臺中高等行政法院行政-TCBA,103,訴,116,20140709,1

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第116號
103年6月25日辯論終結
原 告 陳萬興
黃雅琳
陳阿雲
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬
訴訟代理人 陳仲屏
黃助株
被 告 雲林縣斗六地政事務所
代 表 人 郭競澤
訴訟代理人 詹智能
戴緗婷
上列當事人間有關土地登記事務事件，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件被告雲林縣斗六地政事務所（下稱斗六地政事務所）代表人於起訴前原為劉秀珍，嗣於民國103年3月6日變更為郭競澤，原告旋於103年3月12日以斗六地政事務所前代表人劉秀珍為被告，向本院提起本件行政訴訟，而未以新任代表人郭競澤為被告，即有誤解；

另被告斗六地政事務所新任代表人郭競澤雖於103年5月7日具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷第373-375頁），亦屬贅舉，先此敘明。

二、事實概要：緣原告陳萬興、陳阿雲自其祖父陳文瑞起，即世居雲林縣古坑鄉○○段○○○○○號（重測前為同鄉○○○段○○○○號，日據時期為臺南州斗六區古坑庄溪邊厝214番號，下稱系爭土地），前已主張以所有之意思公然和平繼續占有逾20年，符合民法第769條時效取得所有權之條件，於101年5月1日以土地登記申請書，向被告斗六地政事務所申請時效取得系爭土地所有權，經該所審核結果，以系爭土地依土地登記簿登載為訴外人鄭枝所有，非他人未登記之不動產，與民法時效取得所有權規定不符，依法不應登記為由，依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以101年9月25日斗地駁字第000064號函駁回通知書否准其申請。

原告不服，提起訴願，先經雲林縣政府以101年9月14日府行法字第1016000565號訴願決定，以該處分並未記載全部處分相對人之姓名，無從確認相對人究竟為何，已屬違法，乃將上開駁回通知書撤銷，由被告斗六地政事務所於收受決定書之次日起30日內另為適法處分。

嗣被告斗六地政事務所另作成101年9月25日斗地駁字第000064號駁回通知書，仍駁回原告之申請。

原告不服，提起行政救濟，迭經雲林縣政府102年1月31日府行法字第1026000465號訴願決定、本院102年4月24日102年度訴字第184號判決及最高行政法院102年12月26日102年度判字第808號判決駁回確定在案。

嗣原告於103年1月20日向被告雲林縣政府提出聲請書略以：「主旨：請求系爭土地主管登記機關總登記未依法行政，違背法令應撤銷土地總登記。

．．．。」

經被告雲林縣政府103年1月22日府地籍字第1030003228號函轉原告103年1月20日（誤載為102年1月20日）聲請書，被告斗六地政事務所乃以103年1月24日斗地一字第1030000741號函復原告，略以：本件土地總登記案業經最高行政法院102年度判字第808號判決駁回上訴。

嗣原告又於103年1月29日再向被告雲林縣政府提出聲請書略以：「主旨：請求確認．．．系爭土地主管登記機關總登記未依法行政，違背法令（未依據土地總登記土地法第57條及臺灣省土地權利憑證繳驗及換發書狀第14條規定處理），顯然有自始登記無效，請求塗銷登記。

．．．。」

經被告雲林縣政府103年2月7日府地籍字第1030013284號函轉原告103年1月29日（誤載為10 2年1月29日）聲請書，被告斗六地政事務所乃以103年2月13日斗地一字第1030001110號函復原告，略以：本件土地總登記案係重覆陳情，依第173條第2款（誤為第2項）規定不再處理，而未予允許（該函說明誤載上開雲林縣政府103年2月7日函係函轉原告103年2月7日聲請書），原告遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

（一）系爭土地登記名義人鄭枝於總登記時已死亡，不具權利能力，不得為權利主體： 1、按系爭土地源自清領時期，民國前16年中日兩國簽訂馬關條約，將臺灣、澎湖割讓日本，日本政府於民國前9年實施土地改革制度並查明耕地面積，重新確定土地所有權人登記，鄭枝當時並未登記土地所有權人。

清領時期系爭土地為214番地，原土地所有權人應為原住民所有。

原告陳萬興及陳阿雲祖父陳文瑞承繼曾祖父陳阿扁，依戶籍記載明治30年即民國前18年就設籍使用土地。

34年8月臺灣光復，國民政府於35年4月實施土地總登記，陳文瑞以代理人誠實申報，申報書備註所有權人行方不明，是代理原不動產土地所有權人申報，但未檢附委託書。

由鄭枝民國前13年設籍，原設籍227番地，被塗改214番地又無更正之章，顯然有瑕疵。

2、次按35年4月5日臺灣省行政長官公署卯微35署民字第2896號公告（下稱長官公署公告），以無人申報者，凡逾期無人申請驗證之土地，或經申請而逾限未補繳證件者，其土地視為無主土地，由該管縣市地政機關公告2年6個月，並予代管，至38年12月底為止，期滿仍然無人申請登記，即為國有土地之登記。

從而，該公告延長原因是未繳憑證、逾期申請及無人申報，政府要執行無主土地處理。

陳文瑞申報後自始自終並未繳驗憑證或取具鄉長或四鄰之保證書。

當時保證書是保證家屋為陳文瑞所有，又未保證系爭土地所有權為鄭枝所有，申請書備註所有權人行方不明。

3、再按登記機關接收申請登記案件後，應即依法審查，辦理審查人員，應於登記申請書內簽註審查意見及日期並簽名及蓋章。

系爭土地申請總登記時，申報書文件並未有驗訖合格與不合格核章，陳文瑞35年7月12日以代理人身分代理申報，未有委託書，是代理何人申報，依法應是代理原土地所有權人。

管理機關逕行登記於法顯有不合，有違背總登記程序及精神。

4、又按36年5月16日被告斗六地政事務所，將系爭土地登記為鄭枝所有，經查鄭枝已於民國12年4月28日死亡並絕戶，依據民法第6條規定，人之權利能力終於死亡，被告斗六地政事務所將土地登記於鄭枝，明顯抵觸法律。

5、另陳文瑞申報土地總登記，事實因無法繳驗土地證明文件，亦不知土地所有權人為何，依事實申報土地所有權人行方不明，並無不實，系爭土地於土地臺帳上記載為214番地，乃係原住民活動區，足證鄭枝於清領時期亦非土地所有權人，受理申請機關本應依我國土地總登記程序處理，依無主土地補辦公告登記。

6、復按憲法第10條、第15條及第143條，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，國家對於土地之分配之整理，應以扶植自耕農即自行使用土地人為原則，並規定其適當經營面積。

移送國有財產局拍賣人民居住之土地，有危及原告居住及生存權，並抵觸憲法規定。

（二）被告雲林縣政府為土地相關法令目的事業主管機關，本於依法令積極依法行政，不能等法院判決再來辦理。

依法應依據土地總登記規定第5條處理，逾期限無人申請登記之土地或經聲請而逾期限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管市、縣地政機關公告之，公告期滿無人提出異議，即為國有登記之土地。

被告雲林縣政府以內政部65年11月26日台內地字第712171號「臺灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記之處理要點」（下稱處理要點）顯然有瑕疵等語，並聲明求為判決確認系爭土地之土地總登記自始無效。

四、被告雲林縣政府則以：

（一）系爭土地已完成土地總登記，並無違法： 1、按系爭土地登記簿上記載：「收件日期：35年7月12日；

收件字號：斗地登古字第23237號；

登記日期：36年5月16日；

登記原因：總登記；

所有權人：鄭枝；

書狀字號：古坑字第3518號」。

依系爭土地光復初期繳驗憑證申報書（下稱申報書）所示，權利關係欄載明：「現所有人：鄭枝」「現權利關係人及現使用人：陳文瑞」，備註欄並載有：「所有權人行方不明，家屋申報」等字；

代理人姓名陳文瑞、證明人吳春桂即當時之古坑鄉長，土地臺帳核對欄、代理人欄、證明人欄均蓋有印章，皆證明系爭土地於光復初期確經人出面申報，且係使用人陳文瑞，以代理人身分代為申報，並填載該土地上之定著物面積、形式及權屬等情形，本件已依「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」（下稱換發辦法）提出申請書、保證書，經審查核對臺帳登記簿登載資料相符驗訖，並經公告無人提出異議，編造土地登記簿，核發權利書狀，登記程序已然完成，即有土地法第43條規定登記具絕對效力，原告主張系爭土地未完成土地總登記程序顯無理由。

2、次按系爭土地於35年間辦理土地總登記時，該申報書土地權利關係所有權人欄記載：「鄭枝」，備註欄：「所有權人行方不明、家屋申報」，權利關係人欄：「陳文瑞」、代理人欄：陳文瑞、使用人欄：陳文瑞、證明人欄：「吳春桂」（當時之古坑鄉長），可見系爭土地於光復初期確經陳文瑞以代理人身分辦理申報，且誠實申報鄭枝為系爭土地之所有權人，足以推論該申報內容應與事實相符。

且系爭土地已依換發辦法辦理完成，依土地法施行法第11條規定視為已依土地法辦理總登記，且具有土地法第43條規定之絕對效力，非屬「逾總登記期限無人申請登記土地」，原告主張總登記自始無效，應予塗銷補辦無主土地公告顯無理由。

3、原告主張系爭土地所有權人鄭枝於土地總登記時已死亡絕戶，不得為權利主體： （1）惟查，光復初期辦理土地總申報時，權利人鄭枝雖已死亡絕戶而無直系血親卑親屬，然其出生別為五男，足證有其他繼承人存在之可能，依民法繼承編施行法第8條規定，應依民法繼承編之規定由其他順位繼承人繼承；

又如其繼承人之有無不明者，亦應依土地法第73條之1未辦繼承列管或民法繼承編「無人承認之繼承」相關規定辦理。

另依處理要點第1點規定，土地總登記縱有以死者名義登記情事，亦僅得由登記名義人鄭枝之合法繼承人申請更正登記，並不能以此為由認定該土地登記為違法無效。

（2）次查，內政部82年1月印製臺灣土地登記制度之由來與光復初期土地登記之回顧（下稱登記回顧）一書第251頁略謂：「時值光復未久，不少人民於戰時遠適他鄉，或為日軍徵調服役，尚未返鄉，亦或因宣導不足，對於繳驗憑證換發書狀之意義未盡明瞭，而承辦之工作人員對於法令之規定亦有認識不夠，至各縣市於辦理時發生下列各項問題：．．．三、原不動產登記簿所載土地權利人業已死亡，仍以死者名義申報者：．．．內政部乃於65年11月26日台內地字第712171號函訂頒『臺灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記之處理要點』，其合法繼承人得提出證明文件，申請更正登記經登記機關審查無誤並公告30日無人異議者，即可換發權利書狀。」

亦即光復初期臺灣社會有其特殊時代背景，暫以死者名義登記，再俟繼承人申請更正登記，係為保障人民權益之作法，其總登記不因此而無效，內政部亦因此訂頒處理要點，辦理後續更正作業事宜。

（3）本件縱然登記名義人鄭枝於總登記前已死亡，惟既經陳文瑞以代理人身分代為申報，依法登記完畢，即具有登記之絕對效力。

又登記名義人既為鄭枝，其出生別為五男，足證有其他繼承人存在之可能，依民法繼承編施行法第8條規定，應依民法繼承編之規定由其他順位繼承人繼承；

又如其繼承人之有無不明者，亦應依土地法第73條之1未辦繼承列管或民法繼承編「無人承認之繼承」相關規定辦理。

再揆諸土地法第73條之1立法理由，被告雲林縣政府依據土地法第73條之1規定，因系爭土地未辦理繼承登記，予以代管15年期滿，於98年移送財政部國有財產署（下稱國有財產署）標售，不僅符合法令規定，更為釐清地籍之必要作為。

4、又35年4月5日長官公署公告內容，雖明定受理申報登記期間為38年4月21日起至5月20日止，惟為因應實際作業情形，臺灣省政府業已延長申請期限至38年12月底，此亦與處理要點第1點第2項解釋之「．．．前項所謂台灣光復初期係指民國35年4月至民國38年12月底，人民辦理土地權利憑證繳驗之申報期間。」

相符，原告主張陳文瑞於35年7月12日申報，有逾期申報情事，被告雲林縣政府未依據土地法第57條及換發辦法第14條規定辦理無主土地公告後收歸國有，已違背上級機關行政命令，顯屬誤解。

5、陳文瑞以代理人身分依換發辦法辦理申報時，所附保證書僅係保證家屋權利確為陳文瑞所有，塗銷「土地」二字係因印刷格式僅有「土地」，因保證內容係證明申報人係土地所有權人之代理人，以家屋所有人之身分資格申報，因而塗銷土地二字改寫「家屋」，衡量改寫「家屋」字跡與保證書其他書寫內容之字跡並無明顯差異，應可推論係同一人書寫，且保證之內容為坐落於系爭土地之家屋權利，亦與該申報書記載之「使用人；

陳文瑞」、「關係人：陳文瑞」、「所有權人行方不明、家屋申報」之權利關係契合，更足以證明係爭土地總登記內容與事實相符，申報書及土地登記簿所載之權利人確為鄭枝，陳文瑞僅為地上建物之使用人。

（二）原告主張國家對於土地管理，應以獎勵實際使用人為優先。

惟查，土地使用權與土地所有權合一，有助於土地權利單純化，亦為地政業務核心任務之一。

應請原告逕向國有財產署申請系爭土地標售，如此原告即可取得系爭土地所有權，達成使用權與所有權合一之期待，使建物擁有基地所有權，且標售所得之價款儲存於國庫專戶，鄭枝繼承人亦得依其法定應繼分領取價款，保障其權益。

若逾10年無繼承人申請提領該價款者，則歸屬國庫，此為符合法令之可行做法。

惟查國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。

經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」

此項規定才是原告亟欲主張總登記無效，改登記為國有土地，按第一次公告土地現值計價讓售系爭土地之目的所在，但如此解決方法不但侵害土地登記之絕對效力、更是直接剝奪登記名義人鄭枝繼承人之法定權益，且系爭土地既經移送國有財產署標售，倘改登記國有後，以第一次公告土地現值計價讓售，國庫亦將蒙受損失等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、被告斗六地政事務所則以：

（一）原告就系爭土地提出聲請書，請求確認總登記無效，請求塗銷登記，經上開雲林縣政府103年2月7日函轉原告103年1月29日聲請書，被告斗六地政事務所乃依行政程序法第173條第2項規定以103年2月13日（其記載為同年月2月7日）斗地一字第0000000000函，復知不再處理。

又被告斗六地政事務所103年2月13日函，乃純就原告針對系爭土地提出陳情聲明，而依行政程序法予以函復，非為行政處分。

（二）實體部分： 1、按系爭土地在臺灣省雲林縣土地登記簿（下稱土地登記簿）上記載：「收件日期：35年7月12日；

收件字號：斗地登古字第23237號；

登記日期：36年5月16日；

登記原因：總登記；

所有權人：鄭枝；

書狀字號：古坑字第3518號」。

顯見系爭土地已經辦妥土地總登記，所有權歸屬鄭枝。

次按土地登記規則第7條規定：「登記完畢，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得塗銷登記。」

另依內政部74年12月2日台（74）內地字第365559號函略以：「按已登記之土地權利，除有土地登記規則第3章第6節『塗銷登記』規定情事外，非有法律上原因，經法院判決塗銷確定者，登記機關不得為塗銷登記，土地登記規則第7條訂有明文．．．。」

系爭土地業依換發辦法辦理完成，依土地法施行法第11條視為已依土地法辦理總登記，依土地法第43條規定即具有絕對效力。

系爭土地已登記為鄭枝所有，是他人已登記之不動產。

原告一再以陳情、聲明書方式提出請求塗銷登記，卻未能檢附經法院判決確定證明文件，作為塗銷之依據，被告斗六地政事務所復知不再處理並無違誤。

2、次按不動產之所有權人死亡，雖其個人之權利能力終止，但另一方面其權利義務亦因死亡而開始繼承，由繼承人承受，故關於遺產之法律行為自當由繼承人為之，系爭土地於光復初期辦理土地總申報當時，權利人鄭枝雖已死亡絕戶無直系血親卑親屬，依民法繼承編施行法第8條規定，鄭枝出生別為五男，其戶籍絕戶，非謂無其他繼承人，又如其繼承人之有無不明者，亦應依民法繼承編第2章第5節「無人承認之繼承」相關規定辦理，並非謂其財產即為無主當然收歸國有。

此由土地法第73條之1、「未辦繼承登記土地及建築改良物列冊管理作業要點」（下稱作業要點）暨內政部66年2月9日頒訂之處理要點第1點規定其繼承人得申請更正觀之，即顯可得知。

3、依該申報書所示，權利關係欄載明現所有人：鄭枝；

現權利關係人及現使用人：陳文瑞；

備註欄並載有所有權人行方不明，家屋申報等字；

代理人姓名陳文瑞；

證明人吳春桂，土地臺帳核對欄、代理人欄、證明人欄皆蓋有印章，證明本件土地於光復初期確經人出面申報，與無人申報之無主土地情形有別。

另由該申報書權利關係備註欄及代理人欄觀之，係使用人陳文瑞以代理人身分代為申報，並填載該土地上之定著物面積、形式及權屬等情形，本件已依換發辦法提出申請書、保證書、經審查核對臺帳登記簿登載資料相符驗訖，並經公告無人提出異議，編造土地登記簿，核發權利書狀，登記程序已然完成，即有土地法第43條規定登記具絕對效力。

另除申請書填寫正確，權利關係變動亦予審查與官方登記資料（臺帳）核對、不符限期補正、駁回、並公告徵詢異議，並設有調處機制，不為申報處理等規定，實屬土地登記規則所採實質審查無訛。

4、系爭土地其日據時期土地臺帳記載業主為「鄭枝」。

由長官公署公告第7點規定：「土地申報，應提出下列有關權利憑證：甲法院不動產登記濟證；

乙土地臺帳謄本；

丙最近三年納租收據；

丁其他足資證明權利之文件書據。」

第11點規定：「申報書內，凡有左列情形之一者，土地整理處，均將不予受理：甲事件不．．．；

丙當事人或其代理人不到場，或代理權限不明；

丁．．．」而土地臺帳係為臺灣總督府以國家公權力所作成，經查定或裁定確定，而登錄於土地臺帳之土地權利，原則上，具有絕對、創設之效力，可對抗任何人一切權利主張。

由此可知，土地臺帳之編制，可以稱為臺灣歷史上第一份有關土地權利，大規模由官方記錄之產權證明。

亦為當時登記權利現狀之稅務官方資料，且當時既已受理申報，表示代理人確有到場，系爭土地所有權人，因行方不明，由地上家屋持有人代為申報不僅顯示土地與家屋本非屬同一人所有，且其代理人代理權限亦屬適當。

5、原告以系爭土地申報書，指稱未依規定於申報書蓋雲林縣政府土地權利憑證審查委員會之章，顯有未完成審查及公告程序云云。

惟查，被告斗六地政事務所對於上開申報書填寫證件審查相當嚴謹，附繳證件、關係人適當否皆詳為審查。

系爭土地之土地所有權人鄭枝行方不明，由地上建物所有權人陳文瑞代為申報，代填資料，案附約定書將其建物無條件全部贈與陳文瑞，約定人陳阿蚶、陳文水。

保證書保證家屋權利確為陳文瑞所有，與申報書定著物所有人一致，雖「土地」刪除更改為家屋處未蓋章，然整體看來並無相違，保證房屋所有人即土地關係人陳文瑞無訛。

原告以他縣之申報書指稱雲林縣土地總登記未加蓋縣名義之驗訖發還戳記、程序缺漏無效。

況本件土地所有人行方不明，家屋所有人代為申報，故總登記申報書未能加蓋縣（市）政府名義之驗訖發還戳記。

然系爭土地確經人辦理申報，並依程序完成登記無訛。

6、又按「臺灣光復初期辦理土地權利憑證繳驗及換發權利書狀時，以死者名義申報登記為所有權人或他項權利者，其合法繼承人得依照台灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記之處理要點申請更正登記。

前項所謂台灣光復初期係指民國35年4月至民國38年12月底，人民辦理土地權利憑證繳驗之申報期間。」

亦為內政部78年1月5日修正發布之處理要點第1點規定，故陳文瑞於35年7月12日申報無逾期申報疑慮等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、前揭事實概要欄所載事實，有系爭土地第2類謄本（本院卷第15-16頁）、原告101年5月1日土地登記申請書（含駁回通知書本院卷第174-218頁）、被告雲林縣政府102年1月31日府行法字第1026000465號訴願決定書（本院卷第119-125頁）、本院102年度訴字第184號判決（本院卷第126-139頁）、最高行政法院102度判字第808號判決（本院卷第140-147頁）、原告聲請書（103年1月20日、103年1月29日，本院卷第271-272、283、287頁）、被告雲林縣政府103年1月22日函、103年2月7日函（本院卷第19頁，其說明將原告103年1月29日聲請書誤載為102年1月29日，另本院卷第286頁參照）、被告斗六地政事務所103年1月24日函、103年2月13日函（本院卷第18頁，其說明將原告103年1月29日聲請書誤載為同年2月7日，另本院卷第285頁參照）、原告起訴狀（本院卷第5-8頁）附本院卷可稽，應堪認定。

七、本件原告起訴時其訴之聲明為：「一、確認系爭土地總登記自始無效、錯誤。

二、鄭枝非該筆土地原始土地所有權人及非我國土地法所稱之權利人適格。」

（本院卷第6頁）嗣原告於本院103年5月22日準備程序時，經本院闡明後，更正其訴之聲明一為：「確認系爭土地總登記自始無效。」

（雲林縣政府及斗六地政事務所均為本件被告，其法律依據為行政程序法第111條第7款），訴之聲明二部分撤回（本院卷第360、361、389頁）。

八、查系爭土地日據時期之土地標示為「臺南州斗六區古坑庄溪邊厝214番號」（本院卷第46頁該土地日據時期土地臺帳參照，被告斗六地政事務所誤為日據時期土地登記簿，本院卷第38、41頁參照），屬於當時臺南州轄下，而日據時期地政事務中之不動產登記由各地方法院所屬登記出張所掌管，臺灣光復後，於35年初設置8個土地整理處（含臺南土地整理處），專責辦理全省土地總登記之土地權利憑證繳驗換發權利書狀申報審核工作。

35年10月底，裁撤上開8個土地整理處，並將原土地整理處所屬之處分，改組成立地政事務所，接辦土地總登記申報審核工作等情，有上開登記回顧一書可稽（第196頁）。

另就歷史沿革而言，光緒13年臺灣設省並設雲林縣，嗣於日據時期之明治35年廢之，迄臺灣光復後於民國39年調整行政區域恢復雲林縣。

由此可知，35年初所設置之臺南土地整理處之事務，係由嗣後成立之被告斗六地政事務所接續辦理，是本件系爭土地總登記之行政處分，係由斗六地政事務所之前身即當時之臺南土地整理處（本院卷第9 、1 0頁之申請書及保證書參照）所作成，故本件原告以斗六地政事務所為被告，固屬正確，惟其另以雲林縣政府為被告，而提起本件確認行政處分無效之訴，因雲林縣政府非系爭土地總登記之權責機關，其被告不適格，此部分原告之訴為無理由。

九、就原告以斗六地政事務所為被告部分，本件兩造之爭點為：系爭土地之總登記有無行政程序法第111條第7款無效事由？茲論述如下：

（一）按行政訴訟法第6條第1項、第2項規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。

（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」

次按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

（二）所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。

基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。

是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。

而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。

換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑（例如須經調查始得判斷、或尚須實質審查才能知悉者），則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院95年度判字第1652號、98年度判字第693號、102年度判字第778號判決意旨參照）。

又系爭行政處分是否違反法令之爭議，係涉及法規適用爭議之判斷，是該行政處分無論是否有違法之瑕疵，該等瑕疵均非「在某程度上猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，即非屬普通社會一般人一望即知系爭行政處分內容具有重大明顯瑕疵之情形，自不符合行政程序法第111條第7款所謂重大明顯瑕疵。

是系爭行政處分縱有瑕疵，亦非屬重大明顯瑕疵之情形，而應屬系爭行政處分有無違法是否應予撤銷之範疇，自不得以確認之訴之訴訟類型，訴請確認行政處分無效（最高行政法院100年度判字第1417號、98年度判字第1421號判決意旨參照）。

（三）本件原告所指之系爭土地之總登記，依其所提出之原土地登記謄本及現行土地登記第2類謄本（本院卷第15-16頁，又被告另一式原土地登記謄本，其內容與上開2式相同，本院卷第49-50頁）分別記載：「收件日期：35年7月12日；

收件字號：斗地登古字第23237號；

登記日期：36年5月16日；

登記原因：總登記；

所有權人：鄭枝；

住所：雲林縣古坑鄉○○○路○○○號，書狀字號：古坑字第3518號」及「登記日期：36年5月16日；

登記原因：總登記；

所有權人：鄭枝；

住址：雲林縣古坑鄉○○○路○○○號」等項。

故原告提起本件確認行政處分無效者，係指系爭土地於36年5月16日以訴外人鄭枝為所有權人之土地總登記無效。

（四）經查，臺灣光復初期臺灣省根據土地法、臺灣地籍釐整辦法及換發辦法，自35年4月下旬起，就日據時期已辦竣不動產登記或未登記而經地籍測量登錄於土地臺帳之公私有土地，辦理土地權利憑證繳驗申報，由縣市地政機關經過收件、審查、公告等法定程序後，隨即據以登記，編造土地登記總簿，此即土地總登記之由來。

又依內政部所編定登記回顧一書中，「日據時期之不動產登記」節之記載「當時私人相互間所訂之習慣中公認之土地權利有下列5種：（一）業主權（日本民法施行後之所有權）．．．」，及「臺灣土地登記規則之適用」節，載明「依臺灣土地登記規則第1條規定係指登錄於土地臺帳之左列權利：(1)業主權：即所有權．．．」。

另日據時期「臺灣土地登記規則之登記制度」如下：「（一）土地登記之效力為，就臺灣土地登記規則在登記之效力而言，原則上採用權利登記制，凡登錄於土地臺帳之土地，其業主權、典權、胎權、贌耕權之設定、移轉、變更、處分之限制或消滅，非經登記不生效力，不但不能對抗第三人，即當事人之間亦不能發生效力。

其因繼承或遺囑而發生者，乃屬原始取得，自被繼承人死亡時，即發生效力，但若不為登記者，不得對抗第三人，故規定為例外。

（二）本規則施行後，依該規則第1條規定，得登記之物權中，業主權（即所有權）應否先申辦保存登記（即土地所有權第一次登記），並無強制規定，一任所有權人之意，但如需設定或移轉等土地權利變更而為登記時，仍應先申辦業主權登記。

（三）登記具公信力。

民眾對已登記之土地權利，可信賴其確定之效力，縱然實體法不能成立或無效，亦不得以其不成立或無效，對抗信賴登記而取得新登記權利之善意第三人。」

亦為登記回顧一書於「臺灣土地登記規則之適用」節所載述。

是臺灣光復初期辦理土地權利憑證繳驗申報為土地總登記時，於日據時期未經申請保存登記之土地，尚不得遽以認屬無所有權人，係未經登記之不動產（最高行政法院102年度判字第808號判決意旨參照）。

（五）次查，原告所提出之系爭土地之申報書（本院卷第9頁，另被告提出較為清晰者附於本院卷第68頁），其「土地之部欄」記載土地標示臺南州斗六區古坑庄溪邊厝214地號75等則面積0.1040甲，「權利關係欄」載明現所有人為訴外人鄭枝（其備註欄並載有所有權人行方不明，家屋申報等字），「現權利關係人欄」及「現使用人欄」為陳文瑞，「代理人欄」記載為陳文瑞，「證明人欄」記載吳春桂（其住所欄記載為古坑鄉長），又上開「代理人欄」、「證明人欄」，及「土地臺帳核對欄」分別蓋有陳文瑞、吳春桂鄉長及承辦人之印章，另「申報繳驗欄」之日期為35年7月12日，且該申報書上之「定著物之部」有填載面積、形式材料及權屬（現在所有人為陳文瑞）等情形，核與原告所提出之系爭土地申報書所附之保證書所載，陳文瑞為「家屋」權利人相符（本院卷第10頁，另被告提出較為清晰者附於本院卷第70頁）；

亦核與日據時期土地臺帳（本院卷第46頁）所載，系爭土地「地番」（即地號）為214，「則別」為75則，「甲數」為0.1040，「業主」為鄭枝等之記載相符。

綜合上開土地登記謄本及申報書等文件可知，系爭土地係於光復初期，經原告陳萬興、陳阿雲之祖父陳文瑞，以現使用人及代理人之名義提出申請書、保證書申報繳驗，經承辦人以35年7月12日斗地登古字第23237號收件，審查核對土地臺帳資料相符驗訖，並經公告無人提出異議，於36年5月16日以總登記為登記原因，所有權人為訴外人鄭枝編造土地登記簿，而核發古坑字第3518號權利書狀，其土地總登記程序業已依法完成，其所有權歸屬於訴外人鄭枝。

故系爭土地之總登記經核與前述日據時期至臺灣光復初期臺灣省根據土地法、臺灣地籍釐整辦法及換發辦法所為之土地總登記之土地權利登記規定相符，其行政處分尚無何違誤之處。

（六）又按「繼承開始在民法繼承編施行前，被繼承人無直系血親卑親屬，依當時之法律亦無其他繼承人者，自施行之日起，依民法繼承編之規定定其繼承人。」

為民法繼承編施行法第8條所規定。

依此，民法繼承編施行前，被繼承之土地所有權人無直系血親卑親屬者，於民法繼承編施行後為土地總登記時，即應依民法繼承編之規定以定其繼承後之權利人。

又土地登記，係依照法定程序，將某一區域已經辦竣地籍測量之公私土地與定著物之標示、權利關係及其異動等情形，登載於特定之冊籍上，以確定並保障土地所有者及其他權利關係人之權益，俾便利政府管理之行政行為。

是為土地總登記時所確認之原權利人已死亡時，為確定並保障土地所有者之權利，於未確定權利人之前，以已死亡之原權利人名義申報登記為所有權人，與土地登記制度所欲達成之目的，不相違背，亦與民法所規定權利能力之規定意旨無違。

緣此處理要點第1點乃有：「（第1項）臺灣光復初期辦理土地權利憑證繳驗及換發權利書狀時，以死者名義申報登記為所有權人或他項權利者，其合法繼承人得依照本要點申請更正登記。

（第2項）前項所謂臺灣光復初期係指民國35年4月至民國38年12月底，人民辦理土地權利憑證繳驗之申報期間。」

之規定。

經查，系爭土地所有權人鄭枝，依其日據時期戶籍謄本（本院卷第59頁）所載，其已於大正12年4月28日（即民國12年4月28日）死亡，故系爭土地於上開總登記時，其原權利人鄭枝雖已死亡，揆諸前揭法令規定，系爭土地之所有權人即應依民法繼承編之規定予以確定，尚不生該土地無權利主體，致系爭土地之總登記有何違法之處。

原告主張鄭枝於系爭土地總登記時既已死亡，而無權利能力，該總登記之行政處分應為無效云云，顯有誤解，不足採取。

（七）至於原告雖以系爭土地總登記其代理人申報繳驗未附具委託書，且申報後始終未繳驗憑證或取具鄉長或四鄰之保證書，又該申報書中鄭枝設籍更改但無更正之章，另該總登記承辦人未於申報書上蓋用驗訖合格與不合格印章，顯然有瑕疵云云。

經查，陳文瑞代理申報時，已出具鄉長及另外3位鄰居為保證人之保證書（本院卷第10頁），原告主張陳文瑞迄未出具保證書云云。

顯與事實有間，不能採取。

另其餘原告之爭執，經核無非就系爭土地總登記是否違反法令之爭議，係涉及法規適用爭議之判斷，該瑕疵之有無，須經調查相關證據始能釐清，且縱有上開瑕疵，該等瑕疵均非「在某程度上猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，即非屬普通社會一般人一望即知系爭行政處分內容具有重大明顯瑕疵之情形，自不符合行政程序法第111條第7款所謂重大明顯瑕疵。

原告自不得提起本件確認之訴，訴請確認系爭土地總登記之行政處分無效。

被告斗六地政事務所以上開103年2月13日函，未予允許原告103年1月29日聲請書請求確認系爭土地總登記之行政處分，依法核無不合。

十、綜上所述，原告主張俱非可採。雲林縣政府非適格之被告，原告以之為被告提起本件確認行政處分無效之訴，被告不適格，為無理由。

又原告以斗六地政事務所為被告提起本件確認行政處分無效之訴，因系爭土地總登記並無行政程序法第111條第7款所規定之重大明顯瑕疵，故原告之訴亦無理由，應予駁回。

另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 103 年 7 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢

以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 7 月 9 日
書記官 詹 靜 宜