並符合各方殷望之立法理由，而任意擴充法律之範圍，進而限制、剝奪人民依法應享有之自由及權利。

（5）再者，如施行細則第36條沒有違反法律保留原則，也這麼有堅強之法律依據，怎會經立法院於100年公務人員退休法增訂第18條，並刪除同法施行細則第36條規定。

2、上開2函之處分有侵害原告憲法上保障之財產權利及婚姻自由之權利： （1）按憲法第15條規定人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。

上開2函之處分，僅以一紙行政命令即認定原告之再婚事實為不得領受月撫慰金之事由，進而停止支給月撫慰金，剝奪、限制原告應得之財產上權利，對於行政機關之此一行政處分，原告認為違法且不當，且致損害財產上之權利。

（2）結婚自由係憲法保障，司法院著有多號解釋在案（釋字第552、362號）。

上開處分，僅以一紙行政命令即認定原告之再婚事實為不得領受月撫慰金之事由，進而停止支給月撫慰金，明顯剝奪、限制憲法上保障人民結婚自由之權利甚明。

（七）84年至97年間數次修正的公務人員退休法，並無限制配偶遺眷再婚即無領取月撫慰金之明文，業如前述，其立法理由為：「（82年1月20日）為期照顧退休人員遺族生活，加強社會安全保障功能，修正條文增列第三項規定，支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，遺族如為父母、配偶或未成年子女者，如不願領取1次撫慰金，得改發原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，給與終身（如子女尚未成年，繼續給與至成年為止），以示公允並符合各方殷望」，並無限制再婚即無領取月撫慰金之規定。

至於100年修正通過的公務人員退休法第18條所以要限制配偶再婚之立法理由：「據統計84年7月1日退撫新制實施後，支領月撫慰金之遺族以配偶為多數，約占百分之95左右之比例。

為避免退休人員支領月退休金與其遺族支領月撫慰金之年限合計過高，違反退撫基金繳費義務與給付權利對等原則，進而影響基金支付能力，以致必須調整繳費費率挹注或由政府補助之不合理情形。

經參考世界其他國家對於配偶支領遺族給付之規定，多對婚姻關係存續期間有所規範（例如韓國規定配偶領取年金之條件，以任職當時有婚姻關係者為限。

法國規定遺孀或遺夫領取年金之條件為夫妻關係存續已達兩年以上），爰增列婚姻關係存續條件規定」，惟此規定係100年間之新事實、新情勢，終究與原告89年配偶死亡時至94年間再婚時之情形不同，蓋當年並無所謂違反退撫基金繳費義務與給付權利對等原則，進而影響基金支付能力，以致必須調整繳費費率挹注或由政府補助之不合理情形存在。

（八）參酌臺灣地區與大陸地區人民關係條例於86年5月14日增訂第26條之1第1項及第2項之規定，是居住大陸地區遺族除上述以無臺灣地區遺族或法定受益人，始取得請領上述公法給付之權利，且其所得請領之金額不得逾200萬元，並應於5年內行使權利等限制外，應與臺灣地區遺族相同。

該條例對結婚不多久之大陸配偶，限制不得請領年撫卹金或月撫慰之情形，竟然比公務人員退休法內之長久婚姻存續關係之老邁配偶（即原告）還寬鬆，而且最高尚可領取200萬元之金額，原告再婚至今亦僅領取90餘萬元，行政機關有必要針對此等特例，硬性規定並限制原告憲法上保障之再婚之自由權利等語，並聲明求為判決：①復審決定及原處分不利於原告部分（按即96年7月至100年12月原告已領受之月撫慰金）均撤銷。

②被告應給付原告自101年1月起至原告死亡日止之月撫慰金。

三、被告則以：

（一）按100年1月1日修正施行前之公務人員退休法第13條之1規定略以，遺族為配偶，如不領1次撫慰金時，得按原領月退休金之半數改領月撫慰金；

同法施行細則第35條規定略以，月撫慰金之發給，比照月退休金，自退休人員死亡時之次1個定期起，每6個月發給1次；

同法施行細則第36條規定略以，領受月撫慰金之遺族如為配偶，給與終身。

但配偶以未再婚者為限。

同法施行細則第40條規定略以，領受月撫慰金遺族如有不符本細則第36條規定時，應主動通知支給機關，終止或停止支給月撫慰金。

同法施行細則第41條規定略以，遺族月撫慰金領受權喪失或停止後，如有續領，應由支給機關追繳。

按國家照護退休人員遺族領受撫慰金制度，源自68年1月24日公布施行原公務人員退休法第13條之1規定略以，領受月退休金人員死亡時，應給與1次撫慰金，由其遺族具領，觀其立法理由略以，領受月退休金人員死亡，月退休金應予停領，以致孤兒寡婦，生活頓失憑依，國家自應設法救濟，此項救濟金額並不得低於其死亡時應領1次退休金之半數，以保障遺族生活。

又按原告適用82年1月20日公布施行原公務人員退休法第13條之1規定略以，遺族為父母，配偶或未成年子女者，如不領1次撫慰金時，得按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金，復觀其立法理由略以，國家為期照顧退休人員遺族生活，加強社會安全保障功能，增列支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，遺族如為父母、配偶或未成年子女者，如不願領取1次撫慰金，得改發原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數之月撫慰金，並給與終身（如子女尚未成年，繼續給與至成年為止），以示公允並符合各方殷切期望。

至於有關上開配偶領受期間及資格，係由考試院於原公務人員退休法施行細則第36條規定，配偶給與終身，但以未再婚為限。

揆諸退休法之撫慰金立法精神乃基於「孤兒寡婦國家應設法救濟」及「為期照顧退休人員遺族生活，加強社會安全保障功能」之目的予以制定，亦即，限定配偶不得再婚，係因以社會通念，倘配偶再行結婚，已非寡婦，且有另一方配偶照護，國家實無介入照護及救濟之必要；

又撫慰金為月退休金延伸之公法權利，非屬退休公務人員之遺產，領受人另行締結婚姻關係可謂與公法權利脫離，若仍得按期支領月撫慰金終身，實有違月撫慰金之發給本意，準此以言，配偶再行結婚，使其喪失領受月撫慰金之權利，就制度設計目的及資源分配而言，自屬合理且必要，應認符合比例原則。

（二）次按100年1月1日修正施行後之公務人員退休法第18條規定略以，遺族為配偶，如不領1次撫慰金，得按原領月退休金之半數，改領月撫慰金，配偶給與終身。

但以其婚姻關係，於退休人員退休生效時已存續2年以上，且未再婚者為限。

原告以公務人員退休法施行細則第36條超越母法第13條之1之範圍，增加法律所無之限制，公務人員退休法施行細則第36條，就「配偶以未再婚者為限」部分之規定，應為無效云云，惟參照司法院釋字第443號解釋略以：法律之內容不可能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定，如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，固為法之所許；

倘若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨，且未逾越母法規定之限度內，固亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以訂定施行細則，符合法治國之意旨，著無庸議。

再者，行政機關本於認事用法，遵循公布施行有效之法令，原告一再指摘法令牴觸憲法、違反法律原理原則，抑或有寬嚴之情形，但凡上開之情形，實非行政機關所得加以審究，在恪遵依法行政原則下，僅能就原告領受月撫慰金期間發生再行結婚事實之部分，認定原告已喪失領受月撫慰金權利，爰予依法追繳，自屬於法有據，原告所論辯，不外憑個人主觀認知，與法令規定容有未合。

（三）再按行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年問不行使而消減。

公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」

原告訴稱94年1月30日再婚，至今已經過7年餘，早已超過5年請求權時效。

此所謂溢領追繳月撫慰金之公法上請求權，因5年時效完成，固無法再請求其溢領之月撫慰金。

前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。

另依行政程序法第92條第1項規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

準此而言，被告依據101年5月發放之機關即和平分局於知悉原告有再行結婚事實時，以電話通知原告及其家屬為實現該權利所作成之行政處分而中斷，往前推算5年為其計算基礎，殆無疑義等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，有銓敘部89年5月18日89中三字第5026247號函、原告歷年已支領月撫慰金計算總表、和平分局100年12月30日中市警和分人字第1000018566號函，、101年5月16日中市警和分人字第110006849號函、原處分、和平分局101年6月25日中市警和分人字0000000000號函、原告申請復審書、公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）復審決定書及原告起訴狀附復審卷及本院卷可稽，應堪認定。

本件兩造之爭點為：本件被告以原處分追回原告自96年7月起至100年12月止之月撫慰金，是否合法？原告請求被告給付其101年1月起至死亡日止之月撫慰金，是否有據？茲分述如下：

（一）按84年7月1日修正施行之公務人員退休法第13條之1第1項規定：「依本法支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，另給與遺族1次撫慰金。」

同條第3項前段規定：「遺族為．．．配偶．．．者，如不領1次撫慰金時，得按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金。

」次按89年4月26日修正施行之公務人員退休法施行細則第28條第1項前段規定：「公務人員在本法修正施行前任職年資之退休金、撫慰金．．．依其最後服務機關．．．屬於直轄市級者，由直轄市庫支出，以直轄市政府為支給機關；

屬於縣（市）級者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關；

．．．。」

同施行細則第29條第2項規定：「月退休金之發給，其後每6個月發1次，其定期如下：一、1至6月份退休金於1月16日發給。

二、7至12月份退休金於7月16日發給。」

同施行細則第35條前段規定：「月撫慰金之發給，比照月退休金，自退休人員死亡時之次1個定期起，每6個月發給1次。」

同施行細則第36條前段規定：「領受月撫慰金之遺族如為父母或配偶，給與終身。

但配偶以未再婚者為限。」

同施行細則第40條前段規定：「．．．領受月撫慰金遺族如有．．．不符本細則第36條規定時，應主動通知支給機關，終止或停止支給退休金或月撫慰金。」

及同施行細則第41條第1項規定：「．．．遺族月撫慰金領受權喪失或停止後，如有續領，應由支給機關追繳。」

100年1月1日修正施行之退休法第18條第1項前段、第4項前段及同法施行細則第30條第1項前段、第31條第3項、第40條前段、第42條前段、第43條第1項亦有相同之規定。

準此可知，退休公務人員遺族固得依法支領月撫慰金，惟如有停止支給月撫慰金之事由，應主動通知原服務機關，轉報支給機關停止支給其月撫慰金；

如有續領情事，應由支給機關予以追繳。

（二）次按84年7月1日修正施行之公務人員退休法施行細則第36條前段規定，與前揭89年4月26日修正施行之同施行細則第36條前段規定內容相同。

而銓敘部發給本件原告之89年5月17日Z000000000號「遺族月撫慰金證書」上註記：「領受月撫慰金之遺族如為父母或配偶，給與終身。

但配偶以未再婚者為限。」

等語，有該「遺族月撫慰金證書」附本院卷（第111頁）可稽，該註記之內容與上開施行細則規定之內容完全相同。

（三）再按我國照護退休人員遺族領受撫慰金制度： 1、源自68年1月24日增訂公布施行之公務人員退休法第13條之1規定：「依本法第6條第1項第2款第2目、第3目、第4目、第5目規定領受月退休金人員死亡時，應給與撫慰金，由其遺族具領。

．．．。」

其立法理由為：「一、本條增列。

二、領受月退休金人員死亡，依本法第11條規定月退休金應予停領，以致孤兒寡婦，生活頓失憑依，無論修法前已領月退金現仍繼續領受者，或修法後領受者均應設法救濟，此項救濟金額並不得低於其死亡時應領1次退休金之半數，以保障遺族生活。」

2、該條嗣於82年1月20日修正施行之條文為：「依本法支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，另給與遺族1次撫慰金。

．．．遺族為父母、配偶或未成年子女者，如不領1次撫慰金時，得按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金。

．．．。」

其立法理由為：「一、為期照顧退休人員遺族生活，加強社會安全保障功能，修正條文增列第3項規定，支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，遺族如為父母、配偶或未成年子女者，如不願領取1次撫慰金，得改發原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，給與終身（如子女尚未成年，繼續給與至成年為止），以示公允並符合各方殷望。

．．．」而84年7月1日修正施行之公務人員退休法對於該條則未修正。

3、又該條於100年1月1日修正施行時，條文改為第18條，修改後條文如下：「（第1項）依本法支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，另給與遺族1次撫慰金。

除未再婚配偶為領受撫慰金遺族外，依下列順序領受：一、子女。

二、父母。

三、兄弟姊妹。

四、祖父母。

．．．。

（第4項）遺族為配偶、未成年子女、已成年因身心障礙而無謀生能力之子女或父母，如不領1次撫慰金，得依下列規定，按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金：一、年滿55歲或因身心障礙而無工作能力之配偶，給與終身。

但以其婚姻關係，於退休人員退休生效時已存續2年以上，且未再婚者為限。

二、未成年子女給與至成年為止。

三、已成年因身心障礙而無謀生能力之子女及父母給與終身。

（第5項）未滿55歲而不得依前項第1款領受終身月撫慰金之配偶，得自年滿55歲之日起，支領終身月撫慰金。

．．．。」

立法理由為：「五、據統計81年7月1日退撫新制實施後，支領月撫慰金之遺族以配偶為多數，約占百分之95左右之比例。

為避免退休人員支領月退休金與其遺族支領月撫慰金之年限合計過高，違反退撫基金繳費義務與給付權利對等原則，進而影響基金支付能力，以致必須調整繳費費率挹注或由政府補助之不合理情形。

經參考世界其他國家對於配偶支領遺族給付之規定，多對婚姻關係存續期間有所規範（例如韓國規定配偶領取年金之條件，以任職當時有婚姻關係者為限。

法國規定遺孀或遺夫領取年金之條件為夫妻關係存續已達2年以上），爰增列婚姻關係存續條件規定。

另外，依據公務人員退休撫卹基金統計年報顯示，92至97年度亡故退休公務人員配偶申領月撫慰金之平均年齡均在58歲以上；

且為因應公務人員自願退休月退休金起支年齡原則上延後至60歲或55歲，而撫慰金係自月休金衍生而來，其領取條件不宜較月退休金領取條件更為寬鬆，爰將配偶支領月撫慰金之年齡條件規定為55歲。

．．．。」

4、準此可知，我國照護退休人員遺族領受撫慰金制度，係源自68年1月24日增訂公布施行之公務人員退休法第13條之1規定，其立法理由在於保障領受月退休金人員死亡者，其孤兒寡婦等遺族之生活，增訂該法條，以資救濟。

就領受月退休金人員其死亡時，為何要就其遺族中之遺孀加以救濟？蓋領受月退休金人員，其生前與其配偶相互間因有夫妻關係，而依法互負扶養之義務（民法第1116條之1參照），但該領受月退休金人員死亡時，其配偶因此成為寡婦，生活頓失良人照護，故於68年間修法時，始有上開條文之增訂，對其遺孀爾後之生活加以救濟。

5、然查，婚姻關係因當事人之一方死亡時，其夫妻婚姻共同生活體，客觀上已不存在，故其婚姻關係自因而消滅。

是當事人之一方自然死亡時，為婚姻關係消滅原因事由之一（最高法院81年度台上字第2055號、98年台上字第374號判決參照）。

本件該領受月退休金人員死亡時，其與配偶間之婚姻關係即發生消滅之效力，從而，即無渠等夫妻間復互負扶養義務之可言。

而上開立法對於其遺孀爾後之生活特予救濟者，乃係公法上之特別規定，故其遺孀對於國家因此才有領受1次撫慰金或改領月撫慰金之公法上請求權存在。

6、若其遺孀因上開撫慰金不足以維持其生活，或另有更好之歸宿，依婚姻自由原則，其依法自得決定與他人締結新的婚姻關係，以改善其物質或經濟生活。

惟因其締結此新的婚姻關係，其從此以後，即非舊良人（即上開已死亡之領受月退休金人員）之遺孀，而成為新良人之配偶，且其依法與新良人間即互負扶養之義務，此後，其法律上即得享受新配偶之生活扶養，精神上亦可獲新配偶之撫慰。

甚至，該新良人死亡時，其即得以配偶之身分，取得遺產分配之權利；

若新良人亦為領受月退休金人員，則其基於新良人遺孀之身分，其對於國家因此亦有領受1次撫慰金或改領月撫慰金之公法上請求權存在。

7、綜上可知，該條文於100年1月1日修正施行時，條文改為第18條，且其內容修改後如上所示，就遺族中之配偶得領受1次撫慰金或改領月撫慰金，明文規定以「未再婚者為限」，並且增訂附加其他條件，其就以「未再婚者為限」部分，核屬確認性之立法，亦即就舊法法理上理所當然之事項，為免爭執，而明文加以確認；

而該條文增訂附加其他條件，則屬創設性之立法，亦即為舊法所無，而新法加以增訂。

從而，該條文新增以「未再婚者為限」，既屬確認性立法，依其意旨，並非自該次修正後，領受月退休金人員死亡者，其遺孀若有再婚時，始喪失領受1次撫慰金或改領月撫慰金之公法上請求權；

相反的，係宣示我國照護退休人員遺孀領受撫慰金制度，自始係以該遺孀「未再婚者為限」。

否則，此「遺孀」若已再婚，即成為新良人之配偶，其既有新的歸宿，而享受新的配偶經濟及精神生活之扶養及撫慰，已非復為上開已死亡而領受月退休金人員之「遺孀」，其若能繼續領受1次撫慰金或改領月慰撫金，不但與我國照護退休人員遺孀領受撫慰金制度之立法意旨不符，將致國家有限之財務資源，無法有效為合法之分配，而產生不公平。

8、另如前所述，考試院89年4月26日修正施行之退休法施行細則第36條前段規定：「領受月撫慰金之遺族如為父母或配偶，給與終身。

但配偶以未再婚者為限。」

係依公務人員退休法第36條規定之授權，而訂定之法規命令。

該施行細則第36條前段規定，係基於68年1月24日增訂公布施行之公務人員退休法第13條之1、82年1月20日修正施行之公務人員退休法第13條之1規定之精神，宣示我國照護退休人員遺孀領受撫慰金制度，自始係以已死亡領受月退休金人員之遺孀為限，若此遺孀已再婚，即非復為該已死亡領受月退休金人員之遺孀，故其領受月撫慰金之身分即已喪失（考試院84年6月29日（84）考台組貳二字第02420號函參照），此乃為避免產生爭議所為規定，屬基於母法授權而為執行性及細節性之法規命令，核其規定未逾越上開母法之範圍，且與母法之立法精神及整體法律規定之意旨一致（行政程序法第150條第2項規定參照），亦核與憲法第15條及第23條規定之意旨無違，本院自應予以適用。

原告主張：該施行細則第36條規定限制原告憲法第15條及第23條所保障之財產權利及婚姻自由之重大事項，違反司法院第313號、第423號、第480號、第488號、第390號、第443號、第454號及第479號解釋意旨，業已逾越母法增加法律所無之限度，亦違反法律保留原則，並以101年1月1日始修正施行之公務人員退休法第18規定，溯及既往隨意剝奪或限制原告受領月撫慰金權利，依法有違云云，顯有誤解，不足採取。

（四）經查： 1、本件原告原係和平分局已故支領月退休金警員劉傑三之配偶，劉傑三於75年2月1日退休生效，89年3月16日亡故，原告申請月撫慰金案件，前經上開銓敘部89年5月18日函核定在案，而銓敘部發給原告前揭89年5月17日之「遺族月撫慰金證書」上業已註記：「領受月撫慰金之遺族如為父母或配偶，給與終身。

但配偶以未再婚者為限。」

等語，並由被告支給。

嗣因和平分局於100年12月間查知原告於94年1月30日再婚，乃以100年12月30日中市警和分人字第1000018566號函，通知中市警局停發其101年1月起之月撫慰金，被告復以原處分，追繳其系爭96年1月至100年12月溢領之月撫慰金，共670,512元，原告不服，提起復審，經決定被告追繳96年1月至同年6月之月撫慰金部分撤銷，其餘部分復審駁回等情，已如前述。

2、次查，劉傑三於89年3月16日亡故，原告嗣於94年1月30日與張智權結婚，而張智權於95年1月10日死亡，原告遲至95年1月11日，始至戶政事務所辦理其與張智權於94年1月30日結婚之登記，亦有原告個人戶籍資料附本院卷（第43頁）可稽。

3、再查，89年4月26日修正施行之公務人員退休法施行細則第29條第2項規定：「月退休金之發給，其後每6個月發1次，其定期如下：一、1至6月份退休金於1月16日發給。

二、7至12月份退休金於7月16日發給。」

同施行細則第35條前段「月撫慰金之發給，比照月退休金，自退休人員死亡時之次1個定期起，每6個月發給1次。」

本件月撫慰金承辦人即證人朱政獻（承辦期間94年7月至12月，及95年1月至6月間兩期）於本院102年3月7日行準備程序時具結後證稱：94年7月至12月之月撫慰金，按前揭施行細則規定，應於94年7月16日核發，其於94年5月11日以中縣警人字第0940008356號函，通知原告應於94年5月31日前檢附有關文件辦理，因原告所檢附之戶籍謄本尚無記載原告與張智權結婚登記，且原告又未依上開施行細則之規定主動告知，故其當時無法依據原告所提出之戶籍謄本查知原告已再婚之事實。

再者，95年1月至6月之月撫慰金，按前揭施行細則規定，應於95年1月16日核發，而其前置作業應於94年12月間開始辦理，惟在此之前，前臺中縣政府已於94年10月24日以中縣警人字第0940018535號函通知原告略以：「主旨：本局發放．．．月撫慰金．．．作業，即日起各領受人免再檢附相關資料，由本局逕向銓敘部查詢．．．。

說明：．．．二、惟嗣後各領受人．．．如有地址、電話異動或其他情事，請與本局人事室承辦人聯繫辨理．．．。」

經朱政獻上銓敘部網站查詢原告戶籍資料時，因該網站記載原告（該網站姓名欄僅記載原告姓名為楊華，漏載晉字，惟其身分證號碼與原告起訴狀所載者相同）之婚姻狀況為：「喪偶」，撫退人員姓名為：「劉傑三」等，且原告又未依前揭施行細則規定及上開函文說明二之記載，主動通知被告承辦人其已再婚之事實，故朱政獻於94年12月間辦理該期之前置作業時，亦無法查知原告當時已再婚之事實。

另本件月撫慰金承辦人即證人丁○○（承辦期間95年7月至12月，及96年1月至6月兩期）於本院102年3月7日行準備程序時具結後證稱：其承辦該兩期作業時，均使用銓敘部網路系統，該系統已有與戶政、司法及入出境資料連線，當時查詢結果，原告之婚姻狀況為：「喪偶」，看不出有再婚之資料，且原告又未陳報其有再婚之事實，故其仍為劉傑三之遺族，伊即依法核發該兩期月撫慰金予原告等情，有該筆錄及證人結文附本院卷可稽，復有前揭臺中縣警察局94年5月11日函、94年10月24日函、銓敘部網站資料及原告個人戶籍資料附本院卷（第43、117至124頁）可稽。

4、又被告所屬警察局於100年7月20日以中市警人字第1000055124號函將月撫慰金發放作業自101年起授權各分局辦理，自行發放。

而和平分局於100年12月間辦理101年第1期月撫慰金發放事宜時，於前置作業程序中調閱原告個人戶籍資料記事，始發現原告於94年1月30日即有再婚之情事，和平分局依法自101年1月起停止發放原告之月撫慰金，並以100年12月30日以中市警和分人字第1000018566號函報請被告所屬警察局核辦，並以101年5月16日中市警和分人字第1010006849號函請原告於3個月內繳回溢領之月慰撫金，另副知被告，被告旋以原處分通知原告速繳回其96年1月至100年12月溢領之月撫慰金共670,512元等情，除如前述外，並有被告所屬警察局上開100年7月20日函、和平分局100年12月30日函、被告所屬人事室101年6月25日報告、案情摘要及和平分局上開101年5月16日函附本院卷（第46至52頁）可稽。

5、按關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但向為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。

又其性質相近似的範圍內，應可類推適用民法上不當得利之相關規定，以補法規範之不足。

再者，依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權，自可加以類推適用。

次按銓敘部89年4月10日（89）退三字第1875142號書函釋示：「．．．各支給機關依規定期程發放．．．月撫慰金．．．，當領款之．．．遺族在發放金額所涵蓋之期間喪失請領權利時，其喪失請領權利期間已發之該期．．．月撫慰金．．．，除法有明定外，實務上並未予以追繳之作法，仍繼續維持。」

又依行政程序法第131條第1項及第2項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。

公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」

6、如前所述，原告於94年1月30日與張智權再婚，自94年2月起，其以劉傑三遺孀身分支領月撫慰金即欠缺法律上原因，而構成公法上不當得利，依法均應返還，惟被告按銓敘部上開89年4月10日函釋意旨，被告依行政慣例未予追繳原告94年1月至6月所領受之月撫慰金，固無不合。

再者，因被告於101年5月21日始向原告追繳，則其中94年7月至96年6月原告所領受月撫慰金部分，已罹於行政程序法第131條所規定之5年消滅時效而消滅，則復審決定就此部分予以撤銷，依法即無違誤。

另其餘部分（即96年7月至100年12月原告已領受之月撫慰金）既屬原告所領受之公法上不當得利，則被告以原處分向原告追回，揆諸前揭法律規定，核無不合。

原告主張：依「退休撫卹資料查詢維護作業」部分記載可知，各發放機關均應定時進入該查驗系統，查看校對各領受人之基本資料，如有疏漏則予以補登，且該系統有司法院等7個查驗機關協助查證領受人之相關基本資料，俾使查驗結果更臻正確，如發放機關未進行校對或補登，銓敘部則逕依查驗系統所存資料辦理查驗，故被告承辦人應於95年間即已知悉原告有再婚之事實，則被告就原告96年7月至100年12月領受之月撫慰金，其公法上不當得利返還請求權均已罹於時效而消滅，依法即不得再向原告請求返還；

被告原處分違背法律及立法精神，侵害原告財產權及婚姻自由權，且有違事理、邏輯、人情及事故云云，核屬其對於本件事實認定之臆測，及主觀法律見解，均有誤會，不能採取。

7、另本件原告因自94年1月30日再婚時起，即已喪失劉傑三遺孀之身分，依法隨之喪失領受前揭月撫慰金之公法上請求權，惟其仍以劉傑三遺孀身分，訴請被告給付其自101年1月起至死亡之日止之月撫慰金，依法自屬無據。

況按人民得依行政訴訟法第8條第1項直接提起一般給付之訴者，應限於主張請求金額已獲准許可或給付義務已確定之金錢支付或返還請求權；

倘依實體法之規定，須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則應先提起課予義務之訴，請求作成核定之授益處分，始得提起一般給付之訴。

本件原告若主張其另有其他法令依據，仍得以劉傑三遺孀身分申領月撫慰金，即應依公務人員退休法第21條、第25條、第33條、第34條、同法施行細則第34條、第39條及第40條等規定為申請，銓敘部亦應依上開法令規定為核定，若銓敘部為否准處分時，原告應循序提起訴願及課予義務訴訟，始為正確的救濟途徑。

惟本件原告於被告101年5月21日作成原處分前，並未向主管機關提出上開申請，業據被告陳述在卷，復為原告所不爭執（本院準備程序筆錄第2頁），則原告於101年6月16日提起訴願時，其訴願聲明②雖記載：請求作成准予原告領取自100年12月起，至提起之日之所有月撫慰金，以及原告日後生存期間應該依法領取之所有撫慰金之行政處分等語，因原告未向主管機關依法提出申請，即逕行提起課予義務之訴願顯有違誤，併此說明。

五、綜上所述，本件被告以原處分追回原告自96年7月起至100年12月止所領受之月撫慰金，依法核無不合。

復審決定予以維持，亦無違誤。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

又原告另提起一般給付訴訟，請求被告給付其自101年1月起至死亡日止之月撫慰金，亦無理由，亦應駁回之。

另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 102 年 4 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢

以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘

中 華 民 國 102 年 4 月 24 日


書記官 詹 靜 宜