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臺中高等行政法院判決
102年度訴字第248號
102年10月9日辯論終結
原 告 胡明煥
訴訟代理人 路春鴻 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 張國興
林鴻泉
上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國102年4月19日經訴字第10206094410號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未取得土石採取許可，自民國101年7月6日起，即僱工駕駛挖土機開挖切削坐落苗栗縣南庄鄉○○段900之473、900之545、900之546、900之547地號等4筆山坡地保育區土地（下稱系爭土地）高度25至30公尺不等之陡坡，以採取土石，面積約3,100平方公尺，經被告有關單位承辦人員會同員警及當地鄉公所人員於同月18日當場查獲，被告乃據以認定原告未經許可採取土石之行為屬實，而依土石採取法第36條規定，以101年11月12日府水石字第1010227100號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並限於101年11月30日以前辦理整復及清除其設施，及禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠依土石採取法第3條第1項規定，採取土石固應取得土石採取許可，且不以行為人已將所採取之土石運出為必要，惟非採取土石者則不在土石採取法所規範之列。
再者，採取土石意在供行為人使用，自應審究行為人採取土石之主觀意圖，倘僅係因整地以方便工程之運作，除應受相關法令之限制外，尚與土石採取法第3條第1項規定之要件不符，此有最高行政法院95年度判字第1336號、98年度判字第113號判決可資參照。
原告係受地主郭秀琴雇請就系爭土地進行整地，而將開挖之土石暫時置放一旁，待整地時再一併回填，並無外運之情事，此有挖土機駕駛林志達、謝國開及地主郭秀琴之調查筆錄可證，可見原告採取土石之目的在於整地。
訴願決定所謂：縱使原告開挖目的在於整地且無將土石外運之事實，惟既未經目的事業主管機關核准即擅自開挖，非屬土石採取法第3條第1項第2款所規定無庸取得土石採取許可之情形云云，顯係對土石採取法之規定及立法目的有所誤解。
㈡依經濟部礦務局93年11月9日礦局二字第09300233060號及經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函釋，可知只要符合土石採取法第3條第1項各款規定之開挖土石行為，即無須向主管機關申請土石採取許可，自非屬未經許可採取土石之行為，而無土石採取法第36條規定之適用。
惟訴願決定竟謂：「雖為整地而採取土石，但未經目的事業主管機關核准即實施，即非屬土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸取得土石採取許可即得採取土石之情形」云云，明顯違背上開函釋見解，自屬違法不當。
原告於系爭土地挖土石，實係因系爭土地遭風災破壞致地形崩塌，有礙植耕。
而原告係受土地所有權人郭秀琴委託並依其指示為徹底改善之整地行為，根本無土石採取法第36條規定適用之餘地，原處分及訴願決定認事用法均有違誤等情。
並聲明撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略謂：㈠原告雖主張其採取土石之目的在於整地，故將開挖土石先暫時置放一旁，待整地時再一併回填，並無外運之情事云云，惟依土石採取法第3條第2項授權頒訂之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條規定：依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准，倘若未經目的事業主管機關申請核准，逕行採取土石者，仍適用土石採取法規定辦理。
本件原告如出於整地而有採取土石之需求，就應依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法規定取得主管機關之同意始得施作，又整地之行為係有相關法規之限制，並非擅自得以為之，而原告未經任何許可事項私自開挖，亦違反土石採取法第1條之立法精神，復參照本院101年度訴字第12號判決所示：「依土石採取法之規定，只要是未經許可採取土石，除有同法第3條但書規定情形外，均屬違法，並不以將砂石外運販賣營利為要件，亦與砂石外運之目的無關」之意旨，可見縱使原告開挖土石之目的僅係為整地，且無將土石外運之事實，惟擅自開挖土石，自非屬土石採取法第3條第1項第2款所規範得無庸取得土石採取許可之情形。
㈡本案原告於系爭土地開挖土石，從事非法採取土石行為，嚴重影響毗鄰農地結構安全，並破壞國土保安，核與土石採取法第36條之規定相符，被告依土石採取法第36條規定予以處分，並無違法不當等語。
並聲明駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告認定原告有未經許可採取土石之違章行為，而適用土石採取法第36條規定，以原處分裁處100萬元罰鍰，並限於101年11月30日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，不得將已採取之土石外運，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按土石採取法第1條規定：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；
本法未規定者，適用其他法律之規定。」
第3條規定：「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。
但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。
二、實施整地與工程就地取材者。
三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。
四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。
五、政府機關辦理重要工程所需者。
六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。
（第2項）前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」
第4條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、土石：指礦業法第3條所列各礦以外之土、砂、礫及石等天然資源。」
第36條規定：「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。
必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；
其費用，由行為人負擔。」
採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第1條規定：「本辦法依土石採取法（以下簡稱本法）第3條第2項規定訂定之。」
第3條規定：「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。
前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書（附件二）報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」
㈡經查：原告未經申請被告許可採取土石，即自101年7月6日起，僱工駕駛挖土機開挖切削系爭土地高度25至30公尺不等之陡坡，以採取土石，面積約3,100平方公尺，經被告水利城鄉處土石資源科及水土保持科承辦人員會同員警及當地鄉公所人員於同月18日當場查獲，被告乃作成原處分對原告處100萬元罰鍰，並限於101年11月30日以前辦理整復及清除其設施，及禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運，原告循序提起訴願，仍遭決定駁回等情，有卷附受僱挖土機司機林志達、謝國開之警詢筆錄(見本院卷第31至35頁及第36至40頁)、原告與系爭土地所有權人郭秀琴之警詢筆錄（見本院卷第41至44頁及第45至48頁）、土地登記謄本（見本院卷第52至55頁）、地籍圖謄本（見本院卷第49至51頁）、苗栗縣政府加強山坡地保育利用管理會勘紀錄101年7月18日（見本院卷第56頁）、挖土機代保管條（見本院卷第57頁）、現場實況相片（見本院卷第70頁、第71頁、第98至107頁）、原處分（見本院卷第7頁）、經濟部102年4月19日經訴字第10206094410號訴願決定（見本院卷第8至16頁）等件可稽，堪予認定。
㈢本件原告主張原處分違法應予撤銷云云，無非以：原告係受訴外人郭秀琴委託而開挖系爭土地實施整地，並無採取土石之主觀意思，參照最高行政法院95年度判字第1336號、98年度判字第113號判決意旨及經濟部礦務局93年11月9日礦局二字第09300233060號、經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函釋意旨，係屬於土石採取法第3條第1項第2款規定之整地行為，自不成立同法第36條規定之處罰要件等情詞，為其主要論據。
㈣固然，經濟部礦務局93年11月9日礦局石二字第09300233060號函釋略謂：「二、查土石採取法係規範以採取土石為主體之行為，依該法第3條第1項規定，採取土石，應依該法取得土石採取許可，對於其他非以採取土石為主體者，自非該法所規範之對象，爰該法第3條第1項第2款規定『實施整地及工程就地取材者』為應取得土石採取許可之例外。
準此，有關上開『整地』之認定標準，原則上應視是否以採取土石為主體判斷之，其範圍包括建築整地、工程整地、農業整地及其他非以採取土石為主體之整地行為；
至實務上何種行為類型屬之，應由各縣（市）政府依上述原則就實際情形認定。
三、至有關訂定整地申請核准程序之機關，查水土保持法第8條及第12條、農地重劃條例第12條、區域計畫法施行細則第16條之1、非都市土地使用管制規則第23條、開發行為環境影響評估作業準則第13條及第40條……等均有整地之相關規定，宜由貴府之各該目的事業主管機關，依現行規定處理或訂其核准機制，倘有疑義，再依個案情形函報經濟部核釋。」
等語，而經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函釋略謂：「一、土石採取法第36條規定未經許可採取土石應予處罰，惟同法第3條但書所列5款『一、採取少量土石供自用者。
二、實施整地及工程就地取材者。
三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。
四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。
五、政府機關辦理重要工程所需者。』
情形為不須申請土石採取許可者，僅依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法辦理相關事宜即可，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用土石採取法第36條規定處罰。
至若未依前揭辦法辦理相關事宜，因土石採取法對該情形未設處罰規定，應視該等行為是否違反其他主管法令予以查處。
二、採取土石行為是否屬於『土石採取法』第3條但書各款規定免申請許可事項，係屬事實認定之問題，宜由各縣市政府視個案證據具體認定。」
等語，且最高行政法院亦曾以95年度判字第1336號及98年度判字第113號判決揭示「……惟採取土石意在供行為人之使用，從而自應審究行為人採取該土石其主觀之意圖為何，倘僅係因整地以方便工程之運作，除應受相關法令限制外，尚與違反土石採取法第3條第1項要件不符。」
之意旨。
惟按立法者鑒於土石為國家資源，若不予管制，任令不當採取，必破壞水土保持，造成難以回復之重大災害，將無以維護自然環境，且危害國家永續發展，故制定土石採取法以為一般性規範，明定除屬於特別法令所許之採取土石情形外，均應依本法取得土石採取許可，否則，即屬違反行政法上義務，應依該法第36條規定處罰，此揆諸前引土石採取法第1條、第3條、第36條及採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第1條及第3條等規定可明。
準此以論，須具備土石採取法授權訂定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條等有關規定之實施整地而採取土石情形，始符合土石採取法第3條第1項但書第2款規定之情形，而免依同法取得土石採取許可。
易言之，凡不符合法定整地行為之形式與實質要件，而未經許可，擅自採取土石者，即成立土石採取法第36條之處罰要件，不得藉詞整地，而卸免其行政責任，已據最高行政法院最近以100年度判字第975號、101年度判字第685號及101年度判字第754號判決及101年度裁字第1640號裁定表明法律見解在案，可資參照。
又違章採取土石之行為僅須將土石脫離原土地結構，置於己力支配範圍，其構成要件即屬該當，並不以已將土石運離現場為必要，至於行為人是否為土地所有權人或有無經土地所有權人之同意，要非所問（最高行政法院96年度判字第688號判決意旨參照）。
㈤查系爭土地之所有權人郭秀琴雖於警詢時陳明其確有委託原告就系爭土地開挖整地云云（見本院卷第46頁），然核諸前開說明，實施整地採取土石免依土石採取法取得土石採取許可，須依前引採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條規定，申經目的事業主管機關核准，始符合其要件，否則即無土石採取法第3條但書之適用，而應受土石採取法之規範。
本件系爭土地所有權人郭秀琴已自承其並無依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法等相關規定申經目的事業主管機關核准整地採取土石等語在卷（見本院卷第46頁），且原告亦未能提出目的事業主管機關已核准其整地採取土石之證明文件，顯見其不具備整地採取土石之法定形式要件至明。
再觀之前揭現場實況照片所示，原告係先將系爭土地上之植被刨除後（見本院卷第101至103頁），再將高出底面之陡坡切削，挖取土石移置他處（見本院卷第104至107頁），核其情形，既非挖高填低以平均地面，亦無設置防護土石流失之措施，足認其主觀上並非出於整地之意思，客觀上亦非實施整地之行為，顯係故意採取土石之行為，自不具備實施整地之實質要件，而無土石採取法第3條第1項但書第2款之適用。
是原告主張其實施整地採取土石，得免受土石採取法之規範云云，難謂允洽，不能採取。
又本件被告雖未能提出積極證據以證明原告有外運土石之事實，但依現況足見原告已將土石自原土地結構分離，移置己力支配範圍，自屬完成違章行為，要不因無證據可證其已運離現場而受影響。
㈥是故，本件被告認定原告有未經申請許可，採取土石之情事，而適用土石採取法第36條規定，以原處分裁處原告最低罰鍰額度100萬元，並限於101年11月30日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運，自屬適法有據。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 10 月 23 日
書記官 凌 雲 霄
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