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臺中高等行政法院判決
102年度訴字第306號
102年12月18日辯論終結
原 告 即
被選定當事人
林甯烈
被 告 內政部
代 表 人 李鴻源
訴訟代理人 朱鍊
秦錚錚
上列當事人間因確認土地徵收處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件訴訟繫屬中，原告甲○○、乙○○及丙○○選定原告丙○○為當事人，有行政訴訟選定訴訟當事人請求狀及訴訟當事人推選書可稽（本院卷24-27頁），符合行政訴訟法第29條第1項選定當事人之規定，自屬適法，應予准許。
至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
二、事實概要：苗栗縣政府辦理頭份都市計畫文小四學校工程，前經臺灣省政府民國78年4月4日78府地四字第37139號函核准徵收被繼承人林劉蘭英所有苗栗縣頭份鎮○○段○○○段○○○○號土地，重測後為中央段1217、1217-1、1217-2(下稱系爭土地)及1217-3地號土地及其土地改良物，並經苗栗縣政府78年5月15日78府地用字第46072號公告（下稱徵收公告）徵收在案。
原告即林劉蘭英之繼承人於100年6月15日起及其後多次向苗栗縣政府主張本件係違法徵收，請求返還系爭土地，均經苗栗縣政府覆函拒絕；
原告並於102年3月7日向內政部提出還地聲明書，副本送苗栗縣政府。
因原告請求迄未經准許，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明： ㈠原告聲明求為判決：確認苗栗縣政府徵收苗栗縣頭份鎮○○ 段○○○段○○○○號內公設預定地鄰里公園兼兒童遊樂場（重 測後為中央段1217地號）及道路（重測後為中央段1217-1、1 217-2地號）等公設地之徵收處分無效。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以： ㈠緣苗栗縣政府依據61年6月11日發布之竹南頭份都市計畫，以 徵收公告徵收系爭土地為文小四學校工程用地；
惟該都市計 畫經74年5月4日第一次通盤檢討後，發布實施變更為鄰里公 園兼遊樂場用地、道路用地及學校用地等3種不同之公設用地 。
據此，苗栗縣政府依法可徵收之文小四學校工程用地僅限 於74年5月4日都市計畫變更後之學校用地範圍內土地。
詎苗 栗縣政府以徵收公告徵收文小四學校工程用地時，將前於74 年5月4日都市計畫已變更為鄰里公園兼兒童遊樂用地及道路 用地之系爭土地（該土地經重測後，其中預定為鄰里公園兼 兒童遊樂場用地屬重測後中央段1217地號、預定為道路用地 屬重測後同段1217-1、1217-2地號），一併徵收，顯然違法 。
㈡系爭土地原所有權人即被繼承人林劉蘭英，於97年8月6日去 世，其後土地同被徵收之鄰地有關之人，見系爭土地部分已 被徵收卻未依公告徵收用途加以開發利用，任由附近居民栽 植作物，詢及原告後，原告甚感疑惑，進而追查原委，始知 苗栗縣政府上開違法徵收情事。
原告多次向苗栗縣政府提出 還地申請，卻遭苗栗縣政府一再覆函拒還，原告乃於102年3 月7日向內政部提出還地申請，副本送苗栗縣政府，經內政部 去函苗栗縣政府請其查明依法妥處逕復在案，然迄今猶未得 苗栗縣政府及被告之函復。
又原告多次申請發還系爭被違法 徵收之土地均遭拒還，據此可確認苗栗縣政府及被告仍未允 許其所作行政處分之無效，至為明顯。
㈢綜上，系爭土地被違法徵收，影響原告權益甚大，依據憲法 第15條、都市計畫法第51條、第52條、行政程序法第110條第4項、第111條第6款、第7款及行政訴訟法第4條第2項等規定 ，爰聲明求為判決如訴之聲明並發還系爭土地。
五、被告答辯略以： ㈠按確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其 無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起 ，為行政訴訟法第6條第2項所明定。
本件原告提起確認土地 徵收無效訴訟前，均未向被告及苗栗縣政府主張徵收處分無 效，其提起本件行政訴訟，自於法不合。
㈡次按苗栗縣政府102年9月18日府教國字第1020192077號函說 明二、㈤以：「爰本案本府已於74年5月4日公告發布實施之 都市計畫第一次通盤檢討，事實上變更學校用地為部分鄰里 公園兼兒童遊樂場、道路及兒童遊樂場等用地有案，參照大 法官解釋513號略以，都市計畫一經公告確定，即發生規範效 力，並依前開大部102年7月22日函示檢討其用地，及按土地 徵收條例第49條第1項第1款規定，因作業錯誤致原徵收土地 不在工程用地範圍內。
業於102年8月22日府教國字第1020171 318號函知大部略以，同意辦理撤銷徵收旨揭中央段1217、12 17-1及1217-2地號等3筆縣有土地在案。」
等語，是關於苗栗 縣政府報請被告申請撤銷徵收系爭土地，被告尚在處理中。
㈢另原告主張系爭土地未依徵收公告目的利用，並遭居民栽植 作物部分，苗栗縣政府業以102年9月18日府教國字第1020192 077號函說明二、㈢以：「……本府業於101年9月6日府教國 字第1010179725號函知學校略以，應注意管理及有效使用， 不得有毀置棄置或遭人占用等情形有案。」
等語。
綜上，原 告主張委無可採，其訴應予駁回。
六、本件兩造之爭點為：原告主張系爭徵收處分有行政程序法第111條第6款及第7款所規定之無效事由，是否可採？
七、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」
為行政訴訟法第6條第1項所明定。
原告等為系爭徵收處分所徵收土地之原土地所有權人(原告繼承林劉蘭英)，如系爭徵收處分有無效之原因，則徵收處分自始、當然、確定不生效力，原告得請求需地機關回復徵收前之狀態或請求徵收處分機關被告內政部(原系爭徵收處分機關為臺灣省政府，嗣因實施精省政策，該部分業務由內政部承受)負返還系爭土地責任，其自有受確認判決之法律上利益，而得提起確認系爭徵收處分無效訴訟。
又依最高行政法院101年度裁字第996號裁定意旨，如提起確認行政處分無效之當事人於行政訴訟起訴狀，關於確認土地徵收處分無效之請求，已向原處分機關所主張，並經原處分機關答辯狀表明否准之意，該當事人已踐行行政訴訟法第6條第2項規定提起確認行政處分無效應具備之先行程序。
查本件原告以系爭土地業經苗栗縣政府之都市計畫變更為鄰里公園兼兒童遊樂用地及道路，系爭土地並非學校用地，苗栗縣政府仍將該土地報請被告核准一併徵收為文小四學校工程用地，系爭徵收有違法事由，而於100年6月15日起即數次請求苗栗縣政府撤銷該徵收，亦迭經苗栗縣政府否准在案(同卷105頁一覽表)，原告乃於102年6月7日向被告提起本件確認系爭土地徵收處分無效之訴訟，並經被告答辯狀及本院審理中陳述表明否准之意，是本件原告已踐行行政訴訟法第6條第2項規定，無須再向被告請求確認徵收處分無效，均合先敘明。
八、又按依行政訴訟法第6條規定，固有關於確認行政處分無效之訴訟類型；
然有瑕疵之行政處分，尚有無效處分及得撤銷處分之分；
所謂無效之行政處分，行政程序法第111條定有規範；
其中第6及7款分別規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
其他具有重大明顯之瑕疵者。」
，而所謂缺乏事務權限，則是指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限。
再所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；
故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分（最高行政法院96年度判字第1755號判決意旨可參）；
再所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是以，依上揭行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。
而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。
換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。
另行政程序法雖於90年1月1日公布施行，在本件系爭徵收核准案之後，惟本諸於行政法上之法理，於本件亦得適用。
九、經查，苗栗縣政府辦理頭份都市計畫文小四學校工程，前經臺灣省政府78年4月4日78府地四字第37139號函核准徵收被繼承人林劉蘭英所有系爭土地及其土地改良物，並經苗栗縣政府徵收公告徵收在案，原告主張苗栗縣政府依據61年6月11日發布之竹南頭份都市計畫，以徵收公告徵收系爭土地為文小四學校工程用地；
惟該都市計畫經74年5月4日第一次通盤檢討後，發布實施變更為鄰里公園兼兒童遊樂場用地、道路用地及學校用地等3種不同之公設用地，是苗栗縣政府依法可徵收之文小四學校工程用地僅限於74年5月4日都市計畫變更後之學校用地範圍內土地，苗栗縣政府仍以徵收公告徵收文小四學校工程用地時，將前於74年5月4日都市計畫已變更為鄰里公園兼兒童遊樂場用地及道路用地之系爭土地一併徵收，顯然違法等情，此為被告所不爭，原告該部分主張，固非無據。
惟按國家為興辦教育學術及慈善事業，得徵收私有土地，為土地法第208條第7款所明定；
又依行為時同法第223條規定，需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者，由省政府核准徵收，並報請行政院備查；
另都市計畫法第48條亦規定，經該法指定為公共設施保留地者，如保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依徵收、區段徵收及市地重劃等方式取得之。
次查，本件係苗栗縣政府為辦理頭份都市計畫文小四學校工程，檢送徵收土地計畫書，報經臺灣省政府78年4月4日78府地四字第37139號函核准徵收原告被繼承人林劉蘭英所有系爭土地及其土地改良物，依系爭徵收處分之外觀及形式，自能由該書面處分中得知處分機關係臺灣省政府，而當時臺灣省政府有核准徵收土地案之權限；
又依都市計畫法第48條規定，苗栗縣政府為辦理頭份都市計畫文小四學校工程，亦有辦理徵收之權責，系爭徵收處分並無有未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，及有其他重大明顯之瑕疵等情形，均未符合行政程序法第111條第6及7款之規定，自難謂有該等規定之無效要件。
十、原告另主張依據憲法第15條、都市計畫法第51條及第52條等規定，系爭徵收處分亦有無效之原因等云，然按憲法第15條為規定人民之生存權、工作權及財產權之保障；
而都市計畫法第51條及第52條係分別規定依都市計畫法指定公共設施保留地之使用限制，及都市計畫法範圍內各級政府徵收私有土地或撥用公有土地原則之問題，均與系爭徵收處分有無違法或無效事由，不生關連，均非系爭徵收處分有無效之原因，是原告上開主張，亦無可採。
、綜上所陳，系爭徵收處分雖有上開違法事由，然均無原告所指有符合行政程序法第111條第6及7款規定之無效情形，是原告請求確認系爭徵收處分關於徵收系爭土地無效之部分，為無理由，應予駁回。
另按系爭土地並非學校用地，苗栗縣政府仍將該土地報請被告核准一併徵收為文小四學校工程用地，系爭徵收有違法事由，此經苗栗縣政府102年9月18日府教國字第1020192077號函被告同意辦理撤銷徵收系爭土地在案(同卷45-46頁)，此應由被告儘速依法妥為處理，以維原告權益，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
書記官 許 騰 云
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