臺中高等行政法院行政-TCBA,102,訴,92,20130605,1

臺中高等行政法院判決
102年度訴字第92號
102年5月29辯論終結
原 告 李秀梅
輔 佐 人 廖敬棠
被 告 南投縣政府
代 表 人 陳志清
訴訟代理人 盧政民
蕭雅文
季嘉尚
上列當事人間返還公法上不當得利事件，本院判決如下：

主 文

被告應給付原告新臺幣470,320元，及自民國101年3月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣被告於民國84年間依農地重劃條例第25條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函（下稱被告84年1月11日函）檢送農地重劃土地分配結果公告通知書（下稱通知書），將該分配結果公告，原告應繳增配土地新臺幣（下同）195,587元，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函通知原告更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱對照清冊）記載原告應繳差額地價更正為470,320元（下稱系爭差額地價），隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱被告89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」（下稱繳款書）予原告，通知原告應繳系爭差額地價470,320元，並限期於90年2月9日前繳納，惟原告未於該繳款書所定最後繳款期限繳交系爭差額地價。

雖被告另陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函及97年9月8日府地劃字第09701718600號函（下稱被告93年2月2日至97年9月8日函）檢送繳款書予原告，然原告始終未繳納，原告於97年9月22日向被告申請分期繳納差額地價，並於97年10月15日出具分期繳納差額地價同意書並承認該債務，被告乃於97年10月16日以府地劃字第09701825640號函（下稱被告97年10月16日函）同意原告分期繳納，原告遂自97年10月23日起開始繳納，直至101年2月10日止繳清差額地價。

嗣原告主張系爭差額地價請求權已於95年1月2日屆滿，被告公法上請求權已歸消滅，遂於102年2月24日提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

（一）被告辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關（即前臺灣省政府地政處），一再要求被告不得以圖解法地籍測量，應以數值法測量分配土地，被告違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，近2年被告自行以數值法重新地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求原告繳納於法無據。

（二）被告違法造成之差額地價請求權，自被告89年12月8日函通知繳納系爭差額地價，原告對於需繳納金額認有違法而未繳，依行政程序法第131條公法上請求權時效5年，因時效完成而當然消滅。

被告該函通知原告之行政處分，於行政程序法施行日起適用，時效至95年1月2日屆滿前期間，被告僅多次就原同一處分內容催繳之通知，其實時效不中斷，請求權當然消滅。

（三）原告不知被告請求權時效已消滅，雖於97年經被告無權催繳而協商提出申請後繳清，但應可主張行政程序法第127條及民法第179條規定，不當得利之效力應適用於公法上不當得利之返還請求權。

（四）又參考鈞院101年度訴字第10號判決，同為系爭重劃案而該案原告未繳差額地價，被告於時效消滅後移送行政執行處強制執行扣款，仍得請求被告以公法上不當得利返還強制執行扣款金額，經判決勝訴在案。

雖被告同意原告申請以分期方式繳清，應不適用民法第144條第2項規定，因與前開判決情形同為時效消滅事實在先等語，並聲明求為判決：被告應返還公法上不當得利予原告470,320元，及自101年3月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。

三、被告則以：

（一）被告89年12月8日函通知原告應繳系爭差額地價，限期於90年2月9日前繳納之行政處分，因原告未為表示不服及提起行政救濟，業已確定，且至今並未依法撤銷，亦即原行政處分尚屬合法有效，被告該行政處分即具有確定力、形成力及執行力，即無所謂嗣後應另行起訴始可中斷或類推適用民法第130條法理之餘地，故不應將之與民事法律關係中之「請求」混為一談。

又原告亦於97年10月15日承認該債務存在，並自動分期繳清差額地價款，依民法第180條規定，原告依法不得主張其清償債務即係被告受有法律上不當得利之原因。

是以本案之債權係合法存在，原告指稱被告取得之案款為不當得利，並據以請求返還，即應認無理由。

（二）再者，原告確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，原告因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦沒有因為繳交差額地價而受到損害。

而被告在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自亦沒有因為收取差額地價而受有利益，原告人指稱被告受有不當利益及請求返還，其請求亦非有理由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載事實，有被告84年1月11日公告通知書、85年10月9日函（附對照清冊）、89年12月8日函（附繳款書）、93年2月2日至97年9月8日函、原告97年9月22日申請書、分期繳納差額地價同意書、被告97年10月16日函及原告起訴狀附卷可稽，應堪認定。

本件兩造之爭點為：原告主張張系爭差額地價請求權已於95年1月2日屆滿，被告公法上請求權已歸消滅，被告所溢收之系爭差額地價屬公法上之不當得利，原告得依法請求返還溢繳地價及其利息，是否有據？茲分述如下：

（一）按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況。

關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。

其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償。

實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。

依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。

次按「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」

「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」

「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5。」

「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。

．．．。」

復經民法第199條第1項、第233條第1項前段、第203條、第229條第2項規定甚明。

前揭民法請求遲延利息之規定於本件公法上不當得利返還請求權之案件，自可類推適用。

（二）再按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」

「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。

（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」

亦為行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。

又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；

此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。

又按「消滅時效，自請求權可行使時起算。

以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」

「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。

二、承認。

三、起訴。」

「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」

「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。

因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。

經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」

分別為民法第128條、第129條第1項、第130條及第137條所明定。

上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。

又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。

是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅。

又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。

再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；

惟類推適用，應就性質相類似者為之；

而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。

至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；

故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」

（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。

（三）又按「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。

但承受人承諾繳納者，不在此限。」

「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；

其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」

農地重劃條例第36條及同條例施行細則第51條分別定有明文。

另按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：．．．三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」

行政執行法第11條第1項第3款定有明文。

準此可知，差額地價係指農地重劃後土地所有權人實際領回之土地面積與應分配面積有增減時，由土地所有權人按其差額依評定重劃後地價繳領之數額。

又土地重劃分配結果實際分配面積多於應分配之面積者，應繳納差額；

且該差額地價，經限期繳納未繳納者，得移送強制執行，亦為平均地權條例第60條之1第2項、第3項所明定。

經查，本件系爭重劃案，土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，為兩造所不爭執，並有被告前揭公告附卷可稽。

因原告於公告期間未提出異議而確定，依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。

惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。

又被告以前揭89年12月8日函檢送繳款書，於該函送達後倘原告逾期未繳，被告依平均地權條例第60條之1第3項即發生可逕送強制執行之效果，對原告而言，自發生影響權益之法效性，核其性質係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，核係被告作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。

惟被告嗣後作成93年2月2日至97年9月8日等函，核其內容均係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求原告繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，有各該函文在卷可參，故上開函文應僅係催繳之觀念通知，並非行政處分。

上開93年2月2日至97年9月8日等函既僅是催繳函文，故應屬「請求」給付之性質，經類推適用民法第129條第1項規定，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷。

本件被告雖於93年2月2日至97年9月8日間有催收系爭差額地價，但其間始終未提起訴訟，此為被告所不爭執。

此外，被告亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於原告行使前述公法請求權時效之任何證據，是本件被告前述公法請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。

從而，本件被告對於原告系爭差額地價之公法上請求權，因時效於95年1月2日完成，其公權利本身當時即已消滅，故兩造間自此時起，已無該公法上債之關係存在，此與民法第144條所規定之抗辯權發生主義，顯有不同。

（四）本件原告於95年1月2日系爭差額地價公法上債務消滅後，嗣雖於97年9月22日向被告申請分期繳納差額地價，並於97年10月15日出具分期繳納差額地價同意書承認該債務，經被告同意後，原告遂自97年10月23日起開始繳納，直至101年2月10日止繳清系爭差額地價，已如前述。

然查，系爭差額地價既已於95年1月2日因罹於時效而消滅，自不因嗣原告於97年間承認該債務，而使系爭差額地價公法上債之關係重行復活，是原告自97年10月23日起至101年2月10日止繳清系爭差額地價，即為無法律上原因，原告請求被告返還該公法上不當得利，即屬有據，應予准許。

（五）另按「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；

如有損害，並應賠償。」

民法第182條第2項定有明文。

本件被告自95年1月2日起因時效消滅，已無受領原告給付系爭差額地價之權利，卻自97年10月23日起至101年2月10日止，受領原告給付系爭差額地價；

再者，訴外人張玉娥等人因同一原因事實，另案（本院101年度訴字第10號）向被告請求返還公法上不當得利事件，被告於101年1月17日已收受該事件起訴狀繕本之送達，有司法院網站上之該判決書（事實及理由八）可資參照，故被告至遲於101年1月17日知悉其無法律上之原因，而自97年10月23日起至101年2月10日止受領原告給付系爭差額地價，已甚明確。

故原告依民法第182條第2項規定請求被告自101年3月2日起至清償日止，按法定利率給付其利息，依法即屬有據。

（六）被告雖以前揭情詞以資爭執，惟按民法第144條第1項規定：「時效完成後，債務人得拒絕給付。」

蓋民法就時效完成係採「抗辯權發生主義」，與公法上請求權係採「請求權消滅主義」（行政程序法第131條第2項）不同，故民法上債權因時效完成後，債權人之債權仍然存在，只是債務人因此取得抗辯權而已，是謂「自然債務」，從而，債務人仍為任意給付者，依上開民法規定，即不得請求返還；

但公法上債權因時效完成後，債權人之債權即已消滅，債權人依法自無受領債務人清償之餘地。

如前所述，因系爭差額請求權之公法上債權已於95年1月2日罹於時效而消滅，嗣後被告依法即均無受領原告給付之權利，但被告卻於時效完成後之97年10月23日起至101年2月10日止，受領原告給付系爭差額地價，已構成公法上之不當得利，即應依法返還之。

故被告辯稱原告因自動清償債務，依民法第180條規定，原告即不得主張其受有不當得利云云，顯有誤解。

再者，原告前固因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交系爭差額地價之義務，於該債權因時效完成而消滅前，原告依法固應繳納系爭差額地價，此時，原告自無因繳交系爭差額地價而受到損害之情形，但於該債權因罹於時效而消滅後，原告依法即取得免為給付之利益，則原告再予清償，即因而喪失「無債清償」免為給付之利益，其自受有損害，被告因而受有利益，且兩者間有因果關係。

故被告辯稱原告因多受配農地而繳納系爭差額地價，並未受有損害云云，亦有誤解，不能採取。

又被告前揭89年12月8日函係屬行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，本院已詳述如前；

惟被告93年2月2日至97年9月8日等函，僅係催繳之觀念通知，並非行政處分，均屬「請求」給付之性質，應類推適用民法第129條第1項規定，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷，亦已詳論如上，茲被告誤將其93年2月2日至97年9月8日等函，亦當作行政處分，而謂其有執行力，不須再為起訴請求，即當然具有中斷時效之效力云云，亦有誤解，不足採取。

五、綜上所述，被告以84年1月11日函知原告系爭農地重劃案分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，因原告於公告期間未提出異議而確定，則系爭差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使，且該公法上請求權已於95年1月2日消滅，故被告嗣後所取得原告所繳納之系爭差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利。

從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求被告返還其470,320元，並自101年3月2日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。

又兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 102 年 6 月 5 日

臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢

以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘

中 華 民 國 102 年 6 月 5 日

書記官 詹 靜 宜