臺中高等行政法院行政-TCBA,102,訴,264,20131009,1

臺中高等行政法院判決
102年度訴字第264號
102年10月2日辯論終結
原 告 魏文隆
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 張國興
林鴻泉
上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國102年5月1日經訴字第10206100670號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告未經申請許可，擅自僱用訴外人葉志生、陳朝堂、陳友來等人於西湖溪河川區域內之苗栗縣後龍鎮○○段243、244之1、244之2及245地號土地（下稱系爭土地）上開挖長寬深各約60353公尺，採取土石合計約6,300立方公尺，經被告派員會同苗栗縣警察局交通隊（下稱苗栗縣交通隊）及竹南分局南勢派出所（下稱南勢派出所）員警於民國100年8月2日當場查獲，而系爭土地所有權人即訴外人吳國全、吳日村、吳國珍及陳寶堂等4人對原告提出刑事告訴（竊佔、竊盜罪）。

另苗栗縣警察局竹南分局（下稱竹南分局）將該刑事案件報告書移送臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）併案偵辦，經該署檢察官101年度偵字第1132號不起訴處分書處分後，以101年7月24日苗檢秀溫101偵1132字第16739號函檢送前揭不起訴處分書請被告依法裁處。

經被告核認原告違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之4規定，以101年10月31日府水石字第1010219006號處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元，並限於101年11月30日以前回復原狀（下稱原處分）。

原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：訴願決定援引前臺灣省政府82府建水字第155239號公告為憑，認系爭土地位於西湖溪河川區域境界線內，惟歷經921大地震、多次颱風等劇烈天候變化，難謂系爭土地仍位於被告主張之西湖溪河川區域內。

河道與地貌受天候影響應屬眾所周知之事，被告主張系爭土地位於西湖溪河川區域內，應定期請地政人員詳為測量，始符明確性原則。

又原告與其父乃樸實之漁民，原告自幼（63年起）即就業於家傳事業，自始至終均誤認系爭土地為原告所合法使用之漁塭，並持續從事飼養烏魚，且經合法申請裝置電錶2具，又有購買飼料之單據可證。

縱被告主張屬實，何以未能及早通知原告有違法事實，致原告信賴其所為合法。

另行政機關就行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意。

原告所為之「加高」魚塭堤防，從而「採取」土石回填堤防，是否應拘泥於水利法第78條之1第3款之「採取」或「堆置」，被告是否應行文主管機關為函釋，甚至聲請釋憲？事實上，被告認原告所「採取」之土石，實係原告魚塭底部經年累月的養殖淤泥，其成份多為原告所養殖魚類之排泄物、飼料等沈積物，除需定期挖出曝曬以防細菌感染外，且因原告將所「採取」之土石堆置成土堤，亦可發揮防止海水倒灌之效，並無從事土石外運之事。

且該土堤結構非如混凝土之緊實，以蘇力颱風來襲為例，經狂風引起魚塭內之波瀾，加以暴雨之不斷沖刷，均足使魚塭土堤表土崩落魚塭之中，而成為被告所稱之「土石」。

溝渠尚需疏浚，水利署亦編列鉅額預算為全台水庫清淤，魚塭豈能例外等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）河川區域線及地籍線係永久擁有，除有分割、重劃、從新公告河川區域線等情形外，並不受地形地貌天候影響或地殼之變動而有改變，被告已依GPS定位系統定出相關位置，並套繪地籍資料，應無違誤，倘原告認有未明應可自行請測以釐清。

原處分係依事實認定，被告對於未經許可採取土石案件，並無須事先告知原告有違反規定之義務。

再者，河川區域線係依法律程序公告週知，程序應已完備，反觀土地之所有權人或使用人，本應對相關法令應有認知及該土地有盡管理義務之責，對於土地之使用情形或有變更等情節應該了解，原告所述應屬推諉之詞，並非實在。

依水利法第78條之1第3款規定，採取或堆置土石應經申請許可，法律已有明確規定，違反法令就應依事實認定予以處罰。

原告主張：開挖土石是要清理漁塭之淤泥，而被告與相關單位查獲時，原告卻是開挖魚塭旁之土石，並非在清理魚塭底部淤泥，此有相片等蒐證資料可證，原告所述非為實在。

（二）原告於系爭土地，西湖溪河川區域線內土地開挖土石，從事非法採取土石行為，嚴重影響毗鄰農地結構安全，並破壞國土保安，違反水利法第78條之1第3款規定，被告依同法第92條之2第7款規定，裁處100萬元罰鍰，並依同法第93條之4規定限期整復，於法並無不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載事實，有系爭土地建物查詢資料、地籍圖、苗栗地檢署101年度偵字第1132號不起訴處分書、苗栗地檢署101年7月24日苗檢秀溫101偵1132字第16739號函、竹南分局101年9月1日南警偵字第1010017768號函（含相關人員筆錄）、被告100年8月2日會勘紀錄、現場圖、現場照片、被告原處分、訴願決定書、原告訴願書、原告行政補正狀等分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。

本件兩造之爭點為：被告以原告於上開時地，未經許可擅自採取土石，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之4規定，以原處分裁處原告罰鍰100萬元，並限於101年11月30日以前回復原狀，是否合法？茲論述如下：

（一）按： 1、「河川區域內之下列行為應經許可：．．．三、採取或堆置土石。

．．．」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：．．．七、違反第78條之1第3款、．．．規定，未經許可採取或堆置土石者。」

「違反．．．第78條之1、．．．規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物．．．」分別為水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款及第93條之4前段所明定。

2、次按水利法第78條之2規定：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」

而經濟部依上開法律授權規定，所訂定之之河川管理辦法第46條規定：「申請本法第78條之1第1款、第2款、第5款、第7款及第3款之堆置土石使用行為者，應檢附下列書件：一、申請書，並應載明下列事項：(一)姓名及住址。

(二)使用行為種類及面積。

(三)申請地點座落位置標示。

(四)其他相關文件。

二、申請土地位置及其周圍100公尺範圍內地形實測圖，其比例尺應與河川圖籍比例尺相同。

三、計畫書及設計圖表等。

四、申請人身分證或公司行號證明文件，但政府機關、公有公用事業機構及公法人不在此限。

五、申請使用範圍部分為政府機關、公有公用事業機構或公法人已取得許可使用之土地者，應附許可使用人之同意書及共同維護管理文件。

前項地形實測圖應以透明紙繪製，測繪人應簽名蓋章，載明身分證統一號碼及詳細戶籍住址；

實地勘查時，測繪人應備置測量儀器，並到場複測。」

第48條規定：「本法第78條之1第3款之申請堆置土石，限於依同條第1款、第2款、第5款或第7款規定許可行為，其施工所需一定期間之暫置，並應於申請該使用行為時同時提出暫置申請。

前項申請應擬定緊急清離計畫，管理機關依各該河川之地形與洪水可能到達時間審查核定其堆置位置與堆置量，但不得超過7天之使用量及陸上颱風警報或豪雨特報發布後之2日可清離量。

經許可使用後，始有暫置之必要者，應於申請許可後始得為之。」

3、準此可知，行為人於河川區如有採取或堆置土石等使用行為時，應事先檢具申請書、計劃書及設計圖表等相關文件，填載有關事項，向主管機關提出申請，經審核核准後，始可於河川區域內進行採取或堆置土石；

另其如有暫置土石之必要時，亦應依上開規定申請核准。

（二）查西湖溪前經前臺灣省政府以60年4月5日府建水字第11876號公告「核定西湖溪河川區域境界線勘訂」（即公告該河川區域境界線），再以82年2月3日82府建水字第155239號公告「次要河川西湖溪河川區域」（含該河川圖籍、土地異動清冊）界線，依前揭公告所附西湖溪河川部分圖籍可知，本件系爭土地係位於西湖溪河川區域境界線內等情，有前臺灣省政府公報60年夏字第8期第12頁、82年春字第27期第17頁及西湖溪河川部分圖籍附訴願卷（第68-70頁）可稽。

原告未提出任何證據即泛稱該河川區域境界線，歷經921大地震及多次颱風等劇烈天候變化，已發生變化，難謂系爭土地仍位於該河川區域內云云。

惟經本院勘查並比對林務局航空測量所100年5月29日及100年10月19日航照圖顯示：系爭土地於100年間，其東邊緊臨西湖溪，其西、南、北等3邊均為河川區域內之魚溫及農田，而西湖溪河川區域境界線仍舊位於系爭土地之東西兩側，核與上開60及82年間公告西湖溪河川區域境界線圖籍所示情形一致，並無原告主張該河川區域境界線因天災已發生位移之情形，甚為明確。

是原告主張被告於本件裁處前未定期請地政人員詳為測量系爭土地是否仍在西湖溪河川區域境界線內，有違行政行為明確性原則云云，顯有誤解，不足採取。

（三）本件原告未經申請許可，擅自僱用訴外人葉志生、陳朝堂、陳友來等人，分別駕駛型號PC-300挖土機1輛及砂石車2部（車號00-000、3V-267），於西湖溪河川區域內之系爭土地上開挖長寬深各約60353公尺，開挖土石合計約6,300立方公尺，為警循線查獲，已如前述。

又原告未依前揭法令規定向被告申請核准，即擅自雇工於系爭土地上開挖土石，且訴外人葉志生、陳朝堂、陳友來分別駕駛上開挖土機1輛及砂石車，於系爭土地上進行開挖及運送土石，亦據渠等各自供述在卷，有原告及葉志生、陳朝堂、陳友來調查筆錄附本院卷（第37-41、45-53頁）可稽，事證明確，則被告核認原告違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之4規定，以原處分裁處原告罰鍰100萬元，並限於101年11月30日以前回復原狀，揆諸前揭規定，依法核無不合。

（四）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查：依本院卷（第80-81頁）所附現場照片觀之，系爭土地上之魚塭所開挖之部分，為旁邊之堤岸，並非在魚塭底部，為警查獲時，前揭葉志生所駕駛之挖土機，亦放置在魚塭堤岸上，而非在魚塭底部；

況本件查獲時該魚塭中央底部尚有積水，並未放乾，並無挖土機於魚塭底部從事開挖沈積淤泥之情形；

再就上開100年5月29日及100年10月19日兩張航照圖加以比對，開挖前之100年5月29日航照圖顯示，系爭土地上魚塭北邊堤岸甚為寬闊，其上尚有綠色植被，但開挖後之100年10月19日航照圖則顯示，魚塭北邊堤岸寬度急速縮小，剩下不到原來寬度之一半，且其上之綠色植被已全部被挖除；

又依本院卷附第80-82頁之現場照片觀之，系爭土地上魚塭四邊堤岸上均無堆置開挖後之土石，而加高堤岸之情形，僅有一邊堤岸上以少許土石鋪設臨時砂石車道，以便其中車號00-000砂石車載滿砂石往附近公路上之橋樑方向運送。

綜上可見，原告主張其係於該魚塭底部挖出淤泥曝曬以防細菌感染外，並將所採取之土石堆置加高土堤，可防止海水倒灌，及訴外人葉志生、陳朝堂、陳友來均附合原告供詞，陳稱將魚塭底部挖出開挖之土石堆置加高土堤云云，顯與事實不符，均不可採。

另查，所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。

故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。

本件原告主張其接續其父於系爭土地上經營合法漁塭飼養烏魚，如被告認為系爭土地位於西湖溪河川區域境界線內，亦應及早通知原告有原處分所載之違法事實，否則原告信賴其所為合法云云。

然查，西湖溪河川區域境界線業經前臺灣省政府於60年及82 年間分別公告在案，已如前述，原告即於系爭土地上漁塭從事飼養烏魚多年，自應較一般社會大眾知悉系爭土地有關之情形，對於上開公告自難諉為不知；

再者，遵守法令為國民應盡義務，本件擅自開挖河川區域內土石既為違法行為，被告於其行為前尚無告知之義務，且被告亦無對外表示特定之國家意思或事實行為之信賴基礎存在，故原告自無信賴保護原則之適用，已灼然甚明。

又按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實。」

最高行政法院75年判字第309號判例著有明文。

查上開苗栗地檢署檢察官101年度偵字第1132號不起訴處分書，雖以原告不構成竊佔及竊盜罪之要件，而對之為不起訴處分，核與本件行政罰之構成要件不同，且該不起訴處分書第4頁亦載明：「其餘水利法之罰則均屬科處罰鍰之行政責任問題」，且以前揭101年7月24日苗檢秀溫101偵1132字第16739號函移請被告為本件行政裁罰，故尚不能以上開刑事之不起訴處分，即謂原告不構成本件行政違章行為，而被告不能為本件之行政裁處，附此說明。

五、綜上所述，原告之主張均非可採，被告原處分以原告違反水利法第78條之1第3款之規定，依同法第92條之2第7款及第93條之4之規定，並審酌原告僱用人員駕駛機械車輛，且所開挖之土石高達6,300立方公尺，情節非輕，復無其他減輕或免除行政處罰之事由，而僅裁處原告法定最低度罰鍰100萬元，並限於101年11月30日以前回復原狀之處分，其裁量權之行使並無逾越或濫用之情形，依法並無違誤。

訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

本件事證已臻明確，是原告請求本院至現場勘驗，及主張被告應行文向上級機關函詢或聲請釋憲，核均無必要，故不予調查。

另兩造其餘之陳述及舉證，亦不影響於本院判決之認定，爰不一一論列，附此說明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 102 年 10 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 10 月 9 日
書記官 詹 靜 宜