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臺中高等行政法院判決
103年度訴字第438號
原 告 黃炳輝
輔 佐 人 黃孝聖
被 告 雲林縣斗六市公所
代 表 人 謝淑亞
訴訟代理人 歐鴻文
上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。
（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
……」行政訴訟法第111條第1項至第3項定有明文。
本件原告於103年11月7日起訴時，訴之聲明為被告應給付原告新臺幣（下同）443萬7仟元整，嗣於104年1月15日行準備程序時，原告追加訴之聲明為「被告應給付原告443萬7仟元整及自起訴狀繕本送達被告之日起按年息百分之五計算之利息」，原告該部分追加，仍屬基於其請求被告給付徵收下列系爭土地之補償費，所衍生之法定遲延利息，核其請求之基礎不變，是原告該部分之追加應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告所共有之雲林縣斗六市○○段○○○○○號土地（原告持分為1/5，下稱系爭土地），地目為「道」，位於雲林縣斗六市○○路上，係屬「斗六市第一期公設地財務取得計畫」案件。
原告認被告遲未辦理系爭土地徵收補償事宜，自民國94年起多次向被告及雲林縣政府提出陳情，經被告分別以98年9月4日斗六市工字第0980024085號函、103年7月17日斗六市工字第1030020808號函及103年9月26日斗六市工字第1030028785號函請雲林縣政府補助經費以利徵收等語，惟未獲雲林縣政府補助。
原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明： ㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告443萬7仟元及自起訴狀 繕本送達被告之日起按年息百分之五計算之利息 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：原告所持分系爭土地，為被告預定為道路用地，迄今尚未給付土地徵收款，且系爭土地坐落之榮譽路上毗鄰土地，已分別於78年8月22日至91年7月22日被徵收或接管。
原告曾於94年及98年提出陳情，被告均以經費短缺為由，函復會向上爭取優先辦理等語，但經原告追查後發現被告並無任何向上爭取經費之作為，明顯欺騙、有虧職守，違反為民服務之宗旨，爰依憲法第15條、第16條規定及司法院釋字第255號解釋及第400號解釋、最高行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例意旨，提起本件行政訴訟，並聲明求為判決如訴之聲明。
五、被告答辯略以：按土地徵收僅國家得為徵收主體，一般人民並無請求徵收土地之公法上請求權；
又原告現仍為系爭土地之土地所有權人，該土地既未經徵收，原告自無請求國家徵收並給付土地徵收款之權利。
又本件徵收核准與否之機關為內政部，並非被告，被告身為徵收執行機關，並無依土地所有權人請求作成徵收處分之權限。
故原告以被告作為本件被告，提起給付土地徵收款之行政訴訟，即有不合。
再者，就原告94年及98年間之陳情，被告分別以98年9月4日斗六市工字第0980024085號函及103年7月17日斗六市工字第1030020808號函請雲林縣政府補助經費，雖未獲雲林縣政府補助，惟並無原告主張之欺騙、有虧職守之情。
六、本件兩造之爭點為：原告依據憲法第15條、第16條規定及司法院釋字第255號解釋及第400號解釋、最高行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例意旨，請求被告給付原告系爭土地之徵收補償費443萬7仟元，是否有理由？
七、本院論述如下： ㈠按土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫 書圖等文件，送請內政部核准徵收，並無作成徵收處分之權 限，人民並無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求 權，此觀土地徵收條例第2條、第13條第1項、第14條及第19條等規定自明。
另土地徵收係國家因公共事業之需要，對人 民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土 地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土 地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償 之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何 法律關係。
準此可知，土地徵收原則上只能基於有利於公共 事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之，亦即土 地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，而發動徵收 程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照）。
㈡次按土地徵收條例第8條、第57條及第58條分別規定：「（第8條）有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起 1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期 不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整， 致不能為相當之使用者。
二、徵收建築改良物之殘餘部分不 能為相當之使用者。
前項申請，應以書面為之。
於補償費發 給完竣前，得以書面撤回之。
一併徵收之土地或建築改良物 殘餘部分，應以現金補償之。」
、「（第57條）需用土地人 因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得 就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收 規定取得地上權。
但應擇其損害最少之處所及方法為之。
前 項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權 人得自施工之日起至完工後1年內，請求需用土地人徵收土地 所有權，需用土地人不得拒絕。
前項土地所有權人原設定地 上權取得之對價，應在徵收補償地價內扣除之。
地上權徵收 補償辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之 。」
、「（第58條）國家因興辦臨時性之公共建設工程，得 徵用私有土地或土地改良物。
徵用期間逾3年，或2次以上徵 用，期間合計逾3年者，需用土地人應於申請徵用前，以書面 通知；
土地或土地改良物所有權人於收到通知書之日起30日 內，得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。
依前項規定請求徵收土地或土地改良物所有權者，不得再依 第9條規定申請收回其土地或土地改良物。
第2章規定，於徵 用土地或土地改良物時，準用之。
但因情況緊急，如遲延使 用土地或土地改良物，公共利益有受重大危害之虞者，得經 中央主管機關核准後，先行使用該土地或土地改良物。
徵用 土地或土地改良物，應自公告徵用之日起計算使用補償費， 並於公告期滿後15日內一次發給所有權人、地上權、典權、 不動產役權、農育權、永佃權或耕作權人；
其每年補償費， 土地依徵用公告期滿第15日之公告土地現值百分之十計算， 土地改良物依徵收補償費百分之十計算；
徵用期間不足1年者 ，按月計算之；
不足1月者，按日計算之。
前項使用補償費， 經應受補償人同意者，得延期或分期發給。
因徵用致土地改 良物必需拆除或未能回復為徵用前之使用者，準用第31條規 定給予補償。
但其使用方式經徵得所有權人同意者，不在此 限。」
是需用土地人為興辦事業徵用土地或土地改良物固應 依法辦理相關前置作業，俾依法定程序向內政部申請核准徵 收，但其享有此權利，乃法律所賦予，並毋庸經由土地所有 權人之授與，故土地所有權人除有上開土地徵收條例第8條、 第57條及第58條等規定之特別情形外，自難認請求需用土地 人向國家申請徵收其所有土地，或辦理徵收前置作業之公法 上權利。
㈢本件原告主張其所共有之系爭土地，地目為「道」，位於雲 林縣斗六市○○路上，係屬「斗六市第一期公設地財務取得 計畫」案件。
原告認被告遲未辦理系爭土地徵收補償事宜， 自94年起多次向被告及雲林縣政府提出陳情，經被告分別以 98年9月4日斗六市工字第0980024085號函、103年7月17日斗 六市工字第1030020808號函及103年9月26日斗六市工字第103 0028785號函請雲林縣政府補助經費以利徵收等語，惟未獲雲 林縣政府補助，依據憲法第15條、第16條規定及司法院釋字 第255號解釋及第400號解釋、最高行政法院45年判字第8號及 61年判字第435號判例意旨，請求被告給付原告系爭土地之徵 收補償費443萬7仟元等語。
查原告所有系爭土地，縱使經被 告多年來作為公眾通行之道路屬實，並非土地徵收條例第8條 、第57條及第58條等規定之上開情形，尚難認其有向需用土 地人即被告向國家申請徵收其所有土地，或辦理徵收前置作 業之公法上權利。
另按司法院釋字第400號解釋固指既成道路 成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產 上之利益，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某 一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用 地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與 平等原則相違等語。
惟該解釋既明言「國家應依『法律』之 規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原 則，係指立法院所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內 ；
況解釋理由亦敘明：「各級政府如因經費困難，不能對上 述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年 辦理或以他法補償」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施 政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基 礎。
又按公共交通道路之土地不得為私有，土地法第14條第1項第5款定有明文，此規定之不得為私有，係指公共交通道路 之土地原為公有，不得變為私有而言(司法院院字第1802號解 釋意旨參照)；
如該項土地原為私有，則依同條第2項規定， 國家得予徵收，尚非謂依該規定，私有土地作為公共交通道 路使用，土地所有權人即有向國家請求土地徵收之請求權。
㈣至原告其他所引憲法第15條（生存權、工作權及財產權之保 障）及第16條（人民請願、訴願及訴訟權）之規定，此與人 民有無向國家請求土地徵收之請求權無涉；
另司法院釋字第 255號解釋意旨，係為內政部關於計畫道路開闢完成後，主管 機關得本於職權或依申請廢止非計畫道路之相關函釋及命令 ，是否違憲問題；
又最高行政法院45年判字第8號判例意旨： 「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不 動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公 物，以達行政之目的。
此際該私人雖仍保有其所有權，但其 權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。
本件土 地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因 時效完成而有公用地役關係之存在。
此項道路之土地，即已 成為他有公物中之公共用物。
原告雖仍有其所有權，但其所 有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。
原告擅 自將已成之道路廢止，改闢為田耕作，被告官署糾正原告此 項行為，回復原來道路，此項處分，自非違法。」
及61年判 字第435號判例意旨：「既成為公眾通行之道路，其土地之所 有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在 該道路上起造任何建築物，妨害交通。
原告所有土地，在二 十餘年前，即已成為農路，供公眾通行，自應認為已因時效 完成而有公用地役關係之存在，則該農路之土地，即已成為 他有公物中之公共用物。
原告雖有其所有權，但其所有權之 行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。
原告擅自將 已成之農路，以竹柱、鐵線築為圍籬，阻礙交通，意圖收回 路地，自為法所不許。」
等，均非關於人民所有之土地雖經 行政機關作為公眾通行之道路，人民得以此向國家請求土地 徵收之法律依據。
八、從而，本件被告並非土地徵收機關，且系爭土地未經徵收程序，原告又無請求國家徵收其所共有系爭土地之權利，是原告請求被告給付其系爭土地之徵收補償費443萬7仟元及法定遲延利息，依原告所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
九、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
書記官 許 騰 云
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