臺中高等行政法院行政-TCBA,103,訴,136,20140702,1

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第136號
103年6月18日辯論終結
原 告 劉錫坤
劉俊烈
林秀珍
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 許志堅
吳綉絹
林秋美
上列當事人間土地容積事件，原告不服內政部中華民國103年1月22日台內訴字第1030356550號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告於民國102年7月1日向被告申請共有坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地（重劃前為溝子墘段338-12地號，原告劉錫坤、劉俊烈及林秀珍應有部分分別為1/2、15/100、35/100，下稱系爭土地），為辦理容積移轉時之送出基地，經被告所屬都市發展局（下稱都發局）審認，系爭土地因都市○○○○○道路用地之年期未滿25年，與臺中市實施都市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點（下稱容積移轉作業要點）第14點第1項第3款要件不符，無法成為容積移轉之送出基地，以102年7月12日中市都計字第1020102745號函，否准原告所請。

原告不服，提起訴願，經被告認定被告尚未將都市計畫法及其子法所定主管機關權限，劃分由其所屬都發局執行，故該局逕以其名義否准原告系爭土地作為容積移轉時之送出基地之申請，欠缺事務管轄權限，難謂適法，遂以102年10月3日府授法訴字第1020187496號訴願決定書決定將都發局102年7月12日函撤銷。

經被告再審查後，仍認該申請案與容積移轉作業要點第14點第1項第3款不符，以102年10月18日府授都計字第1020195331號函（下稱原處分）否准。

原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）系爭土地符合市地重劃實施辦法第9條但書之規定： 1、系爭土地坐落於臺中市第5期大墩市地重劃區內，72年間該區域僅訂有主要都市計畫，尚未發布細部計畫，因符合市地重劃實施辦法第9條但書規定，係被告為促進都市發展採市地重劃方式整體開發之地區，故由被告所屬地政科主導成立第5期市地重劃工作小組，擬定重劃區範圍，報請前臺灣省政府地政處同意，分別以71年8月3日（71）地二字第5445號函、72年2月18日（72）地二字第14434號函核定重劃區實施範圍在案。

2、被告則於72年6月30日以（72）府地劃字第43551號公告重劃計畫書及範圍，據以辦理臺中市第5期（公辦）市地重劃。

而重劃前位於溝子墘段338、342地號土地上，已於71年6月10日興建完成10戶房屋，領有使用執照，並以系爭土地供該10戶房屋之道路使用。

且系爭土地因納入重劃區範圍內，而由被告依法辦理「增設6米道路」，並採原地原位置分配不計負擔。

嗣被告以72年10月19日（72）府地劃字第713311號公告禁止及限制事項，期間自72年10月5日起至74年4月4日止，依據市地重劃實施辦法第12條、第13條及平均地權條例第59條規定辦理，其目的在於限制重劃區內建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形等事項。

3、系爭土地自72年10月5日起，即受公告禁止及限制事項規範，未再變更地形或使用，被告並於辦理市地重劃工程施工時，已將所有地下管線、電力、電信、自來水、瓦斯管線等涵管，埋設於系爭土地下，並將系爭土地供公眾通行使用，迄於74年1月19日完成重劃及土地分配結果公告期滿確定在案。

上開期間系爭土地已為道路並供公眾通行使用，有72年7月1日、73年9月21日、74年5月12日、75年5月4日林務局農林航空測量所航空攝影照片（下稱空照圖）可證，重劃完成後，被告並將系爭供公眾通行之土地，逕行變更地目為道。

（二）次按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

內政部72年9月1日頒訂之「市地重劃與都市計畫業務聯繫作業要點」（下稱聯繫作業要點），除第1點敘明係為配合解決都市計畫公共設施保留地取得問題而訂定該要點外，第3點第1項規定：「選定辦理市地重劃之地區，其細部計畫須配合擬定或變更時，應專案辦理．．．」第2項規定：「前項細部計畫之擬訂或變更工作；

應由地政與工務（建設）單位共同作業，並限於4個月內完成」。

惟被告未依上開聯繫作業要點規定，至遲於重劃結果公告期滿確定時（即74年1月19）完成細部計畫變更，將系爭土地劃設為道路用地，竟於都市計畫定期通盤檢討時，始於79年9月21日公告「變更臺中市都市計畫（細部計畫公共設施保留地通盤檢討）案」，將系爭土地劃設為都市○○道路用地，延宕作業期問長達5年8個月之久。

（三）再按容積移轉作業要點第14點規定：「本辦法第6條第1項第3款規定之送出基地以下各款為限：．．．（三）申請容積移轉時，經劃設為道路用地之年限已逾25年。」

原處分謂：有關都市計畫土地之管制，係以都市計畫土地之使用分區類別管制之，並非以地目別為管制依據，系爭土地自79年劃設為都市○○道路用地起算，迄今年限未滿25年，歉難為容積移轉時之送出基地云云，否准原告之請求。

惟依上開聯繫作業要點規定，被告最遲原應於74年1月19日完成細部計畫變更，將系爭土地劃設為都市○○道路用地，被告卻應作為而不作為，系爭土地即應自74年1月19日重劃土地分配結果公告期滿日，起算劃設為都市○○道路用地之年限，故至99年1月18日已滿25年之年限，而應准許系爭土地為容積移轉時之送出基地。

（四）原告106年6月18日行政訴訟補充理由狀補充略以： 1、系爭土地於79年9月21日前屬於「住宅區」，被告應於74年1月19日辦理土地分配時，分配可供建築使用之土地給予原告（即住宅區土地），不應分配無法建築使用之土地予原告（即道路用地）。

又被告79年9月21日府工都字第82838號公告變更臺中市都市計畫按所載之新計畫面積為783平方公尺，惟系爭土地僅283平方公尺，兩者面積不符，足證被告因於重劃作業進行期間，應積極辦理細部計畫之變更，惟被告因遺漏未予重劃作業期間內辦理，致衍生問題，而拖延至79年9月21日始納入通盤檢討辦理，形同畫蛇添足。

2、臺灣省建築管理規則第2條得免申請指定建築線之規定，係於79年3月8日始頒定，僅適用79年3月8日以後之申請案件，系爭土地既經由被告79年9月21日公告為「道路用地」，可知79年9月21日前非屬「道路用地」，且系爭土地周邊建築物於75年9月3日興建完成，故必須申請指定建築線，且需取得原告同意書，原告並未出具同意書，被告所為並不符相關規定。

3、被告應積極配合重劃之需要，擬定細部計畫，俾利都市發展與重大建設之開發，被告拖延至74年1月19日第5期市地重劃辦竣之後仍不為所動，直至75年12月31日始公告辦理變更，已屬嚴重廢弛業務。

4、又使用分區如屬「公共設施保留地」則應課地價稅，然系爭土地業經被告辦竣重劃後，於74年5月8日編定地目為「道」，原告自74年起至102年皆無須繳納地價稅，足證系爭土地並非被告所稱「公共設施保留地」。

且依土地法第14條規定，公共交通道路之土地成為私有者，得依法徵收，被告未依法徵收等語，並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。

②被告應依原告102年7月1日之申請，作成准許系爭土地為容積移轉時之送出基地之行政處分。

三、被告則以：

（一）按本件系爭土地為6米計畫道路，有關大新段周邊建築物皆依都市計畫法、建築法、建築技術規則等規定，檢討符合相關規定，並由建築師簽證負責，被告再據以核發建築執照。

次查79年3月8日修正之臺灣省建築管理規則第2條規定，本件係重劃所增設道路，依上開規定辦理者可免指定建築線。

本件容積移轉事項，悉依都市計畫容積移轉實施辦法及容積移轉作業要點辦理，核發建築執照情形與本件無涉。

（二）次按市地重劃實施辦法第28條規定，系爭土地於79年9月21日被告公告「變更臺中市都市計畫（細部計畫公共設施保留地通盤）案」前，其土地使用分區為「住宅區」，依都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定，住宅區用地做道路使用，非屬上開條文明文禁止項目，故不影響都市計畫之實施。

且依都市計畫法第26條及第27條規定，涉本件之都市計畫變更部分，被告依都市計畫法第26條規定以通盤檢討辦理，於法有據，原告主張系爭土地依聯繫作業要點第3點規定辦理，其主張無理由。

（三）再按本件歷來程序係依據都市計畫法第19條、第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第3條規定辦理。

又依被告75年12月31日75府工都字第98240號公告辦理範圍，徵求任何公民或團體意見，並委託逢甲大學調查、研究、規劃建議案。

另依被告77年6月30日77府工都字第468340號公告公開展覽1個月，並於77年7月12日至15日分別至被告各區公所舉辦公開說明會。

本件於公開展覽期間計收到訴外人簡瑞華等49件人民團體陳情意見，嗣經前臺灣省政府79年9月18日府建四字第1509040號函核定，再經被告79年9月21日府工都字第82838號公告發布實施。

系爭土地變更為「道路用地」之變更理由為：「配合重劃區增設道路、現有既成道路及私設道路，與公有抵費地供作公有設施使用而變更。」

故被告當時都市計畫單位並無廢弛業務之情事。

（四）原告以系爭土地即應自74年1月19日重劃土地分配結果公告期滿日，起算劃設為都市○○道路用地之年限，已滿25年之年限云云。

惟查，都市計畫容積移轉實施辦法第6條第1項第3款前段規定：「送出基地以下列各款土地為限．．．三、私有都市計公共設施保留地。

．．．。」

及內政部101年12月13日台內營字第1010811748號函略以：「都市計畫法所稱『公共設施保留地』之認定疑義，本部87年6月30日台內營字第8772176號函說明一已有明示：『查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。』

．．．。」

業已明定「私有都市計畫公共設施保留地」得為容積移轉之送出基地及都市計畫法所稱「公共設施保留地」之認定方式，原告主張有違上開法令及函釋規定，其主張無理由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載事實，有系爭土地登記謄本（本院卷第122頁）、原告102年7月1日申請書（同卷第13頁）、都發局102年7月12日函（同卷第14頁）、被告102年10月3日訴願決定書（同卷第16-22頁）、被告原處分（同卷第23-24頁）、被告103年1月22日訴願決定書（同卷第40-44頁）、原告訴願書（訴願卷第41-46頁）、原告起訴狀（本院卷第4-12頁）附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。

本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告102年7月1日申請書之申請，是否合法？原告請求被告應作成核准系爭土地為容積移轉時之送出基地，是否有據？茲分述如下：

（一）按都市計畫法第83條之1規定：「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。

前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」

查容積移轉制度係於91年12月11日修正通過之都市計畫法第83條之1所增訂，該條文第1項規定之立法理由為：「第1項明定為改善都市景觀、增進都市土地有效利用、輔助『公共設施保留地之取得興闢』及促進具有紀念性或藝術價值建築與歷史建築之保存維護，得以容積移轉方式辦理；

第2項明列容積移轉辦法之訂定內容，使授權訂定該辦法之目的、內容及範圍具體明確。」

足見該法條所稱之「公共設施保留地」，應依91年都市計畫法規定「公共設施保留地」之認定，應以實質上為公共設施用地者為準。

（二）是內政部依上開都市計畫法第83條之1第2項規定授權，以91年12月31日台內營字第0910085420號令修正發布之都市計畫容積移轉實施辦法第1條規定：「本辦法依都市計畫法第83條之1第2項規定訂定之。」

第4條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。」

第6條第1項第3款規定：「送出基地以下列各款土地為限：．．．三、私有都市計畫公共設施保留地。

但不包括都市○○○○○○○區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發取得者。」

（三）又臺中市政府以102年2月21日府授都計字第1020017368號函修正，並自102年5月1日起生效之（即行為時）容積移轉作業要點第1點規定：「臺中市政府（以下簡稱本府）為審查都市計畫容積移轉申請案件，特依據都市計畫容積移轉實施辦法（以下簡稱本辦法）第4條規定，訂定本要點。」

第14點第1項第3款規定：「本辦法第6條第1項第3款規定之送出基地以下列各款為限：．．．（三）申請容積移轉時，經劃設為道路用地之年限已逾25年。」

（四）另內政部101年12月13日台內營字第1010811748號函略以：「都市計畫法所稱『公共設施保留地』之認定疑義，本部87年6月30日台內營字第8772176號函說明一已有明示：『查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。』

．．．。」

準此可知，都市計畫法第83條之1所規定之「公共設施保留地」，係指依都市計畫法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。

且依前揭法令規定，在臺中市政府轄區內，申請容積移轉時之送出基地，如屬經劃設為「私有都市計畫公共設施保留地」之「道路用地」者，其年限應已逾25年，已甚明確。

（五）查系爭土地於74年5月8日因土地重劃，其地目編定為「道」，使用地類別為「空白」，有前揭土地登記簿謄本附卷可稽。

次查，被告依都市計畫法第19條、第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第3條規定，以79年9月21日79府都字第82838號公告，發布「變更臺中市都市計畫（細部計畫公共設施保留地通盤）」案圖說，並自該日起實施；

其中，系爭土地係位於該公告附表6-2-6「西南屯地區部分公共設施通盤檢討變更內容綜理表」案號10「變更位置：5期重劃區內」「原計畫：住宅區」「新計畫：6公尺道路，面積783平方公尺」「變更理由說明：同第3案（即配合重劃區增設道路、現有既成道路及私設道路，與公有抵費地供作公共設施使用而變更）」「圖說：83A」等情，有該公告、表6-2-6及圖6-2-6「西南屯地區部分公共設施通盤檢討變更位置示意圖」附本院卷（第140-143頁）可稽。

再依被告改制前所屬工務局於92年8月14日92中都速字第92033224號行文表記載，系爭土地於上開通盤檢討公告實施前，其土地使用分區為「住宅區」（都市計畫案各主要案名及發布實施日期：臺中市第2、3、4期擴大都市計畫66年1月18日府工都字第03109號），亦有該簡便行文表附本院卷（第38頁）可稽。

由上足見，系爭土地於79年9月21日定期通盤檢討公告實施前，其都市計畫土地使用分區確為「住宅區」，嗣經該公告實施後，始由「住宅區」變更為「6公尺（都市○○○道路」，已灼然甚明。

原告於102年7月1日為本件申請時，系爭土地位於臺中市政府轄區內，依前揭法令規定，其申請容積移轉時之送出基地，自79年9月21日起，雖屬經劃設為「私有都市計畫公共設施保留地」之「道路用地」，惟計算至原告申請當日為止，僅有22年餘，尚不足25年，則原告請求被告依其申請，應作成核准系爭土地為容積移轉時之送出基地，依法自屬無據。

故被告以原處分否准之，揆諸前揭規定及說明，核無違誤。

（六）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查： 1、按建築法第2章規定「建築許可」，其中第26第1項規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。」

第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」

第34條1項前段規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師及專業技師依本法規定簽證負責。」

另依上開都市計畫法第83條之1、都市計畫容積移轉實施辦法第16條規定：「容積之移轉，應由接受基地所有權人檢具下列文件，向該管直轄市、縣（市）主管機關申請許可：一、申請書。

二、申請人之身分證明文件影本；

其為法人者，其法人登記證明文件影本。

三、送出基地所有權人及權利關係人同意書。

四、送出基地及接受基地之土地登記簿謄本。

五、送出基地及接受基地之土地所有權狀影本。」

由上可知，建造執照及容積移轉之申請，係依不同法規所為兩種不同之申請，應分別提出申請書及不同之法定文件；

再參酌都市計畫容積移轉實施辦法第12條規定：「『接受基地』『於』依法『申請建築』『時』，除容積率管制事項外，仍應符合其他都市計畫土地使用分區管制及建築法規之規定。」

益見容積移轉之申請與建造執照之申請係屬兩事。

2、查重劃前位於溝子墘段338、342地號土地上，雖於75年11月29日興建臺中市南屯區443、444建號（基地分別為大新段808及808之1地號土地）等建物完竣，並辦理第1次所有權登記，且領有使用執照，系爭土地係供上開建物作出入道路使用，固據原告陳述明確，並據其提出上開建物登記謄本、地籍圖謄本、臺中市工務局使用執照名冊及航照圖附本院卷（第33-36、47-54頁）可稽。

但系爭土地縱經指定建築線，並供上開建物作出入道路使用，其性質上係屬「私設巷道」，非屬依都市計畫法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得之「公共設施保留地」（都市計畫法第83條之1）。

是原告主張自75年11月29日起算，迄其102年7月1日為本件申請為止，已滿25年，被告應為核准之處分云云，顯有誤解，不足採取。

3、又上開通盤檢討案，係被告依都市計畫法第19條、第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第3條規定；

再依其75年12月31日75府工都字第98240號公告辦理範圍，徵求任何公民或團體意見，並委託逢甲大學調查、研究、規劃建議案；

又依被告77年6月30日77府工都字第468340號公告公開展覽1個月，並於77年7月12日至15日分別至被告各區公所舉辦公開說明會；

該案於公開展覽期間計收到訴外人簡瑞華等49件人民團體陳情意見，嗣經前臺灣省政府79年9月18日府建四字第1509040號函核定，再經被告79年9月21日府工都字第82838號公告發布實施等情，有被告所提出之上開公告及相關會議紀錄附本院卷（第140-141頁）可稽。

準此足見，被告上開通盤檢討案係經法定程序所為之依法行政，依法自屬有據。

是原告主張被告未依上開聯繫作業要點規定，於74年1月19日前完成細部計畫變更，並將系爭土地劃設為道路用地，竟遲至79年9月21日始為系爭通盤檢討案之公告，雖將系爭土地劃設為都市○○道路用地，但已延宕作業期間長達5年8個月之久，有違行政程序法有關誠信原則之規定云云，亦有誤解，不能採取。

五、綜上所述，原告主張俱非可採。故其請求被告依其上開申請書之申請，作成核准系爭土地為容積移轉時之送出基地之處分，依法無據。

被告以原處分否准之，揆諸前揭規定及說明，核無違誤。

訴願決定，予以維持，亦無不合。

原告訴請如其聲明所述，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 103 年 7 月 2 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
法 官 詹 日 賢

以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 7 月 2 日
書記官 詹 靜 宜