臺中高等行政法院行政-TCBA,102,訴,203,20131009,1

臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第203號
原 告 吳威龍
吳峻龍
蘇庚秀
共 同
訴訟代理人 林道啟 律師
被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處
代 表 人 李炎壽
訴訟代理人 李璟岳
劉惠利 律師
上列當事人間因承租國有土地事件，原告不服行政院農業委員會中華民國102年3月15日農訴字第1010745877號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主 文

本件移送臺灣臺中地方法院。

事實及理由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」

行政訴訟法第2條、第12條之2第2項定有明文。

次按「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。

人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。

而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。」

、「公有林地之租賃，純屬私權關係，人民因行政官署出租林地，而發生私法關係之爭執者，自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政爭訟程序以求救濟。」

、「行政訴訟係基於公法上法律關係而設之救濟，而民事訴訟乃為保護私權而設，兩者性質既各有別，其審判管轄，亦有不同。

國家與人民之租賃關係，與私人間之租賃無異，雙方立於對等地位，同受私法之支配。

故人民承租國有林地造林，純屬私法上之租賃關係，其契約之成立與否，自應以民法為依據。

當事人間如發生爭執，亦應依民事訴訟程序，向普通法院訴請審判，以求解決，要不容以行政救濟程序，爭認私權。」

最高行政法院53年判字第234號、59年判字第165號、60年判字第107號分別著有判例。

復按「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。

我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。

關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。

行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

行政法院58年判字第270號及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」

亦經司法院以釋字第448號解釋甚明。

足徵行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。

二、查本件係原告前承租被告轄管八仙山事業區第9林班地營造保安林地假33、35號林地（面積分別1.0475公頃及0.7274公頃），屬1424號水源涵養保安林（下稱系爭林地），因擅自開設道路、停車場及私下轉讓等情，違反國有林地出租造林契約書規定，經被告以存證信函終止雙方租賃契約關係，並向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）提起民事訴訟請求返還系爭林地，經臺中地院於民國（下同）101年5月18日以97年度訴字第3103號判決原告應返還系爭林地，復經原告等提起上訴，目前繫屬臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）審理中。

嗣原告於101年10月23日向被告申請國有林地出租造林租約續約，經被告以101年11月9日勢政字第1013212675號函復原告等，略以有關系爭林地業經被告於97年3月24日以豐原博愛郵局第18號存證信函終止租約，並經臺中地院97年度訴字第3103號一審判決，原告應返還系爭林地全部予被告在案，本案既經判決，應依前開判決和平返還土地等語。

原告不服，提起訴願，遭決定以該函為觀念通知，且國有林地續租爭執屬私權爭議，而為不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：㈠原告吳威龍、吳峻龍為系爭假33地號林地之承租人，原告蘇庚秀為系爭假35地號林地之承租人，租期均自90年4月30日起至99年4月29日止。

被告於97年間，以原告吳威龍、吳峻龍為經營若茵農場，未經核准於假33地號林地開設非供營林使用之道路，經限期改善未果，遂於97年3月24日以豐原博愛郵局第16、17號存證信函終止租約；

就原告蘇庚秀則以其未經核准於假35地號林地開設非供營林使用之道路，經限期改善未果，於97年3月24日以豐原博愛郵局第15號存證信函終止租約。

嗣並以租約業經終止為由，起訴請求原告等返還林地。

案經臺中地院囑託內政部國土測繪中心辦理鑑定測量，確認被告所指非供營林使用之道路均非坐落於假33、35地號林地上，認定被告所為終止租約之意思表示不生終止租約之效力。

惟前揭訴訟繫屬中，因原告承租林地契約租期屆滿，被告遂又主張原告於租期屆滿前未提出續租及不同意續租為由，主張原告無權占有，臺中地院旋依被告上揭主張判決被告勝訴，有臺中地院97年度訴字第3103號判決書可稽。

原告不服，已提起上訴，目前繫屬臺中高分院審理中（101年度上易字第295號），因民事案件審理時被告訴訟代理人主張關於續約爭議依司法院釋字第695號解釋屬公法關係，如有疑義，應循行政爭訟程序救濟，此有民事準備程序筆錄可參，為此，原告即以林道啟律師事務所101年10月26日啟律字第101102601號函向被告申請續租，經被告以101年11月9日勢政字第1013212675號函復駁回，原告提起訴願，訴願決定卻以該函為觀念通知，兩造間因國有林地續租事件所生爭執，核屬私權爭執而決定不受理。

㈡按行政院農業委員會（下稱農委會）林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判，此有司法院釋字第695號解釋可稽。

其解釋理由為：「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。

除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；

因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第448號、第466號解釋參照）。

至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第540號解釋參照）。

農委會為接續清理前依臺灣省政府中華民國58年5月27日農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。

行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下稱林區管理處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。

按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5條規定參照）。

故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。

是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」

本件原告與被告簽訂之國有林地出租造林契約書第9條關於被告得終止租約事由，其中第9款約定：「其他違反『保安林經營準則』、『國有林事業區出租造林地管理要點』及『保安林施業方法』之規定或本契約約定者。」

、第13條約定：「本契約書未定事項，承租人完全同意依照『保安林經營準則』、『國有林事業區出租造林地管理要點』及『保安林施業方法』及有關法令規定辦理，如發生疑義時，由出租機關報請林務局解釋之。」

依上開雙方約定，關於原告等申請續租事宜係須依照被告所訂定之上揭行政法規為續約之申請。

被告如基於政策或公益考量而不准續租，其因不予准許致不能進入續約程序者，自與上開司法院釋字解釋理由意旨相符，得類推適用，故申請人即承租人對於依被告所訂行政法規申請續租，如有不服，自得依法提起行政爭訟，要無疑義。

㈢按行政行為應遵守平等原則、比例原則及誠信原則，行政程序法第6條、第7條、第8條分別訂有明文。

查國有林事業區出租造林地管理要點第9條規定：「造林地租期屆滿，無違反契約或有關法令規定使用者，得准予續租。」

是承租人倘無違反承租契約或有關法令規定者，於租期屆滿前向主管機關提出續租申請，主管機關均予續租（倘原處分機關就此主張有異議，請其提出其於上揭情形，裁量不准續租之案例），惟本件被告竟否准無違反任何造林規定之原告續租之申請，其處分有違平等原則。

查系爭租約先經被告於97年間以違反租賃契約為由終止，並起訴請求原告返還林地，於繫屬於臺中地院審理期間原租約租期屆滿，凡此情形，難期原告依約於租賃期間屆滿前向被告申請續租，蓋被告已為終止租約之意思表示之故。

嗣被告於發現其主張終止租約無理由後，再主張原告等未依約於租期屆滿前提出續租之申請，故而主張依約其得裁量不准續租，則被告所為不准續租之處分，亦有違誠信原則，難謂適法。

㈣按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。

前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為2個月。」

、「對於依第2條第1項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。」

訴願法第2條及第82條第1項分別定有明文。

原告依法於101年10月26日申請被告准予續租，被告以101年11月9日勢政字第1013212675號函檢還原告續租申請書，又不為否准之處分，依法自屬訴願法第2條所規定事由，原告自得依法提起訴願，訴願決定認該函為觀念通知，自屬誤會。

㈤綜上，被告係因先前誤以為原告等有未經核准於承租林地上興建道路之情形，誤對原告終止租約，嗣又誤對原告提起返還林地之訴，之後為遮掩其疏失，遂另主張因原告未於租約期滿前提出續租之申請，以求勝訴之結果。

其全然不顧原告於承租林地上造林並已成林，以及收回承租林地將影響原告等生計的情形，顯非適當適法等情，並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。

⑵被告就八仙山事業區第9林班臺中市和平區水源涵養保安林段假33地號應作成核准原告吳威龍、吳峻龍辦理續租之行政處分；

以及就八仙山事業區第9林班臺中市和平區水源涵養保安林段假35地號應作成核准原告蘇庚秀辦理續租之行政處分。

四、經查，原告提起本件行政訴訟，請求被告應與原告等辦理續約，無非係就續租公有林地事項發生爭執，揆諸首揭最高行政法院判例及司法院釋字第448號解釋意旨，核屬私權爭執，故原告上開請求自應循民事訴訟程序以資救濟，非屬本院審理範圍，而不得提起行政爭訟。

原告雖主張依司法院釋字第695號解釋，本件係屬公法關係云云。

惟按「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」

固經司法院釋字第695號釋示無訛，惟依該號解釋理由書闡述：「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律規定，分由不同性質之法院審理。

除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；

因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第448號、第466號解釋參照）。

至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟。

……行政院農業委員會……訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點……暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者導正納入管理……按補辦清理要之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益……。

故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。

是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」

自明。

亦即上開司法院釋字第695號解釋，係就農委會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋。

本件據原告所主張，則係原告等認為並無兩造所簽訂「國有林地出租造林契約書」第9點之終止事由，被告所為終止契約不合法，及依國有林事業區出租造林地管理要點第9條規定請求被告辦理續租（非初次申請承租），係求為判決核准續約，顯與上開司法院釋字第695號解釋之情形不同（即該號解釋係認基於林地永續經營或國土保安長遠利益，解決國有林地遭濫墾之問題，就是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，為是否出租之決定，始屬公法性質。

）（最高行政法院101年度裁字第593號、101年度裁字第1663號、102年度裁字第792號裁定意旨參照）。

故原告是否有違反租約之規定及被告以原告違反租約經民事判決應返還租地或租約期滿而拒絕續約是否有理，均屬兩造所簽訂「國有林地出租造林契約書」所生之權義爭執，依上開規定及說明，自屬因私法上之契約關係所生之私權糾紛，非屬公法性質，並非行政爭訟所能解決，爰依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之臺灣臺中地方法院。

五、依行政訴訟法第12條之2第2項裁定如主文。

中 華 民 國 102 年 10 月 9 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官 王 茂 修
法 官 許 武 峰
法 官 詹 日 賢

以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 10 月 9 日
書記官 林 昱 妏