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臺中高等行政法院判決
103年度訴字第173號
103年7月9日辯論終結
原 告 大聯製酒工業股份有限公司
代 表 人 高振利
訴訟代理人 王昌鑫 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 卓伯源
訴訟代理人 楊文盛
上列當事人間菸酒管理法事件，原告不服財政部中華民國103年3月20日台財訴字第10313912390號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
附表編號3至11及13之原處分所示之罰鍰，及該部分之訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔五分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告產製「大統料理米酒」（3公升）、「大統料理米酒」（600毫升）、「大統高梁酒」（600毫升）、「大統高梁酒」（360毫升）、「大統米酒頭」、「大統紅葡萄酒」、「大統蔓越莓酒」「大統梅酒」、「大統柳橙酒」、「大統蘋果酒」、「大統白葡萄甜酒」計11款酒品，因外包裝之產品種類、原料標示顯有不實及使人誤信之情事，違反菸酒管理法第33條規定，被告依同法第54條第1項及行政罰法第18條第1項規定，以民國102年10月28日府財菸字第1020338636、1020338637、1020338639、1020338640、1020338641、1020338645、1020338646、1020338647、1020338648、1020338649、1020338650號裁處書(附表編號1至11)各處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，違規酒品並均限於收受裁處書翌日起15日內回收補正；
又原告產製「大統極品人蔘酒」（裝瓶日期：2013年3月4日），經取樣送驗結果，酒精度26.1度，與瓶身標示酒精度28度相較，已逾法定正負1度之容許誤差範圍，酒精成分標示不實，違反菸酒管理法第33條規定，被告依同法第54條第1項規定，以102年10月30日府財菸字第1020338643號裁處書，裁處原告10萬元罰鍰，違規酒品並均限於收受裁處書翌日起15日內回收補正(附表編號12)；
另原告復使用已過期之人參香料、蔓越莓香料、蘋果香料、紅酒香料產製「大統極品人蔘酒」、「大統蔓越莓酒」、「大統蘋果酒」、「大統紅葡萄酒」4款酒品，違反菸酒管理法第28條第1項、酒製造業良好衛生標準第6條第4款規定，經被告援引菸酒管理法第56條第1項規定，以102年10月30日府財菸字第1020342117號裁處書，裁處原告25萬元罰鍰，另報財政部廢止許可(附表編號13)，原告不服被告上開13處分，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明： ㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以： ㈠原告產製「大統料理米酒」（3公升）、「大統料理米酒」（ 600毫升）、「大統高梁酒」（600毫升）、「大統高梁酒」 （360毫升）、「大統米酒頭」、「大統紅葡萄酒」、「大統 蔓越莓酒」、「大統梅酒」、「大統柳橙酒」、「大統蘋果 酒」、「大統白葡萄甜酒」計11款酒品，因外包裝之產品種 類、原料標示顯有不實及使人誤信之情事，違反菸酒管理法 第33條規定部分： 1.按菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點（下稱作業要點）第4 5點第8款規定，違反菸酒管理法第54條第1項之行政罰案件 ，屬涉及不實或使人誤信之情形第1次查獲者，處10萬元罰 鍰。
本件原告所製售之前開11款酒類標示不實，係屬違反 同法第33條規定且為第1次查獲，應依同法第54條第1項規 定處罰，其裁罰基準應參照上開作業要點第45點第8款規定 ，應各處10萬元罰鍰，詎被告竟全部依最高的50萬元罰鍰 額度處罰，顯未遵照作業要點所訂之裁罰基準，已有未合 。
2.次按菸酒管理法第33條第1項及同法施行細則第3條之規定 ，本件原告於製售上開11項酒品所標示成分及種類如下： ⑴大統料理米酒（3000毫升、600毫升）之產品種類：料理 米酒；
原料：米、精製食用酒精。
⑵大統米酒頭之產品種 類：蒸餾酒類；
主要原料：米。
⑶大統高梁酒（600毫升、 360毫升）之產品種類：白酒；
主要原料：高梁、小麥。
⑷ 大統紅葡萄酒之產品種類：葡萄酒類；
原料:紅葡萄汁、糖 。
⑸大統蔓越莓酒之產品種類：其他水果酒類；
原料：蔓 越莓原汁、砂糖。
⑹大統梅酒之產品種類：其他釀造酒類 ；
原料：梅子濃縮原汁、砂糖。
⑺大統柳橙酒之產品種類 ：其他水果酒；
原料：柳橙濃縮原汁、砂糖。
⑻大統蘋果 酒之產品種類：其他水果酒；
原料：蘋果原汁、糖。
⑼大 統白葡萄酒之產品種類：葡萄酒類；
原料：白葡萄濃縮原 汁、砂糖。
其中料理米酒未使用米發酵，與瓶身標示原料 為米不符；
米酒頭內含食用酒精，與米酒定義不符；
高梁 酒內含食用酒精高於高梁基酒比例，卻未標示於瓶身；
而 梅酒、柳橙酒、蘋果酒、白葡萄甜酒、蔓越莓酒、紅葡萄 酒則應歸類為再製酒或其他酒類，瓶身卻標示為其他釀造 酒類、其他水果酒、葡萄酒類，產品種類標示不實。
是上 開酒品，其違反情節各異，如料理米酒、米酒頭、高梁酒 在成分標示不實，而梅酒、柳橙酒、蘋果酒、白葡萄甜酒 、蔓越莓酒、紅葡萄酒則係產品種類標示不實，惟被告不 僅未遵照上開裁罰基準，依第1次查獲者處罰10萬元，更不 區分違反情節，將上開酒品標示不實之情形一律處最高罰 鍰50萬元，顯未依法行政，並有違比例原則及裁量濫用之 情。
3.再按作業要點第45點第2項之規定，然訴願決定認定原告為 股份有限公司，於料理米酒年產量近50萬公升，而應處最 重之50萬元罰鍰，亦有未洽。
蓋依原告96年至102年間產銷 存明細表7份可知，原告所產銷以料理米酒最高，其餘酒品 之生產量及銷貨量均遠低於料理米酒，原告96年生產米酒 約34萬公升，銷貨米酒約35萬公升；
97年生產米酒約43萬 公升、蔓越莓酒及蘋果酒合計約655公升，銷貨米酒約43萬 公升、蔓越莓酒及蘋果酒合計約628公升；
98年生產米酒約 45萬公升、蔓越莓酒及蘋果酒合計270公升，銷貨米酒約46 萬公升、蔓越莓酒及蘋果酒合計為258公升；
99年生產米酒 約35萬公升、蔓越莓酒及蘋果酒合計為45公升，銷貨米酒 約35萬公升、蔓越莓酒及蘋果酒合計為66公升；
100年生產 米酒約41萬公升，蔓越莓酒、蘋果酒、高梁酒、極品人蔘 酒、白葡萄甜酒、紅葡萄甜酒、梅酒合計為407公升，銷貨 米酒約41萬公升，蔓越莓酒、蘋果酒、高梁酒、極品人蔘 酒、白葡萄甜酒、梅酒合計為153公升；
101年生產米酒約 50萬公升，極品人蔘酒、蔓越莓酒、蘋果酒、白葡萄甜酒 、紅葡萄甜酒、梅酒、柳橙酒合計約688公升，銷貨米酒約 50萬公升，極品人蔘酒、蔓越莓、蘋果酒、高梁酒、白葡 萄甜酒、紅葡萄甜酒、柳橙酒合計約為611公升；
102年生 產米酒約42萬公升，極品人蔘酒、蔓越莓酒、蘋果酒、高 粱酒、白葡萄甜酒、紅葡萄甜酒、梅酒、柳橙酒合計約744 公升，足見料理米酒與其他酒類之生產量與銷貨量相差甚 巨，2者裁罰標準自應有別。
然被告竟對原告系爭11件違反 標示不實之酒品均課處最高罰鍰，顯違反比例原則，並有 裁量濫用，訴願決定復以原告料理米酒年產量近50萬公升 為基準，認為原處分機關對於系爭11件違反標示不實之酒 品各處50萬元之最高罰鍰並無不妥，實有未洽。
4.復依前開規定，裁罰本件違反事實，仍應考量原告所得利 益及資力，而原告101年料理米酒產量雖有近50萬公升，但 根據原告登記資料、資產負債表可知，原告資本額為500萬 元，於101年12月31日之資產總額為5,301,821元，負債總 額為8,454,832元，淨值總額為負31,53,011元，係處於虧 損狀態，並未因出售標示不實酒品而獲得暴利，故被告裁 罰數額已超過原告資產總額，顯見原處分機關根本未就原 告所得利益、資力等客觀事實一併審酌，而作出適當、合 理之裁罰，自有裁量濫用及違反比例原則。
5.末按酒類衛生標準第2條、第3條、第4條第1項及第3項之規 定，原告所製售之前開11款酒品，經臺灣菸酒股份有限公 司綜合研究所檢驗結果：⑴甲醇成分，依上開標準第2條第4項規定，應在每公升（純乙醇計）含量1千毫克以下，是 全部酒品均符合標準；
⑵二氧化硫成分，僅在其中3項水果 酒檢出，惟檢驗數值僅每公升0.012至0.017克間，含量微 小，亦符上開標準第4條第3項第1、2款之水果酒在每公升 0.4克以下之標準；
⑶鉛成份，僅在其中4項水果酒檢出， 惟檢驗數值分別為每公升0.035、0.010、0.016、0.016毫 克，含量稀少，亦符上開標準第3條所定每公升應在0.3毫 克以下之標準；
⑷正己烷之成分，全部11款酒品均未檢出 ；
⑸己二烯酸成分，經檢驗全部水果酒類後，數值為每公 升0.103至0.114克間，數量微小，亦符上開標準第4條第1項第1款所定之每公升0.2克以下之標準；
⑹苯甲酸成分， 全部11款酒品均未檢出。
準此，足認原告製售之前開11款 酒品，成分均符酒類衛生標準所定之規範，原告於本件所 違反之事實，僅係在製售之料理米酒、米酒頭、高梁酒等 酒類有成分標示不實問題，而梅酒、柳橙酒、蘋果酒、白 葡萄甜酒、蔓越莓酒、紅葡萄酒等酒類，則有產品種類標 示不實問題，並無添加任何違法物，然被告竟對原告11件 違反標示不實之酒品均課最高罰鍰，顯違反比例原則，並 有裁量濫用之情。
㈡原告使用過期原料產製「大統極品人蔘酒」、「大統蔓越莓 酒」、「大統蘋果酒」、「大統紅葡萄酒」4款酒品，違反菸 酒管理法第28條第1項、酒製造業良好衛生標準第6條第4款規 定部分： 1.按作業要點第45點第11款之規定，本件原告於使用過期原 料製售大統蔓越莓酒、大統蘋果酒、大統紅葡萄酒、大統 極品人參酒經第1次查獲，係違反菸酒管理法第28條第1項 規定，應依同法第56條第1項規定處罰，其裁罰基準係處5 萬元罰鍰。
詎被告未依該作業要點所訂之裁罰基準，區分 原告是否第1次查獲等違反情節，逕以最高的25萬元罰鍰額 度處罰，顯未依法行政、有違比例原則而為裁量濫用。
2.又財政部依菸酒管理法第28條第1項規定，定有酒製造業良 好衛生標準，依此標準，須原告有違反酒製造業良好衛生 標準查核表所訂相當3項以上主要項目，方能判定違反本標 準，而得經主管機關廢止許可。
本件原告於製售前開4款酒 品使用過期原料，係違反酒製造業良好衛生標準第6條第4款規定，該違反事實係違反該標準查核表內酒製造業者製 程及品質管制欄位二「使用時，應依先進先出之原則，並 在保存期限內使用」之主要項目，至於使用香料部分，並 不違反酒製造業良好衛生標準查核表中任何主要項目，且 已經被告以違反菸酒管理法第33條之標示不實規定，另為 裁處。
詎被告分以「原告使用4種香料製酒」之行為，比照 違反查核表內相當3項主要項目處理，並報請財政部廢止許 可，完全未說明原告使用香料之行為如何相當於主要項目 之理由及其法律依據，顯未依法行政。
況原告雖有將過期 原料用以製酒之疏失，然係以自然舉動形成並維持1種不法 狀態，法律上應評價為1個持續性不法行為，而非以不同酒 品產製行為作區分，故財政部認以4種香料製造4款酒品相 當於3次主要項目之違反，顯然超出法律構成要件之解釋， 有違法律授權及明確性。
從而，足認原告違反菸酒管理法 第28條第1項之良好衛生標準，並不符廢止許可要件。
四、被告答辯略以： ㈠財政部為執行菸酒稽查及取締業務，訂定作業要點，其中第 45點第1項係就違反菸酒管理法行政罰案件，依查獲次數及查 獲現值不同等情節，訂定不同之處罰額度，其除作原則性及 一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，同點第2項即 規定裁罰應視個案情節輕重，審酌違反行為應受之責難程度 、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受 處分者之資力，酌情加重或減輕其罰。
換言之，裁處罰鍰時 ，除以查獲次數、現值作為裁量基準外，為符合授權法律規 定之應依個案決定的裁量要求，仍應審酌有無其他應予加重 或減輕處罰之事由，於法定裁量範圍內為適當之處罰，而非 不問違規情節較輕或較重，完全按照查獲次數，作為唯一裁 量基準。
本件原告以食用酒精為主，添加香料、基酒、水果 濃縮汁等低成本及速成之方式，製成不符法定「料理米酒」 、「米酒」、「白酒」、「葡萄酒」、「其他水果酒」、「 其他釀造酒」定義之酒品，並於料理米酒之標籤虛假標示主 要原料「米」；
其餘酒品主要原料標示則刻意隱匿「食用酒 精」，使消費者誤信「大統料理米酒」（3公升）、「大統料 理米酒」（600毫升）、「大統高梁酒」（600毫升）、「大 統高梁酒」（360毫升）、「大統米酒頭」、「大統紅葡萄酒 」、「大統蔓越莓酒」「大統梅酒」、「大統柳橙酒」、「 大統蘋果酒」、「大統白葡萄甜酒」係經由米或高梁或水果 濃縮汁發酵製成，故上開酒品同時含有「成分」及「產品種 類」標示不實，違反情節尚無不同，明顯都是為增加產品賣 相，故意藉由不實標示，將低價值酒品偽裝成高價值酒品對 外販售，且時間長達1年半至3年不等，損及消費者權益甚鉅 ，並嚴重破壞酒類市場秩序，且事件經媒體披露後，更引發 食安問題造成人心惶惶，其行為對社會帶來之不利影響不可 謂不大。
再者，原告為具指標性之民營製酒大廠，然其不僅 未能帶頭遵守法令規定，反而為賺取不法利益，製造標示不 實酒品流入市面，雖各款酒品產量多寡有別，惟其基於相同 目的，而故意為相同之違法行為，應受責難程度同樣非小。
基上，原告故意製造標示不實酒品，非處以法定最高額罰鍰 之重罰，不足使其收歛警惕。
爰被告依菸酒管理法第54條第1項及行政罰法第18條第1項規定，就被告所產製之12款標示 不符規定酒品開罰，其中11款酒品係故意為不實製造，違法 程度較重，各處50萬元罰鍰；
另1款「大統極品人蔘酒」乃單 純酒精成分誤差所造成之標示不實，係屬品管作業過失，違 法程度較輕，處10萬元罰鍰，已視其違規情節輕重之不同而 賦予適當之法律效果，當無違反比例原則及裁罰濫用。
況被 告所為之處分，既經充分考量原告違反行政法上義務主觀應 受責難程度及其客觀行為所生影響，實已適當行使裁量權， 並具體實現個案正義，則原告以其自身資力不佳等為由，冀 裁處法定罰鍰最低額10萬元之處罰等語，自無足採。
㈡又原告身為製酒大廠，內部對於製造、加工、調配、包裝、 運送、貯存或添加物之作業場所、設施、品保制度之自主管 理，當應較其他小廠更為嚴謹，以保障消費者對於大廠產品 之信賴。
然原告廠內存放之香料均有明顯標示保存期限，其 不僅未能帶頭遵守酒製造業良好衛生標準之規範，使用安全 衛生無虞之原料，反而為節省成本，繼續使用已過期人蔘香 料、蔓越莓香料、蘋果香料、紅酒香料，摻入「大統極品人 蔘酒」、「大統蔓越莓酒」、「大統蘋果酒」、「大統紅葡 萄酒」4款酒品，嚴重影響消費者安全，應受責難程度非小， 非處以法定最高額罰鍰之重罰，不足使其收歛警惕。
另被告 102年10月30日府財菸字第1020342117號裁處書事實欄開頭已 明示原告僱用之員工承認人蔘香料、蔓越莓香料、蘋果香料 、紅酒香料過期後，仍繼續用於產製「大統極品人蔘酒」、「大統蔓越莓酒」、「大統蘋果酒」、「大統紅葡萄酒」4款 酒品，是裁處書所述「使用4種香料製造4款酒品，相當於3項 主要項目應行改善」等語，所表達乃原告以過期原料製酒之 行為，屬酒製造業良好衛生標準查核表之主要項目違規，並 非指原告以香料製酒有何違反查核表之規定，原告主張，容 有誤解。
況原告分別於101年6月及102年4月、7月、8月取用 4種過期10個月以上到1年半不等香料製造不同款項酒品，是 長時間於不同時點，分次使用過期香料，其時間並無緊密相 連，且每1款酒品之特性、包裝不同，並應於產製前辦妥相關 稅則登記，係屬個別獨立之商品，每1次產製完成後，其不法 狀態即告中斷，再來之行為就應另行評價，非原告所稱係1個 持續性不法行為，是以每1次產製即應視為個別獨立之違規行 為，核算1次主要項目之違規，故原告以4種過期香料製造4款 酒品，即相當於該查核表內3項主要項目應行改善。
從而被告 就原告違反酒製造業良好衛生標準之行為，依菸酒管理法第56條及行政罰法第18條第1項規定，分別處25萬元罰鍰，並通 知財政部廢止許可，應無不當。
五、本件兩造之爭點為：㈠被告就原告產製系爭11款酒品，因外包裝之產品種類、原料標示顯有不實及使人誤信之情事，違反菸酒管理法第33條規定部分，以原處分編號1至11，分別裁處最高額度之罰鍰，是否有裁量濫用及違反依法行政原則、比例原則情事？㈡被告以原告產製「大統極品人蔘酒」，酒精度26.1度，與瓶身標示酒精度28度相較，已逾法定正負1度之容許誤差範圍，酒精成分標示不實，違反菸酒管理法第33條規定，依同法第54條第1項規定，裁處原告10萬元罰鍰，並限期回收補正，有無違法？㈢被告就原告使用過期原料產製「大統極品人蔘酒」、「大統蔓越莓酒」、「大統蘋果酒」、「大統紅葡萄酒」4款酒品，違反菸酒管理法第28條第1項、酒製造業良好衛生標準第6條第4款規定部分，裁處最高額度罰鍰，是否有裁量濫用及違反依法行政、比例原則、法律授權明確性情事？
六、本院判斷：㈠按「菸酒製造業者製造、加工、調配、包裝、運送、貯存或添加物之作業場所、設施及品保制度，應符合中央主管機關會同中央衛生主管機關所定良好衛生標準。」
、「（第1項）酒經包裝出售者，製造業者或進口業者應於直接接觸酒之容器上標示下列事項：……二、產品種類。
三、酒精成分。
……（第4項）酒之容器與其外包裝之標示及說明書，不得有不實或使人誤信之情事……。」
、「菸酒製造業者或進口業者違反第32條、第33條或第34條之標示規定而為製造或進口行為者，按查獲次數每次處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其限期回收補正；
屆期不遵行者，由主管機關停止其製造或進口6個月至1年，並沒入違規之菸酒。」
、「（第1項）有下列各款情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：……。
七、菸酒製造業者違反第28條第1項良好衛生標準……。
（第3項）酒製造業者，違反第9條第2項、第11條第1項所定年產量限制、第28條第1項所定良好衛生標準或第29條第3項規定者，除依第1項第2款、第3款、第7款或第8款規定處罰鍰外，並廢止其許可。
……。」
、「本法第4條第1項所稱酒，分類如下：……二、水果釀造酒類：指以水果為原料，發酵製成之下列含酒精飲料：㈠葡萄酒：以葡萄為原料製成之釀造酒。
㈡其他水果酒：以葡萄以外之其他水果為原料或含2種以上水果為原料製成之釀造酒。
三、穀類釀造酒類：指以穀類為原料，經糖化、發酵製成之釀造酒。
四、其他釀造酒類：指前三款以外之釀造酒。
五、蒸餾酒類：……。
㈢白酒：以糧穀類為主要原料，採用各種麴類或酵素及酵母等糖化發酵劑，經糖化、發酵、蒸餾、熟成、勾兌、調和而製成之蒸餾酒。
㈣米酒：以米類為原料，採用酒麴或酵素，經液化、糖化、發酵及蒸餾而製成之蒸餾酒。
……七、料理酒類：指下列專供烹調用之酒：……㈡料理米酒：以米類為原料，經糖化、發酵、蒸餾、調和或不調和食用酒精而製成之酒，其成品酒之酒精成分以容量計算不得超過百分之20，且包裝標示專供烹調用酒之字樣者。
……。
」分別為菸酒管理法第28條第1項、第33條、第54條第1項、第56條及同法施行細則第3條所明定。
㈡次按「本辦法依菸酒管理法（以下簡稱本法）第33條第4項規定訂定之。」
、「（第1項）酒類之酒精成分指於攝氏檢溫器20度時，原容量中含有乙醇之容量百分比，即一百毫升飲料酒中含酒精之毫升數，其單位以度、％、％vol或％byvolume標示，並以單一數字為之。
（第2項）前項酒精成分容許誤差範圍除蒸餾酒類為正負0.5度以外，其他酒類為正負1度。」
、「本標準依菸酒管理法（以下簡稱本法）第28條第1項規定訂定之。」
、「酒製造業者製程及品質管制應符合下列規定：……四、原材料使用應依先進先出之原則，並在保存期限內使用。」
、「本標準之查核判定應依下列原則辦理：一、查核項目分別定為主要項目、次要項目及相關項目3種。
二、3項次要項目相當於1項主要項目；
3項相關項目相當於1項次要項目；
同一相關（或次要）項目有應行改善情形連續達3次者，晉級列入1項次要（或主要）項目應行改善之次數。
三、查核項目有應限期改善，其未於期限內改善完成者，累計該項目應行改善次數。
四、查核結果有相當3項以上主要項目應行改善者，判定違反本標準，主管機關應依本法第56條第1項第7款規定處罰鍰，並依同條第3項規定，廢止其許可。」
各為酒類標示管理辦法第1條及第6條、酒製造業良好衛生標準第1條及第6條第4款、第18條所規定。
㈢另按行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之之行政處分，以違法論。」
其立法理由為「參考日本及德國立法例增列第2項對行政處分如逾越權限或濫用權力者，均以違法論(87年10月28日修正時移列為第4條第2項)。」
同法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
其立法理由為「按撤銷訴訟之目的在撤銷違法之行政處分，行政機關裁量權之行使，須在法令授權範圍內始為合法，如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論其為積極的作為或消極的不作為，均屬違法，爰參考西德行政法院法（1986年12月8日修正公布）第114條之精神，規定以此情形為限，行政法院始得加以審查及撤銷，以限制行政法院之職權，並確保行政機關裁量權之合法行使。」
是行政機關所為之行政處分，不僅有無違法事由，且其裁量權是否有逾越權限或濫用權力之情形者，亦應受司法審查。
又依行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。
二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
其中關於上級機關對於下級機關為對於其部門所職掌之事務，因人民之違章行為，於法律規定之處罰範圍內，為其妥適行使裁量權，對於各違章行為態樣及情節，而訂頒裁量基準之行政規則，雖屬非直接對外發生法規範效力之一般及抽象之規定，然觀之行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」
而上級機關訂頒之行政規則，事實上對於下級行政機關有事實上之拘束力，下級機關均應依該行政規則行事，依上開規定之平等原則，對於行政機關自發生行政自我拘束，而有間接產生外部效力，行政行為如有未依該行政規則裁量，即可認為係濫用裁量權而有違法之情形。
㈣再按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
為行政罰法第18條第1項所明定。
末按「（第1項）違反本法之行政罰案件，其裁罰參考基準如下：……㈧依本法第54條第1項規定裁罰之案件：……2.屬涉及不實或使人誤信之情形：⑴第一次查獲者，處新臺幣10萬元罰鍰。
⑵第2次查獲者，處新臺幣30萬元罰鍰。
⑶第3次以後查獲者，處新臺幣50萬元罰鍰。
……依本法第56條第1項規定裁罰之案件：1.第1次查獲者，處新臺幣5萬元罰鍰。
2.第2次查獲者，處新臺幣15萬元罰鍰。
3.第3次以後查獲者，處新臺幣25萬元罰鍰。
……（第2項）前項之裁罰，應視個案情節輕重，審酌違反行為應受之責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，酌情加重或減輕其罰。」
為作業要點第45點第1項第8款、第11款及第2項所規定(本院卷86-87頁)，此為財政部為執行菸酒稽查及取締業務，就違反菸酒管理法行政罰案件，依查獲次數及查獲現值不同等情節，訂定該作業要點，其內容有不同之處罰額度。
是本件被告以原告有違反菸酒管理法第54條第1項及56條第1項規定之情形，對原告裁罰，自應依該作業要點上開規定之違章行為態樣及情節，行使裁量權，如有違反該作業要點相關規定，即有構成濫用裁量權限之違法。
㈤經查，本件原告所產製「大統料理米酒」（3公升）、「大統料理米酒」（600毫升）、「大統高梁酒」（600毫升）、「大統高梁酒」（360毫升）、「大統米酒頭」、「大統紅葡萄酒」、「大統蔓越莓酒」「大統梅酒」、「大統柳橙酒」、「大統蘋果酒」、「大統白葡萄甜酒」計11款酒品，其包裝外觀所標示成分及種類為：⑴大統料理米酒（3000毫升、600毫升）之產品種類：料理米酒；
原料：米、精製食用酒精。
⑵大統米酒頭之產品種類：蒸餾酒類；
主要原料：米。
⑶大統高梁酒（600毫升、360毫升）之產品種類：白酒；
主要原料：高梁、小麥。
⑷大統紅葡萄酒之產品種類：葡萄酒類；
原料:紅葡萄汁、糖。
⑸大統蔓越莓酒之產品種類：其他水果酒類；
原料：蔓越莓原汁、砂糖。
⑹大統梅酒之產品種類：其他釀造酒類；
原料：梅子濃縮原汁、砂糖。
⑺大統柳橙酒之產品種類：其他水果酒；
原料：柳橙濃縮原汁、砂糖。
⑻大統蘋果酒之產品種類：其他水果酒；
原料：蘋果原汁、糖。
⑼大統白葡萄酒之產品種類：葡萄酒類；
原料：白葡萄濃縮原汁、砂糖。
其中料理米酒未使用米發酵，與瓶身標示原料為米不符；
米酒頭內含食用酒精，與米酒定義不符；
高梁酒內含食用酒精高於高梁基酒比例，卻未標示於瓶身；
而梅酒、柳橙酒、蘋果酒、白葡萄甜酒、蔓越莓酒、紅葡萄酒則應歸類為再製酒或其他酒類，瓶身卻標示為其他釀造酒類、其他水果酒、葡萄酒類，產品種類標示不實。
該等違章事實，經原告代表人委託林頌樺於102年10月25日在被告財政處之訪談筆錄所承稱，並有各酒品之生產配方及酒品照片在卷可稽(同卷53-59,43-48頁)，亦為原告所不爭，堪信為實在。
㈥準此，原告上開產製「大統料理米酒」等11款酒品，因外包裝之產品種類及原料標示顯有不實及使人誤信之情事，而有違反菸酒管理法第33條規定，被告依同法第54條第1項及行政罰法第18條第1項規定，以附表編號1至11各處50萬元罰鍰，違規酒品並均限於收受裁處書翌日起15日內回收補正，固非無據。
惟關於罰鍰部分，原告該等違章，雖應依菸酒管理法第54條第1項之規定處罰鍰，然均屬被告第一次查獲，依作業要點第45點第1項第8款2.(1)之規定，關於第一次查獲，應處10萬元罰鍰，而被告對原告各款酒品違章之行為，均處50萬元最高額度罰鍰。
被告稱依作業要點第11款及第2項之規定，其裁罰得視個案情節輕重，審酌違反行為應受之責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，於法定裁量範圍內為適當之處罰，而非不問違規情節較輕或較重，完全按照查獲次數，作為唯一裁量基準，因本件原告故意藉由不實標示，將低價值酒品偽裝成高價值酒品對外販售，且時間長達1年半至3年不等，損及消費者權益甚鉅，並嚴重破壞酒類市場秩序，且事件經媒體披露後，更引發食安問題造成人心惶惶，其行為對社會帶來之不利影響不可謂不大，又原告為具指標性之民營製酒大廠，然其不僅未能帶頭遵守法令規定，反而為賺取不法利益，製造標示不實酒品流入市面，雖各款酒品產量多寡有別，惟其基於相同目的，而故意為相同之違法行為，應受責難程度同樣非小，非處以法定最高額罰鍰之重罰，不足使其收歛警惕等語，為其以最高額度罰鍰之依據。
然按原告產製「大統料理米酒」等11款酒品，均以「大統」名稱對外銷售，因大統食用油有相當長在市面銷售時間及累積一定之知名度，又「料理米酒」為國人烹飪習慣上所常用，市場需求及銷售量大，原告產製「大統料理米酒」酒品部分，並非以米而以食用酒精為原料，誤導消費大眾採購，又依原告所提供之其公司96年至102年間產銷存明細表(同卷106-112頁)，其產銷以料理米酒為主，96年生產米酒約34萬公升，銷貨米酒約35萬公升；
97年生產米酒約43萬公升，銷貨米酒約43萬公升；
98年生產米酒約45萬公升，銷貨米酒約46萬公升；
99年生產米酒約35萬公升，銷貨米酒約35萬公升；
100年生產米酒約41萬公升，銷貨米酒約41萬公升；
101年生產米酒約50萬公升，銷貨米酒約50萬公升；
102年生產米酒約42萬公升，銷貨米酒約39萬公升。
足認原告96年至102年間產銷料理米酒數量甚鉅，高達200多萬公升，嚴重影響消費者權益，其產製「大統料理米酒」（3公升）及「大統料理米酒」（600毫升）2款酒品，可認違章情節重大，自應受高度之責難。
另原告產製「大統料理米酒」有3公升及600毫升之2款包裝，縱然屬同一製程之產品，惟原告係各別申請許可產製，又分裝為相異之容器，屬不同之產品在市面上行銷，再由消費者依其需求選購，該2產品均有上開之違章，應評價為2違章行為，原告主張係屬同一違章行為，並無可採。
被告以該具體明確之違章事實及情節，依行政罰法第18條第1項及作業要點第11款及第2項之規定，以附表編號1及2原處分，各處以法定最高額罰鍰50萬元之重罰，違規酒品並均限於收受裁處書翌日起15日內回收補正，尚無裁量濫用及違反行政法上依法行政、平等及比例原則可言。
㈦關於原告產製「大統高梁酒」（600毫升）、「大統高梁酒」（360毫升）、「大統米酒頭」、「大統紅葡萄酒」、「大統蔓越莓酒」「大統梅酒」、「大統柳橙酒」、「大統蘋果酒」、「大統白葡萄甜酒」計9款酒品部分，依上開原告公司96年至102年間產銷存明細表，97年生產蔓越莓酒及蘋果酒合計約655公升，銷貨蔓越莓酒及蘋果酒合計約628公升；
98年生產蔓越莓酒及蘋果酒合計約270公升，銷貨蔓越莓酒及蘋果酒合計約258公升；
99年生產蔓越莓酒及蘋果酒合計為45公升，銷貨蔓越莓酒及蘋果酒合計約66公升；
100年生產蔓越莓酒、蘋果酒、高梁酒、白葡萄甜酒、紅葡萄甜酒、梅酒合計約407公升，銷貨蔓越莓酒、蘋果酒、高梁酒、白葡萄甜酒、梅酒合計約153公升；
101年生產蔓越莓酒、蘋果酒、高梁酒、白葡萄甜酒、紅葡萄甜酒、梅酒、柳橙酒合計約618公升，銷貨蔓越莓、蘋果酒、高梁酒、白葡萄甜酒、紅葡萄甜酒、梅酒、柳橙酒合計約577公升；
102年生產蔓越莓酒、蘋果酒、高粱酒、白葡萄甜酒、紅葡萄甜酒、梅酒、合計約675公升，銷貨該等酒類及柳橙酒約667公升。
另100年生產米酒頭約223公升，銷售約106公升；
101年生產米酒頭約216公升，銷售約152公升；
102年未生產米酒頭，銷售約50公升。
該9款酒品自96年至102年間，共銷售僅數百公升，數量不多，亦未有相當經濟規模之生產銷售，衡諸事理，其情節非重，且均屬被告第一次查獲，被告以原告該9款酒品之違章行為，與上開原告產製「大統料理米酒」3公升及600毫升包裝之2款酒品，為同等處理，以附表編號3至11原處分，各處以法定最高額罰鍰50萬元之重罰，違規酒品並均限於收受裁處書翌日起15日內回收補正，其中罰鍰部分，自有裁量濫用及違反行政法上之平等原則，至違章酒類限期回收補正部分，則屬有據。
㈧另原告產製「大統極品人蔘酒」（裝瓶日期：2013年3月4日），其瓶身標示酒精度28度，有該酒品照片在卷可佐(同卷48頁反面)，經被告取樣送請臺灣菸酒股份有限公司檢驗結果，酒精度為26.1度(同卷12頁反面)，與瓶身標示酒精度28度相較，已逾法定正負1度之容許誤差範圍，酒精成分標示不實，並為原告所不爭，被告以原告所生產該酒品違反菸酒管理法第33條規定，依同法第54條第1項及作業要點相關規定，以附表編號12處分書，裁處原告10萬元罰鍰，違規酒品並均限於收受裁定書翌日起15日內回收補正，洵屬正當(經本院對原告闡明該處分有何違法之處，原告亦未指出，見同卷99頁準備程序筆錄)。
㈨復論關於原告使用已過期之人參香料、蔓越莓香料、蘋果香料及紅酒香料，用以產製「大統極品人蔘酒」、「大統蔓越莓酒」、「大統蘋果酒」及「大統紅葡萄酒」4款酒品之部分，依原告代表人委託林頌樺於102年10月29日在被告財政處之訪談筆錄，其陳稱人參香料、蔓越莓香料、蘋果香料及紅酒香料等4種香料之有效期限分別為100年12月21日、101年1月7日、100年8月7日、101年1月5日，而各於102年7月間、102年8月間、101年6月間、102年4月間使用該等香料產製「大統極品人蔘酒」、「大統蔓越莓酒」、「大統蘋果酒」及「大統紅葡萄酒」4款酒品等語明確(同卷60頁正反面)，原告對此情節亦不爭執。
依酒製造業良好衛生標準第18條之規定，查核項目分別定為主要項目、次要項目及相關項目3種，查核結果有相當3項以上主要項目應行改善者，判定違反該標準，主管機關應依菸酒管理法第56條第1項第7款規定處罰鍰，並依同條第3項規定，廢止其許可。
另依酒製造業良好衛生標準查核表(同卷82-85頁)，其中酒類製造業者及品質管制項目，使用之原材料應符合相關之衛生標準或規定，並可追溯及來源，而原告使用已過期之人參香料、蔓越莓香料、蘋果香料及紅酒香料，用以產製「大統極品人蔘酒」、「大統蔓越莓酒」、「大統蘋果酒」及「大統紅葡萄酒」4款酒品，係於4種酒品各使用過期之原料，而不符合相關之衛生標準或規定，因各酒品之種類及特性不同，為不同之產品，即其有4種產製行為違反規定，應評價為4項主要項目應行改善之情形，符合查核結果有相當3項以上主要項目應行改善者，而有違反菸酒管理法第28條第1項及酒製造業良好衛生標準第6條第4款規定，應依菸酒管理法第56條第1項規定，予以裁處罰鍰並廢止許可。
原告稱其雖有將過期原料用以製酒之疏失，係以自然舉動形成並維持一種不法狀態，法律上應評價為一個持續性不法行為，而非以不同酒品產製行為作區分，如以4種香料製造4款酒品相當於3次主要項目之違反，超出法律構成要件之解釋，有違法律授權及明確性等云，自有所誤解。
惟原告該違章行為係被告第一次查獲，依作業要點第45點第1項第11款1.之規定，關於第一次查獲，應處5萬元罰鍰，而被告對原告該違章行為，以附表編號13處分書，裁處原告25萬元最高額度罰鍰，另報財政部廢止許可，關於罰鍰部分，原告該違章行為係第一次查獲，及其有4項主要項目應行改善(有相當3項以上主要項目應行改善，方構成違章)，改善項目之數量非多，再者，該4種酒品之銷售量7年來亦僅數百公升，甚為有限，有如上述，其違章情節顯非重大，被告處以法定最高額罰鍰25萬元之重罰，該罰鍰部分，亦有裁量濫用及有違行政法上平等原則，另原告既有該違章事實，被告另報財政部廢止許可處分之部分，則依法有據。
七、綜上所述，被告附表編號3至11及13之原處分所示之罰鍰，既有上開之違誤，訴願決定對該部分均予維持，亦有未合，原告請求撤銷該部分處分及訴願決定，為有理由，應由本院將該部分處分及訴願決定均予撤銷，由被告另為適法之處理，以維法制。
至本件附表編號1、2及12之原處分，及編號3至11之原處分其中命原告並限期回收補正標示不實酒品之部分，及附表編號13之原處分關於被告另報財政部廢止許可部分，均無違誤，訴願決定對該部分予以維持，亦無不合，是原告請求撤銷該部分原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 7 月 28 日
書記官 許 騰 云
附 表
┌──┬───────────┬─────────────┐
│編號│ 原處分字號 │ 裁罰主旨 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 1 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰新臺幣（下同）50萬元│
│ │第1020338636號 │2.100年3月31日至裁處書送達│
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 2 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338637號 │2.100年3月3日至裁處書送達 │
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 3 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338639號 │2.99年11月22日至裁處書送達│
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 4 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338640號 │2.99年9月14日至裁處書送達 │
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 5 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338641號 │2.99年9月14日至裁處書送達 │
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 6 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338645號 │2.100年10月31日至裁處書送 │
│ │ │ 達日間製造之違規酒品，限│
│ │ │ 於收受裁處書翌日起15日內│
│ │ │ 回收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 7 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338646號 │2.100年10月3日至裁處書送達│
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 8 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338647號 │2.101年2月20日至裁處書送達│
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 9 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338648號 │2.101年3月15日至裁處書送達│
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 10 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338649號 │2.100年10月3日至裁處書送達│
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 11 │102年10月28日府財菸字 │1.罰鍰50萬元 │
│ │第1020338650號 │2.100年11月9日至裁處書送達│
│ │ │ 日間製造之違規酒品，限於│
│ │ │ 收受裁處書翌日起15日內回│
│ │ │ 收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 12 │102年10月30日府財菸字 │1.罰鍰10萬元 │
│ │第1020338643號 │2.違規酒品限於收受裁處書翌│
│ │ │ 日起15日內回收補正 │
├──┼───────────┼─────────────┤
│ 13 │102年10月30日府財菸字 │1.罰鍰25萬元 │
│ │第1020342117號 │2.報請財政部廢止許可 │
└──┴───────────┴─────────────┘
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