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臺中高等行政法院判決
104年度訴字第417號
105年7月7日辯論終結
原 告 黃子律
黃劉秋琴
陳秀雲
張詠絜
張凱婷
共 同
訴訟代理人 劉喜 律師
複代理人 陳衍仲 律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 李進勇
訴訟代理人 王澤眾
被 告 國防部
代 表 人 馮世寬
訴訟代理人 林志宏律師
上列當事人間土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國104年10月28日台內訴字第1040077894號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴狀原聲明：「⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告雲林縣政府應准許原告依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地。」
嗣於民國105年1月22日具狀更正聲明：「先位聲明為⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告雲林縣政府應准許原告依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地；
備位聲明為⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告雲林縣政府應將原告所有系爭土地使用地類別由特定目的事業用地變更編定為甲種建築用地。」
復於105年2月22日具狀更正聲明為：「⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告對於原告104年4月27日之申請，應作成准許系爭土地編定類別由特定目的事業用地變更編定為甲種建築用地。」
又於105年3月28日具狀追加被告國防部，並變更聲明：「⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告雲林縣政府應准許原告依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地。
⑶確認被告國防部對原告所有系爭土地之開發計畫公法法律關係不成立。」
嗣經闡明，於105年4月13日具狀變更聲明為：「先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告雲林縣政府應准許原告依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地。
⑶確認被告國防部對原告所有系爭土地之開發計畫公法法律關係不成立；
備位聲明：確認被告國防部對原告所有系爭土地之開發計畫公法法律關係不成立。」
復經闡明後，於105年6月13日具狀變更聲明為：「先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告雲林縣政府應准許原告依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地。
⑶被告國防部應廢止系爭土地之開發計畫，並應將廢止開發計畫事實通知被告雲林縣政府；
備位聲明：確認被告國防部對原告所有系爭土地之開發計畫公法法律關係不成立。」
㈡按「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：一、為訴訟標的之行政處分係二以上機關共同為之者。
二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。
三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。
依前項第3款同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限。」
行政訴訟法第37條定有明文。
因此，原告對多數被告提起訴訟，必須符合共同訴訟之法定要件，倘若無視於此而任憑原告追加被告，則行政訴訟之管轄規定勢將形同虛設，自非適法。
又按行政訴訟法第111條第1項及第3項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限……有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。
四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。
五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。
……」故於起訴後，除非被告同意，或者法院認為適當，或者符合行政訴訟法第111條第3項之要件，否則不得准許訴訟變更或追加。
㈢本件原告自起訴後即屢次變更訴訟聲明，依其最後於105年6月13日所為變更聲明如下：先位聲明請求撤銷被告雲林縣政府之原處分及訴願決定，並且請求被告國防部應廢止系爭土地之開發計畫，應將廢止開發計畫事實通知被告雲林縣政府等語。
就其先位聲明部分，原告對被告雲林縣政府提起撤銷訴訟，但對被告國防部係提起行政訴訟法第9條之維護公益訴訟（原告105年6月13日準備書狀），兩者性質截然不同，至為明顯。
尤其行政訴訟法第9條維護公益訴訟，其訴訟標的係就「無關自己權利及法律上利益之事項」，然而本件原告先位聲明之撤銷訴訟，其訴訟標的係就原告土地之使用編定變更有所爭執，自屬「攸關自己權利及法律上利益之事項」。
其訴訟標的之行政處分並非由被告雲林縣政府及被告國防部共同為之；
其訴訟標的之權利、義務或法律上利益亦非被告雲林縣政府及被告國防部共同；
更非基於事實上或法律上同一或同種類之原因。
足認原告先位聲明之兩項訴訟標的，核與共同訴訟之要件不符。
尤其原告之訴訟聲明，屢次變更，多所反覆，導致審理過程繁瑣複雜，欠缺效率，嗣於準備程序肆意追加不符共同訴訟要件之被告國防部，而其追加之維護公益訴訟，復未踐行訴願前置程序，亦與行政訴訟法第111條第4項所稱：「前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」
有違，又本件原告追加被告國防部，既為被告雲林縣政府所不同意，且本院亦認其追加為不適當，故其追加被告國防部為共同被告，於法不合，自難准許。
㈣至於原告備位聲明僅列舉單一被告國防部，聲明則為確認被告國防部對原告所有系爭土地之開發計畫公法法律關係不成立。
如前所述，原告追加被告國防部一節，於法不合，而其備位聲明另行請求確認公法法律關係「不成立」，核其性質係屬確認訴訟，然依行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。
但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」
本件原告對於追加之被告國防部既於先位聲明請求維護公益之撤銷訴訟，復於備位聲明請求確認公法法律關係「不成立」，顯與確認訴訟之補充性不符，其備位聲明亦非適法。
㈤本件原告於訴訟程序多次變更聲明，法律見解反覆不定，所為共同被告國防部及先位、備位訴訟聲明之追加，均與法定要件不符，徒然虛耗訴訟資源，增加無謂勞費。
固然行政訴訟法第15條於99年1月13日修正公布增列第2項：「除前項情形外，其他有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，得由不動產所在地之行政法院管轄。」
，核其立法理由係認：「本條原規定屬於專屬管轄者為『因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者』，惟依此文義，其適用範圍過廣。
爰於第1項修正為限於因不動產徵收、徵用或撥用之訴訟，始專屬不動產所在地之行政法院管轄。
至於其他有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，為調查證據之方便，參酌民事訴訟法第10條及日本行政事件訴訟法第12條第2項之規定，增訂第2項規定亦得由不動產所在地之行政法院管轄。」
然因原告所為追加均非合法，已如前述，自不得僅憑上述管轄之規定，逕認其得無視共同訴訟之法定要件及確認訴訟之補充性質，違法追加起訴被告國防部。
㈥被告國防部代表人原為高廣圻，嗣變更為馮世寬，茲由其具狀聲明承受訴訟（本院卷第319-321頁），依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於104年4月7日申請系爭土地依非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點第2款說明2⑴規定，由特定目的事業用地變更編定為特定農業區甲種建築用地。
案經被告雲林縣政府以104年5月1日府地用二字第1040060176號函復原告：「二、依據內政部非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣(市)政府審查作業要點規定略以……範圍內有屬嚴重地層下陷地區及特定農業區（農牧用地……）等地區之土地，且該等土地面積1公頃以上或占申請總面積之50%以上，須依區域計畫法第15條之1規定經區域計畫擬定機關許可審議。
三、查本案台端代理申請旨揭地號等4筆非都市土地變更編定案，因申請變更編定土地位屬嚴重地層下陷地區及特定農業區，且面積合計為2.8076公頃，已達上開委辦直轄市縣(市)政府審查作業要點，需經區域計畫擬定機關許可審議案件……。
三、次查台端申辦旨揭地號土地變更編定案所檢附之書、圖文件尚未齊備，未符非都市土地使用管制規則第27條及第28條有關變更編定申請要件規定……。」
（下稱原處分）原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭土地早於38年間國民政府來台後即遭來台眷民搭建房屋住居，逐漸形成眷村聚落，43年時雖已作空軍眷村眷舍使用（建國三村），但依虎尾地政事務所當時的土地使用編定為「供建築使用」的「建」地目，73年區域計畫法實施，虎尾地政事務所本擬編定為特定農業區甲種建築用地，73年7月27日被告雲林縣政府召開中部區域計畫內雲林縣辦理非都市土地使用分區編定工作檢查會議記錄，決議「虎尾空軍所有眷屬區『建』地目土地，編定為『特定農業區特定目的事業使用地』」，因此系爭土地改編定為「特定農業區特定目的事業使用地」。
該次會議並無任何系爭土地相關目的使用計畫之提出，至土地由原告等得標後，亦查無任何被告國防部就系爭土地之核定計畫。
然自73年編定為特定目的事業預定用地之後，卻面臨空軍基地裁撤、眷村遷移，已無眷村眷舍改建之需要，被告國防部乃於94年1月8日委託前國有財產局（現為國有財產署）辦理公開標售而由原告等人於94年1月28日承買。
因被告以非都市使用編定前就已做空軍眷舍使用，故逕認為被告國防部當時已在做開發使用，被告雲林縣政府罔顧事實，自行認定為已依計畫開發完成使用，竟將土地使用編定套在土地變更編定架構上，適用法令顯有錯誤。
原告得標系爭土地後，因仍為「特定目的事業使用地」，而完全無法為使用收益，且系爭土地本未經被告國防部為任何使用計畫，遂向被告雲林縣政府請求改編定回原本所屬之建地，然自97年3月25日起經多年公文往返，被告雲林縣政府並函詢內政部，經內政部函復此涉及事實認定問題，請被告本於權責依法核處。
被告復函請被告國防部、空軍總部告知系爭土地是否已依核定計畫完成開發，空軍司令部98年7月15日國空政眷字第000000000號函略以：「93年間該眷村眷戶均已完成安置，眷村土地始確定無需運用，而委由國有財產局辦理標售而國有財產局亦於94年1月28日辦理公開標售。
」可見系爭土地標售人民後，就已脫離軍事設施使用，自無需繼續保留強制作「特定目的事業使用」，故原編定顯然有變更之需要，應回復編定前的使用地類別。
被告雲林縣政府又向內政部請求釋示，經內政部98年5月12日函示：「1.為避免造成爭議，宜由目的事業主管機關（國防部）依非都市土地使用管制規則第37條第1項規定，就旨揭土地原供眷舍使用計畫查明計畫使用範圍？就該範圍全區是否已依核定計畫開發及完成眷舍使用完峻？或僅依核定計畫開發尚未完成使用？以目的事業主管機關立場通知貴府後，再據以依法辦理（內政部函文說明三）。
2.非都市土地變更編定執行要點（下稱執行要點）第14點第2項：「前項興辦事業計畫尚未依核定計畫開始開發者，得由直轄市（或縣市政府）逕為辦理變更編定並通知土地所有權。」
最後被告雲林縣政府卻於103年10月31日逕行認定系爭土地已經原事業機關依核定計畫開發完畢，否准原告依管制規則第37條第2項第3款請求改編定地目之申請。
㈡相關適用法條及性質背景說明：1.系爭土地坐落於非都市計畫區域外，依照區域計畫法第15條規定，由內政部訂定管制規則管理，故有關使用編定，即依上揭規則辦理。
系爭土地在94年標售時，係以現況標售，然在73年編更地目前，即係建地，事實上在變更為「特定目的事業用地」至標售前，被告國防部均未為核定計畫使用，而係任由原眷村凋零及輔導遷至鄰近他地「雲林北港國宅」安置，待清空原占用眷戶後再為出售，故被告國防部本應依管制規則第37條第2項第2或3款職權向被告雲林縣政府變更地目回原本「建」地，即甲種建築用地，此有內政部98年5月12日內授中辦字第0980724408號函「邇來類似本案國軍眷舍經編定為特定目的事業用地之土地，在標售與民間私人所有後，滋生類似本案對於編定前土地使用情形認定疑義問題造成民怨……請基於目的事業主觀機關立場，依管制規則第37條通知……依規定辦理變更編定為適當用地後，再予標售。
」可稽。
然被告雲林縣政府卻未注意到被告國防部行政怠惰而否准原告申請，已違行政程序法第9條在先。
2.依管制規則第37條第1、2項規定：「已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣(市)政府。
直轄市或縣(市)政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。
二、已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。
三、尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」
3.依作業須知第9點第2款說明2：「合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；
在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目」，本件土地編定應回復為「特定農業區甲種建築用地」。
4.依行為時非都市土地變更編定執行要點第14點規定：「興辦事業計畫經主管機關廢止者，得依本規則第37條規定提出申請變更編定；
其作業程序仍應依本規則第30條規定辦理。
前項興辦事業計畫尚未依核定計畫開始開發者，得由直轄市或縣(市)政府逕為辦理變更編定並通知土地所有權人。」
規定，興辦事業計畫經主管機關廢止者，得依管制規則第37條規定提出申請變更編定；
前項興辦事業計畫尚未依核定計畫開始開發者，得由直轄市或縣市政府逕為辦理變更編定，並通知土地所有權人。
5.遍查被告雲林縣政府於訴願程序所提資料，均查無被告國防部有何就系爭土地之核定計畫資料、決議或者預算編列執行，遑論已實際開發，即符合管制規則第37條第2項第3款「尚未依核定計畫開始開發者」，而依法應回復原本建地使用。
㈢本件核心爭點為，是否符合「尚未依核定計畫開始開發者」之要件：1.管制規則第37條第2項第3款所稱之「依編定前土地使用性質」係指系爭土地73年編定前原有土地使用性質而言。
系爭土地編定前原屬「建」地目，依作業須知第9點非都市土地各種使用地之編定原則表之說明2.⑴在特定農業區得編定為甲種建築用地。
故本件之變更編定，實質上純屬回復或更正73年原編定性質，應由被告雲林縣政府逕為處分。
又本件既非屬大型開發之分區變更案件，自亦無須製作開發計畫書圖申請中央區域計畫擬定機關審議之必要。
另依區域計畫法施行細則第15條規定，甲種建築用地係供山坡地範圍外之農業區建築使用者，其建築型態較為零星，與乙種建築用地係供鄉村區內建築使用者不同。
基於法令不溯既往原則，要無經濟部公告地層下陷地區管制之適用，也無地層下陷問題疑慮。
2.依內政部101年1月12日內授中辦地字第1016030570號函：「按非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款規定……本案撤銷徵收土地如經查明未依核定計畫開發，且已無使用之必要（興辦事業計畫變更、撤銷或廢止），應得依上開規定辦理變更編定為原使用地類別『農牧用地』。」
3.內政部就他類似案件之訴願決定書（案號：0000000000號）略以：「按區域計畫法第15條第1項、管制規則第30條第1項、第4項、第37條、第54條規定，及執行要點第8點規定、臺中市非都市土地申請變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫審查作業要點第9點第2款、第11點第1項第2款規定，本件訴願人經改制前臺中縣政府核准其興辦事業計畫並應於核准後3年內於系爭土地上興建廢棄物清除處理機構設施，並經該府核准系爭土地由特定農業區農牧用地，變更編定為同區特定目的事業用地，復經原處分機關展延訴願人乙級廢棄物處理廠完工期限1年至102年4月23日止。
經查，本件上開興辦計畫既經原處分機關依『臺中市非都市土地申請變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫審查作業要點』第11點第1項第2款規定，以102年5月9日府授環廢字第1020082645號函廢止訴願人原核定之興辦計畫在案，則原處分機關復依前揭非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款規定，以102年5月16日府授地編字第1020085905號函通知臺中市大甲地政事務所系爭土地應恢復原編定，逕為辦理變更編定為同區農牧用地，請依規定辦理變更編定異動及塗銷註記手續，並副知訴願人。
揆諸前揭法令規定，原處分核無不合，應予維持。」
4.都市土地使用管制規則第三章（第10～26條）規範土地使用分區變更之規定，第四章（第27～51條）規範使用地變更編定之規定。
而使用分區之變更，是因申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達一定規模者(第10、11條)，始應辦理分區變更，並依第13條規定：1.申請開發許可、2.申請雜項執照、3.申請變更使用分區等程序辦理。
而使用地之變更，依第27條規定應在原使用分區範圍內申請變更。
原告請求不涉及開發與使用分區之變更，當無依第三章規定（第13～21條）審議程序之適用，自無第13條規定製作開發計畫書圖申請特定目的事業主管機關審議之必要。
而同規則第37條第2項第3款規定及執行要點第14點第2項規定，被告雲林縣政府本有依職權變更地目之義務，已有行政怠惰，原告為利害關係人，自得請求被告雲林縣政府為之。
5.經核准之興辦事業計畫廢止者，依管制規則第四章第37條及執行要點14規定，目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣市政府，直轄市或縣市政府接到通知後，應即逕為辦理變更，並通知土地所有權人。
又本件非屬大型開發之分區變更案件，亦無須製作開發計畫書圖申請中央區域計畫擬定機關審議之必要，亦無第28條至30條規定之適用。
被告雲林縣政府不但未依權責逕為辦理，反而責由原告依第28條至30條規定申請使用地變更，顯屬適用法令錯誤。
6.訴願決定認系爭土地之計畫即為供眷舍使用，故系爭土地標售後，即非屬管制規則第37條第2項第3款之適用，然觀「尚未依核定計畫開始開發者」，依法條明確文意解釋，適用要件係該土地是否有「核定計畫」？如有是否有開始開發？此為事實認定，此有內政部95年3月23日內授中辦地字第0950724547號函載「觀其立法意旨，係指各種使用地依核定計畫編定或變更編定後，如該事業計畫廢止，且其尚未依核定計畫開發者，應回復編定前合法之土地使用性質或變更編定前原始用地類別」可參，並無行政機關裁量宜如何認定之餘地。
故被告雲林縣政府根本查無核定計畫（計畫文件、審核資料、編列預算、執行）存在，僅以曾存在眷村即認「核定計畫」。
另呈空照圖供參，可見66年3月、73年5月、80年7月之空照照片上系爭土地有建國三村軍眷建物，87年6月已無建物存在。
另從網路調取之104年12月17日空照片，系爭土地已無建物，顯見被告國防部已無眷村眷舍改建之需要。
7.系爭土地早於38年即為眷民搭建房屋住居成眷村，並由軍方列管多年，卻於73年間突然變更為「特定目的事業用地」，顯見該編更目的與眷村之使用無關。
系爭土地於73年開始編定時，虎尾地政事務所原擬編為甲種建築用地，嗣經被告雲林縣政府編定檢討會議討論結果，基於系爭地為公有土地，為預留供軍方未來作眷村使用，乃決議編定為特定目的事業用地。
然經編定後迄今30餘年，軍方尚未提出眷村興建或改建計畫，反於94年廢止原有眷舍，並將土地標售由原告取得。
顯然系爭土地自開始編定以來，既無興建計畫，亦無開發之事實。
8.訴願決定以管制規則第27條附表3之編更編定原則表，認系爭土地因係特定農業用區而不得變更為甲種建築用地，然查上揭行政法規已如其規定名稱所示，係「原則」，然本件係改編為特定目的事業用地前即屬「建」地，係屬例外情形，，故作業須知第9點第2款之附表，應排除管制規則第27條附表3之變更編定原則表適用，自得回復原始編定地目。
㈣原處分有違誠信原則，嚴重侵害原告財產權，且有不當連結之違法，形同使原告花鉅資買廢地，還需繳納高額稅賦：1.人民購買土地，如非自行住居或耕種，即係開發獲利，則如人民向國家承買土地，但該土地地目卻僅得依原機關「特定目的事業」維持，實則原告標得系爭土地，根本無法開發利用，除支付高額價金，還需繳交沈重稅賦；
被告或許抗辯原告標售系爭土地已有完整評估云云，然本件已存在軍方行政怠惰已如前述，原告投標前客觀事實即存在系爭土地原始地目為建地、軍方對系爭土地並無運用計畫，只是任舊有眷村凋零，參照管制規則第37條第2項第3款、作業須知第9點第2款之附表，已明確可認被告應依原告申請，逕行回復系爭土地為原始「建」地目，原告已有合理之信賴利益。
2.依管制規則第6條第3項附表「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」所定特定目的事業用地只供「按特定目的事業計畫使用」，而甲種建築用地則可供「住宅及民宿」使用，無須申請用地變更及許可。
執行要點第8點規定申請變更為特定目的事業用地，以各該使用區無其他適當使用地可變更編定者為限，且以政府機關或公營事業機構興辦者為主。
原告標購系爭土地原為住宅使用，如今相隔10年卻仍荒廢無法使用；
政府標售土地，標榜促進土地經濟發展利用，並充實國庫資產，然最後卻繼續荒廢土地、不利益轉嫁人民負擔，原處分違反行政誠信原則、比例原則可見一斑。
3.訴願決定認系爭土地為地層下陷區，須經區域計畫擬定機關許可審議，不得准許，然本件已符變更為「甲種建地」之法定要件，被告雲林縣政府並無裁量否准之空間，況且地目編定與實際運用係兩層次，變更土地編定根本不會造成地層下陷，被告雲林縣政府對地層下陷之控管，重點在於事後原告建築執照之申請，故地層下陷與否根本與本案無關，此係事後管制手段之考量因素。
被告雲林縣政府以此否准原告之申請，顯然存有目的之不當連結，侵害原告之基本權及財產使用權。
且雲林地區地層下陷之主因為台塑六輕逐年提高巨量用水，進而排擠農漁業及民生用水，人民被迫抽取地下水使用始然，並非土地建物承載之問題（何況雲林土地以農業為主，建物數量遠低於都會地區），現況政府也未就地層下陷地區有任何限建之規定，益見地層下陷地區與地上物管制尚無關連，更遑論僅是地目之變更，被告雲林縣政府適用法條錯誤。
4.按非都市土地變更編定分為「使用分區變更」與「使用地變更」二種。
被告雲林縣政府訴訟代理人以依內政部90年2月7日以台（90）內授地字第0000000號函拒絕變更編定。
然上述函釋係指使用分區變更，而本案系爭土地面積為2.8075公頃申請使用地變更編定為「甲種建築用地」，仍維持「特定農業區」，故被告雲林縣政府引用上揭函文拒絕變更編定即屬錯誤。
㈤原告就系爭土地請求被告雲林縣政府變更編定地目有公法上權利及法律上利益，被告雲林縣政府拒絕變更屬侵害原告公法上權利，被告雲林縣政府以原告申請變更編定不適格云云，即屬錯誤，亦與最高行政法院104年度判字第128號判決之旨不符，要無足採：1.按個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範理論為基礎，次按最高行政法院104年度判字第128號判決要旨謂：「綜觀區域計畫之目的，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，兼顧農業與工業發展所需用地，防止自然災害，改善生活環境，增進公共福利。
而行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自係對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力，使其法律上之地位因該管制措施而直接受到影響。
至於土地之使用人對直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，如有不服，是否得提起行政訴訟，應視其對該土地使用編定處分是否具有法律上之利害關係，而其判斷標準則應在於其法律上之地位，是否可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上不利益之損害。
揆之土地使用人占有使用土地之權源，如係直接或間接來自於土地所有權人授與之使用、收益、處分之權能，或係依法律規定取得合法占有之權源，倘因直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，使其無法繼續合法占有使用土地，致其法律上之地位可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上之不利益者，自得認其為法律上利害關係之第三人。」
2.行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，所編定各種使用地之結果，自係對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力，使其法律上之地位因該管制措施而直接受到影響，故管制規則第37條特規定「直轄市或縣(市)政府於接到前項通知（按即目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止之通知）後，應即依下列規定辦理，並通知『土地所有權人』」，故原告即土地所有權人法律上的地位因為被告雲林縣政府拒絕依管制規則第37條第3款變更使用地類別而受有影響，原告自為適格當事人。
3.復按土地應受土地使用管制法令如何之限制，係以土地登記簿上地目、使用分區及編定使用種類欄之登記內容定之。
國家之侵害行為如屬負擔行政處分，受害人民得主張該行政處分違法，損害其權益，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為。
當事人如誤提起撤銷訴訟，受訴法院審判長或受命法官應妥為行使闡明權，使當事人得循正確訴訟種類，請求救濟。
最高行政法院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議要旨可稽。
㈥依照內政部「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表」，特定農業區中非山坡地範圍者，得編定為甲種建築用地，非如被告雲林縣政府所稱特定農業區均不得變更為甲種建築用地。
非都市土地使用分區編定公告後，其土地之使用係按其所屬使用分區之類別為不同性質及強度之管制，並以各宗土地之使用地類別作為管制之依據，其管制之基本內涵包含變更編定：1.非都市土地使用管制，凡土地一經編為某種使用地，應即按照編定類別使用，不得任意變更，以貫徹編定與管制之目的。
惟為配合社會經濟客觀環境變化之需求，原有之編定用地，在原使用分區範圍內，得依管制規則第27條規定原則申請變更編定。
變更編定係採目的事業導向，申請變更編定之前提，為興辦事業應先經核准，依管制規則第30條至第30條之3規定，興辦事業核准前，應先徵得變更前及有關機關之同意；
其變更使用面積超過一定規模應辦理使用分區變更者，應經內政部區域計畫委員會之審議同意（目前30公頃以下開發案件已委辦縣市政府辦理審議）。
其申請程序、審議機制依同管制規則第三章土地使用分區變更專章辦理。
而系爭土地為眷舍使用，今既已廢棄多年為配合社會經濟客觀環境變化，自應允許原告申請變更編定。
2.系爭土地位於國立虎尾科技大學附近，因該大學辦學有成，有移入人口住居需求，且系爭土地原為建地，長年為眷村住居使用，軍方僅消極管理，並無開發計畫，將系爭土地回復原始「建地」編更，原告可興建住宅出售，此為原告購買系爭土地之合法合理動機及計畫。
3.原告自94年間取得系爭土地，並自97年間向被告請求變更編定迄今，被告雲林縣政府光是認定系爭土地有無「核定計畫」就花了6年，倘若原告依訴願理由以區域計畫法第15條之1規定向主管機關申請變更，相關程序、公文往返、計畫提出、審查會議等等，不論結果為何，期間之冗長、原告額外支出成本之花費可預見相當驚人；
又如原告屈就「特定目的事業用地」之現況，然原告等均為自然人，本難以申請開發，也無執行要點第8點開發項目之能力，故原處分是「國家出賣土地獲利」，然原告取得無法使用之土地，還需背費沈重貸款及土地稅捐，明顯係政府將行政任務之達成（節省管理土地支出撙節國庫，獲取土地價款充實國庫）建立在侵害原告財產權之上，有違誠信原則自明。
4.依國有財產署中區分署雲林辦事處辦理上開土地標售事宜前之「國有土地調查表」，系爭土地會由國防部委託國有財產署辦理公開標售係因「因公所遲未辦理租佃調處，為免土地長期閑置」，足證相關單位長期以來行政怠惰已屬違法，侵害人民權益，原告請求變更編定，應為有理由。
㈦系爭土地並無地層下陷情形，被告雲林縣政府僅以經濟部劃設之嚴重地層下陷地區圖逕謂系爭土地不得變更編定，即有錯誤：1.按經濟部係為辦理行政院核定之國土復育策略方案暨行動計畫，於94年10月28日以經授水字第09420219000號發布「嚴重地層下陷地區劃設作業規範」，並進行嚴重地層下陷地區劃設作業。
根據上揭作業規範第4點，劃設地層下陷之依據為「符合二等水準點閉合標準之地面高程檢測資料及本部水利署管理之地層下陷監測井資料。」
惟查經濟部及水利署於系爭土地上並無設置「地層下陷監測井」，故其將雲林縣虎尾鎮全鎮劃為嚴重地層下陷地區已屬錯誤而不可採。
2.更甚者，經濟部劃設系爭土地為嚴重地層下陷地區，係因為雲林縣虎尾鎮屬「嚴重地層下陷網格範圍達全鄉（鎮、市、區）面積百分之三十以上，未達百分之七十者」（上揭作業規範第7條第2項參照），故其逕以「地形、地貌、排水、道路或地段分界」為劃設標準將系爭土地所屬之北溪厝段劃為嚴重地層下陷地區範圍，僅以推估數值就將本件土地劃設為嚴重地層下陷地區已屬錯誤，被告雲林縣政府基此逕謂系爭土地不得變更編定，更屬錯誤而不可採。
3.實則，從原證八空照圖即可看出系爭土地位於文科路旁，因周邊並無地層下陷之情形，故被告雲林縣政府劃設文科路做為幹道使用，系爭土地更緊接雲林拯民國小，如系爭土地有地層下陷之情形，被告雲林縣政府豈可能還劃設「文科路」及「拯民國小」？被告雲林縣政府怠於作為，擷取經濟部之片段資料逕謂本件土地為嚴重地層下陷區，有意圖誤導鈞院之行為。
㈧申請調查證據：1.請鈞院命被告雲林縣政府說明目的事業主管機關即被告國防部就本件土地核定之使用計畫為何？被告國防部有無依上開使用計畫開始開發？2.請向經濟部調取94年12月15日經水字第09404610160號公告內容，以明系爭土地是否位於上開公告之嚴重地層下陷區等情。
3.請命財政部國有財產署中區分署提出雲林縣○○鎮○○○段○000○0○號等51筆（重劃後改同段276等地號）地號土地公開標售資料中「國有財產局中區辦事處國有土地調查表」。
以證明被告國防部就系爭土地並無開發計畫，僅係因相關單位未辦理租佃調處，為免土地長期閒置而有系爭土地之標售等情。
並聲明求為判決：⑴先位聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。
②被告雲林縣政府應准許原告依「非都市土地使用管制規則」第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為「特定農業區甲種建築用地」。
③被告國防部應廢止系爭土地之開發計畫，並應將廢止開發計畫事實通知被告雲林縣政府。
⑵備位聲明：確認被告國防部對原告所有系爭土地之「開發計畫」公法法律關係不成立。
四、被告雲林縣政府則以：㈠原告向直轄市或縣（市）政府申請系爭土地依管制規則第37條第2項第3款規定辦理變更編定未適格：依據內政部98年5月12日內授中辦地字第0980724408號函：「……簡明欽等14人取得土地所有權後，陳情依管制規則第37條第2項第3款規定，將虎尾鎮北溪厝段220-2地號等51筆非都市土地變更編定疑義案……說明：……四……管制規則第37條第2項第3款之情形，除得由目的事業主管機關通知當地直轄市或縣（市）政府外，直轄市或縣（市）政府亦得逕為辦理變更編定；
然是否擴張至土地所有權人亦得向直轄市或縣（市）政府申請變更編定者，不無疑義。
本案仍應依現行管制規則及變更編定執行要點規定辦理。」
據此，管制規則第37條第2項第3款辦理變更編定，並未解釋擴張土地所有權人亦得向直轄市或縣（市）政府提出申請，原告向被告提出申請並不適格。
㈡依據管制規則第27條第1項規定，土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更外，應在原使用分區範圍內申請變更編定，同條第2項規定，前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。
復依同規則第28條第1項規定，申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：一、非都市土地變更編定申請書如附表四（附件七）。
二、興辦事業計畫核准文件。
四、土地使用計畫配置圖及位置圖。
五、其他有關文件。
同條第5項規定，興辦事業計畫有同規則第30條第2項及第3項規定情形者，應檢附區域計畫擬定機關核發許可文件。
同規則第30條第1項規定，辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫，同條第2項及第3項規定，前項興辦事業計畫如有第11條或第12條需辦理使用分區變更之情形者，應依第三章規定之程序及審議結果辦理，第1項興辦事業計畫於原使用分區內申請使用地變更編定，或因變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質，達第11條規定規模，準用第三章有關土地使用分區變更規定程序辦理。
㈢管制規則第三章，其中第11條規定，非都市土地申請開發達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：一、申請開發社區之計劃達50戶或「土地面積在1公頃以上」，應變更為鄉村區。
七、前六款以外開發之土地「面積達2公頃以上」，應變更為特定專用區。
另查「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣(市）政府審查作業要點」（以下稱審查作業要點）第2點規定，非都市土地申請開發需辦理使用分區及使用地變更之案件，須依區域計畫法第15條之1規定經區域計畫擬定機關許可審議，面積規模於30公頃以下者，委辦直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定。
但屬下列情形之一者，不在此限，其中第6款：「申請案範圍內有屬海岸地區、嚴重地層下陷地區……等地區之土地，且該等土地面積1公頃以上或占申請總面積之百分之五十以上。」
管制規則第37條第2項第1款規定，已依核定計畫完成使用者，除依法提出變更編定外，應維持其使用地類別，同條第3款規定，尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。
復依據執行要點第12點第1項、第2項規定，興辦事業計畫經目的事業主管機關廢止者，得依本規則第27條規定提出變更編定；
其作業程序仍依本規則第30條規定辦理，前項興辦事業計畫尚未依核定計畫開始開發者，得由直轄市或縣（市）主管機關逕為辦理變更編定並通知土地所有權人。
㈣原告主張依73年7月27日被告雲林縣政府召開中部區域計畫內雲林縣辦理非都市土地使用分區編定工作檢查會議紀錄並無任何系爭土地相關目的使用計畫之提出，至土地由原告等得標後，亦查無任何軍方就系爭土地之核定計畫，因此系爭土地未由管理機關核定計晝開發云云，卷查被告雲林縣政府104年6月8日訴願答辯書已敘明依照雲林縣虎尾地政事務所97年1月22日虎地三字第0970000052號函、國防部空軍總司令97年7月31日國空政眷字第0970003697號函，系爭土地應符合管制規則第37條第1項規定，另國防部總政治作戰局99年11月11日國政眷服字第0990015529號函內容略以，坐落虎尾鎮北溪厝段220-2地號等51筆土地於95年即已委請國產局採現況標售，並順利標脫，案內土地於使用分區編定後至95年標脫前均維持眷村使用，自標脫後其眷舍目的「已使用完竣」，系爭土地應符合管制規則第37條第2項第1款規定。
復依執行要點第12點第1項、第2項規定，如符合管制規則第37條第2項第1款規定，土地所有權人得依本規則第27條規定提出變更編定。
爰原告以104年4月27日申請書向被告申請准依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地由「特定農業區特定目的事業用地」變更為「同區甲種建築用地」，即原告已認同本案符合第37條第1項「已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府」要件，才向被告雲林縣政府提出申請，惟爭點在於原告認為系爭土地屬於管制規則第37條第2項第3款情形，而被告雲林縣政府依據上開函文說明認為系爭土地係屬同規則第37條第2項第1款情形。
㈤原告主張依內政部98年5月12日內授中辦字第0980724408號函內容提及「邇來類似本案國軍眷舍經編定為特定目的事業用地之土地，在標售與民間私人後，依管制規則第37條通知，依規定辦理變更編定為適當用地後，再予標售」，惟遍查被告於訴願程序所提之資料，均查無國防部有何就系爭土地之核定計畫資料、決議或者預算編列執行，即符合管制規則第37條第2項第3款「尚未依核定計畫開始開發者」，應回復原本建地使用云云，惟依上揭內政部函文，系爭土地編定為特定農業區特定目的事業用地，應由標售機關或原管理機關依管制規則第37條規定辦理後再標售與人民，原告應待上續程序辦理完畢後再買受系爭土地始符合相關程序，蓋土地是否符合管制規則第37條第2項第1款或第3款情形，除標售機關或原管理機關依職權能掌握核定計畫資料、決議或者預算編列執行等相關資料外，被告等、原告或其他人民無從得知。
被告雲林縣政府僅得依國防部空軍總司令97年7月31日國空政眷字第0970003697號函、國防部總政治作戰局99年11月11日國政眷服字第0990015529號函公文往返說明判斷系爭土地屬管制規則第37條第2項第1款情形，原告如仍認系爭土地係屬上開規則第3款情形，應提出土地所有權人得依同條第3款向被告雲林縣政府提出申請相關函釋及系爭土地係屬「尚未依核定計畫開始開發者」相關函文及證明文件後再提出申請，始符合程序。
原告申請書未檢附上開文件。
㈥原告主張系爭土地合計面積雖在1公頃以上，但其並非申請住宅社區之開發，亦未申請使用分區之變更，自無上開規則第13條規定製作開發計畫書圖申請特定目的事業主管機關審議之必要。
及系爭土地為地層下陷區，必須經區域計畫擬定機關許可審議，然本件已符變更為「甲種建築用地」之法定要件，被告並無裁量否准之空間，變更土地根本不會造成地層下陷，被告以地層下陷為理由，否准原告變更地目之申請，顯存有目的之不當連結等云，查系爭土地符合管制規則第37條第2項第1款規定，依據管制規則第27條、第28條、第30條及同規則第三章第11條規定，原告申請系爭土地由「特定農業區特定目的事業用地」變更編定為同區「甲種建築用地」，依其申請書檢附文件及對照系爭土地地籍謄本資料，本申請案已不符合第27條第2項變更編定原則表規定，即特定農業區特定目的事業用地不得變更為同區甲種建築用地；
原告申請書除未符管制規則第28條第1項第1款規定申請書格式填具外，亦未檢具同條第1項第2款及第4款「興辦事業計畫核准文件」、「土地使用計畫配置圖及位置圖」文件，被告雲林縣政府駁回原告申請係依據管制規則第27條、第28條規定。
至系爭土地申請案興辦事業計畫書是否符合及須依管制規則第11條、第12條、第30條規定及審查作業要點程序辦理，係補充說明擬具興辦事業計畫相關規定。
附帶說明，依照國防部空軍司令部97年7月31日國空政眷字第0970003697號函說明二敘明，雲林縣「建國三村」坐落北溪厝段220-2○00○○○○○○○○○○○○鎮○○○段000○號）前奉行政院核定納入「國軍老舊眷村改建用地」使用。
依內政部90年2月7日台內中地字第0000000號函規定略以：關於「國防部軍務局空軍總司令部國軍老舊眷村改建」使用，仍應報經區域計畫擬定機關審議同意後再據以辦理變更編定。
依照內政部上開函釋，已函釋系爭土地申請變更編定應擬具興辦事業計畫「報經區域計畫擬定機關審議同意後」，檢附許可文件、興辦事業計畫書、圖及管制規則第28條相關書、圖及文件後向被告提出辦理變更編定等為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告國防部則以：㈠程序部分：1.按行政訴訟法第37條規定，二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：一、為訴訟標的之行政處分係二以上機關共同為之者。
二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。
三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。
依前項第3款同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限。
本件原告之先位聲明，根本並無為訴訟標的之行政處分為二以上機關共同為之，亦無訴訟標的之權利、義務或法律上利益為二以上機關所共同，原告先位聲明對被告雲林縣政府所提撤銷訴訟與對被告國防部所提確認訴訟，亦非屬訴訟標的之權利、義務或法律上利益為同種類，二被告機關之公務所在地也非在同一行政法院管轄區域內，故原告所為先位聲明乃根本不合乎得為共同訴訟之態樣，其所為追加被告國防部確認訴訟之部分，程序自有不合。
2.原告援引之最高行政法院94年度判字第1396號判決之見解，乃說明違法行政處分之撤銷訴訟與無效行政處分之確認訴訟，兩者間並無確認訴訟補充性之適用問題，但確認公法上法律關係成立或不成立與撤銷訴訟，則有確認訴訟補充性之適用。
本件原告對被告國防部所提確認訴訟部分，並非確認行政處分無效之訴訟。
3.原告所提確認訴訟之聲明，雖泛稱「確認被告國防部對原告所有系爭土地開發計畫公法法律關係不成立。」
，惟究竟係本於何一公法之實體法規所成立或不成立之法律關係，原告未予敘明，且原告所追加確認訴訟部分所述內容，其實質上根本係請求鈞院確認其主張被告國防部對系爭土地並未有開發計畫之「事實」，而並非屬確認公法上法律關係成立或不成立，依行政訴訟法第6條第1項所定確認訴訟之類型，僅可請求確認行政處分無效及公法上法律關係的成立或不成立，特定「事實」之存在與否，則非屬可提起確認訴訟之範疇，故原告對被告國防部所提確認訴訟，亦應不合於行政訴訟法第6條第1項規定，當有起訴不合程式之違誤。
且確認訴訟之提起，須原告有即受確認判決之利益存在，原告就其所提確認訴訟何以有即受確認判決之利益亦即其在法律上有何不安之地位可藉由確認訴訟除去，並未陳明，自亦有未合於提起確認訴訟之程式。
㈡原告主張系爭土地地目為建，故原始即為建地即甲種建築用地，惟地目種類與使用地編定間並無必然關聯：1.原告主張系爭土地登記於42、43年即登記地目為建，故自始即為建地，至73年7月27日被告雲林縣政府召開中部區域計畫內雲林縣辦理非都市土地使用分區編定工作檢查會議紀錄，決議將虎尾空軍所有眷屬建地目土地，編定為特定農業區特定目的事業使用地，系爭土地因此改編定為特定農業區特定目的事業使用地云云。
2.惟查，原告主張系爭土地原即為建地，其理由乃係系爭土地在42、43年土地登記之地目為建，然所謂「地目」參照內政部88年3月3日台內地字第0000000號函謂「地目等則係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用現況所銓定，惟沿襲至今」，另依89年12月6日內政部（89）台內地字第0000000令修正發布前之地籍測量實施規則第80條規定，地目為土地主要使用狀況之表示，應就實地情形查定之，其種類由直轄市或縣（市）主管機關視當地情形訂定之。
由上可知，地目僅係土地主要使用狀況之實地查定結果，原始目的係作為土地課稅使用，殊與系爭土地之使用分區或使用地編定之使用管制無關，又區域計畫法係於63年1月31日始公布施行，自斯時起方有非都市土地之使用管制問題，於系爭土地總登記時，尚無相關非都市土地使用管制規範存在，自不可以系爭土地總登記時地目為建，即主張區域計畫法實施後，系爭土地即應當然編定為特定農業區之甲種建築用地，或謂被告雲林縣政府於73年7月27日將系爭土地編定為特定農業區特定目的事業用地係將原應屬甲種建築用地變更編定為特定目的事業用地。
㈢系爭土地於總登記時自始即作為空軍建國三村之國軍眷村用地使用，於區域計畫法及其相關子法規定實施後，亦無變更原作為眷村用地之使用目的而另為其他事業之開發使用，當本即無原告所稱被告國防部應就系爭土地核定開發計畫而卻未為核定計畫使用之問題存在：1.按63年1月31日公布區域計畫法第15條第1項規定「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
另依77年6月27日區域計畫法施行細則第13條第1項規定「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依左列規定編定並繪入地籍圖；
其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之。
一、甲種建築用地：供農業區內建築使用。
……十八、特定目的事業用地：供各種特定目的之事業使用。」
又以被告雲林縣政府73年7月27日編定系爭土地為特定農業區特定目的事業用地時所應適用之區域計畫法施行細則應為67年1月23日內政部（67）台內地字第779587號令公布施行之版本，但因被告國防部目前僅搜尋得77年6月27日區域計畫法施行細則之法規內容，故先引用該版本之法令內容，附此敘明。
2.依上開規定可知，系爭土地於區域計畫法公布施行後，本應由被告雲林縣政府依系爭土地能供使用之性質，並參酌地方實際需要，本於職權編定系爭土地之使用地類別，其中就特定目的事業用地之編定亦係由直轄市或縣（市）政府依照土地能供使用之性質及地方實際需要即可加以編定，並無規範應由目的事業管理機關提出或核定開發計畫始能編定為特定目的事業用地之情形，則被告雲林縣政府於73年7月27日編定系爭土地為特定目的事業用地，自應亦是審酌系爭土地於當時僅能作為國軍眷村用地使用之性質且有此實際需要，因此將系爭土地編定為特定目的事業用地，原告指稱被告國防部就系爭土地應核定開發計畫，當由原告指明其法律依據何在，否則其主張即難憑採。
3.再參照80年3月6日修正發布之非都市土地使用管制規則第12條規定，編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。
據此，有關興辦事業計畫或開發計畫之提出，當係在已編定為某種特定之使用地，而欲加以申請變更編定時，方應由申請人提出，系爭土地於73年7月27日經被告雲林縣政府編定為特定目的事業用地應屬其使用地類別之初編，並非原已編定為他種使用地類別，則原告指稱被告國防部未提出系爭土地相關使用計畫亦未依該計畫開發，被告雲林縣政府卻將系爭土地改編定為特定目的事業用地，似無法令依據足憑。
㈣原告所稱之請求確認「開發計畫」法律關係，其具體內容為何，究竟有牽涉到何種人民權利義務之法律關係，該所謂「開發計畫」相關之法律規定或司法院大法官解釋、行政法院判例依據何在，原告均未具體說明，即空泛推稱要被告國防部應對「開發計畫法律關係」之成立或存在舉證，實令人莫明所以。
又原告援引105年1月6日國土計畫法第9條規定，主張被告國防部就其所稱之「開發計畫法律關係」至少應就國土計畫法第9條各款所定國土計畫內容加以舉證云云，惟系爭土地於94年間即已公開標售並標脫，並由原告取得系爭土地所有權而為私有土地，怎可能由被告國防部於105年1月6日國土計畫法公告施行後擬定國土計畫或依該國土計畫進行開發，況且該法中央主管機關為內政部，地方主管機關為直轄市或縣（市）政府，全國國土計畫乃應由中央主管機關內政部擬定，根本與被告國防部無關。
㈤國防部政治作戰局就有關系爭土地原供眷舍使用計畫之使用範圍，因原告等人一再陳情，於98年間即曾請空軍建國三村之眷村管理機關國防部空軍司令部清查，經國防部空軍司令部清查後函覆表示略以：該村眷舍使用計畫經調閱存管檔案已無相關資料可稽，而系爭土地於73年由雲林縣政府劃分為非都市土地使用，使用編定為特定農業區特定目的事業用地，為前因眷舍老舊，於78年間檢討全村遷入鄰近建國新城安置，原老舊眷舍亦於82年間拆除，復於87年間因考量眷戶權益，將該等土地納列於國軍老舊眷村改建土地總冊管理，建國三村原眷戶於92年依國軍老舊眷村改建條例暨相關規定輔導遷購雲林北港國宅，其坐落土地由國防部政治作戰局於94年1月28日委託財政部國有財產署公開標售，轉售予原告等語，此函文已就空軍建國三村使用系爭土地之前後情事盡其查證之可能並加以說明，至於早年建國三村之眷舍使用計畫等資料可能因年代久遠以及空軍相關行政組織裁併，以致已無資料可供查考，此係早年檔案資料其文件保存年限未必永久保存或者資料散失之事實問題，殊非原告所稱被告國防部等政府機關係故意互踢皮球，系爭土地經標脫後能否開發使用，對被告國防部而言並無任何利害關係，被告國防部殊無理由阻擋系爭土地之使用地類別變更而故不提供資料或對系爭土地之過去使用情形為隱匿或不實說明。
㈥實則，原告本件訴訟之主要目的無非欲達成系爭土地使用地類別變更編定，以利其可開發使用，然系爭土地使用地類別之編定應否依原告之申請而變更，此一公法上爭議僅需在原告對被告雲林縣政府所提之課以義務訴訟中即可解決，就有關系爭土地過往如何作為空軍建國三村眷村使用之情形，以及有無原本核定之使用計畫等事實之釐清，鈞院亦已於原告追加被告國防部前分向被告國防部及財政部國有財產署函查，被告國防部亦已就可得資料查復在案，原告實不應再假借對被告國防部追加起訴確認訴訟之方法，意圖利用訴訟技巧獲取對其有利之判決，謹請鈞院審酌上情，依法駁回原告對被告國防部之追加起訴為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：原告請求被告雲林縣政府應依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更地目為同區甲種建築用地，是否有理？被告雲林縣政府原處分駁回其申請，是否適法？原告請求被告國防部先位聲明應廢止系爭土地之開發計畫，並應將廢止開發計畫事實通知被告雲林縣政府。
備位聲明請求確認其對原告所有系爭土地之開發計畫公法法律關係不成立，是否合法？有無理由？
七、經查：㈠本件原告追加被告國防部之先位及備位聲明部分均非合法，已於程序事項闡述綦詳，不另贅述。
㈡按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。
」復按管制規則第27條規定：「土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。
前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。
非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」
第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：一、非都市土地變更編定申請書如附件四。
二、興辦事業計畫核准文件。
三、申請變更編定同意書。
四、土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。
五、土地使用計畫配置圖及位置圖。
六、其他有關文件。」
第30條規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫……第1項興辦事業計畫於原使用分區內申請使用地變更編定，或因興辦事業計畫變更，達第11條規定規模，足以影響原土地使用分區劃定目的者，除毋需辦理使用分區及使用地變更外，準用第三章有關土地變更規定程序辦理。」
第37條規定：「（第1項）已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止時，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。
（第2項）直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。
……三、尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」
次按區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」
又按作業要點第2點第6款規定:「非都市土地申請開發需辦理使用分區及使用地變更之案件，須依區域計畫法第15條之1規定經區域計畫擬定機關許可審議，面積規模於30公頃以下者，委辦直轄市、縣(市)政府代為許可審議核定。
但屬下列情形之一者，不在此限：……（六）申請案範圍內有屬海岸地區、嚴重地層下陷地區、重要水庫集水區或特定農業區等地區之土地，且該等土地面積1公頃以上或占申請總面積之百分之五十以上。」
另按作業須知第9點第2款說明2規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：……合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；
……：⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目。
⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。
⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。
……」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」
㈢經查，系爭土地（其中北溪厝段276-4、276-5、276-6地號等3筆土地於95年5月30日始與其他土地合併分割自276地號土地）皆編定為特定農業區特定目的事業用地，且面積合計2.807553公頃，系爭土地與鄰近之同段221-2地號等36筆土地，於42年3月11日辦理登記時，建地目，登記所有權為中華民國、管理機關為空軍總司令部空軍軍官學校初訓大隊，59年6月5日時變更登記管理機關為空軍總司令部，嗣於94年間由原告標售取得，此為原告所不爭執，亦有原告於訴願補充理由狀檢附之系爭土地地籍資料影本附卷可稽（訴願卷第44-122頁）。
本件原告依據管制規則第37條第2項第3款及作業須知第9點第2款說明2⑴規定，申請將系爭土地由特定農業區特定目的事業用地變更編定為同區甲種建築用地。
案經被告雲林縣政府審查，認因申請變更編定土地位屬嚴重地層下陷地區及特定農業區，且面積合計為2.8076公頃，已達上開委辦直轄市縣(市)政府審查作業要點，須經區域計畫擬定機關許可審議案件，且申請土地變更編定案所檢附之書、圖文件尚未齊備，未符非都市土地使用管制規則第27條及第28條有關變更編定申請要件規定，乃以104年5月1日府地用二字第1040060176號函駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，經決定駁回，此有原告申請書、原處分及訴願決定附卷可稽（本院卷第89-93、16-21頁），堪予認定。
㈣被告雲林縣政府否准原告請求地目變更一節：1.按63年1月31日公布施行區域計畫法，該法第15條第1項規定「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」
另依66年5月25日內政部核定之區域計畫法施行細則第16條第1項規定「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依左列規定編定，並繪入地籍圖；
其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之。
一、甲種建築用地：係供農業區內之農舍及有關農業設施建築使用者。
……十八、特定目的事業用地：係供各種特定目的之事業使用者。」
又參酌雲林縣虎尾地政事務所97年1月22日虎地三字第0970000052號函略以：「73年7月27日之會議提案紀錄關於虎尾地政事務所提案㈢之決議：虎尾空軍所有眷屬區『建』地目土地，編定為『特定農業區特定目的事業用地』……」（本院卷第123頁）。
查系爭土地於區域計畫法公布施行後，本應由被告雲林縣政府依系爭土地能供使用之性質，並參酌地方實際需要，本於職權編定系爭土地之使用地類別，其中就特定目的事業用地之編定亦係由直轄市或縣（市）政府依照土地能供使用之性質及地方實際需要予以編定，毋需先由目的事業管理機關提出或核定開發計畫後，始能編定為特定目的事業用地。
故被告雲林縣政府於73年7月27日中部區域計畫內雲林縣辦理非都市土地使用分區編定工作檢查會議紀錄，雲林縣虎尾地政事務所提案㈢之決議：虎尾空軍所有眷屬區「建」地目土地，編定為「特定農業區特定目的事業用地」（本院卷第66頁），即係審酌系爭土地係屬國有，並且長期提供國軍眷村用地使用，乃將系爭土地編定為特定目的事業用地。
2.依國防部空軍司令部98年7月15日國空政眷字第0980003169號函文有關雲林縣「建國三村」坐落土地原供眷舍使用計畫之範圍清查：「㈠經查該村眷舍使用計畫經調閱存管檔案，確無相關資料可稽，復因原列管單位－本軍警衛幹訓班於93年間裁併，調整由第四五五戰鬥機聯隊接管，亦無資料可供查考，合先敘明。
㈡次查，該村土地範圍計有北溪厝段219-3地號等77筆土地，於73年間由雲林縣政府劃分為『非都市土地使用』，使用編定為『特定農業區特定目的事業用地』，惟前因眷舍老舊，於78年間檢討全村遷入鄰近『建國新城』安置，原老舊眷舍亦於82年間拆除，復於87年間因考量眷戶權益，將該等土地納列於『國軍老舊眷村改建土地總冊』管理。
㈢末查，該村原眷戶於92年間依『國軍老舊眷村改建條例』暨相關規定輔導遷購『雲林北港國宅』，其坐落北溪厝段220-2地號等51筆土地（現為北溪厝段276地號等14筆土地）業由貴局於94年1月28日委託國有財產局公開標售，轉售予人民黃子律等5員。
㈣綜上述，該村自73年至82年間現況仍為眷舍使用，82年至92年間仍為檢討列入改建規劃階段，迄93年間該村及鄰近眷村原眷戶均已完成安置，眷村土地始確定無需運用而委由國有財產局辦理標售。」
等語（本院卷第282頁），核與原告起訴狀所稱系爭土地早於38年間國民政府來臺後即由來臺眷民搭建房屋居住，逐漸形成眷村聚落等情相符，自堪採信。
3.再查原告提供系爭土地之66年3月、73年5月、80年7月、87年6月等4幅空照圖等資料（本院卷第239-243頁），足見系爭土地之國軍眷舍早於土地登記前即已逐漸形成，且其眷舍範圍計有北溪厝段219-3地號等77筆土地，範圍廣泛，惟因年代久遠及空軍行政組織裁併，故無相關使用計畫資料可供查考。
依據上揭空照圖顯示，在80年前系爭土地仍有建國三村等軍眷建物，87年間則已無建物存在，核與國防部空軍司令部上揭函文所稱「惟因眷舍老舊，於78年間檢討全村遷入鄰近『建國新城』安置，原老舊眷舍亦於82年間拆除」相符，顯見系爭土地確係提供國軍眷舍之特定目的使用。
按管制規則第37條第2項第1款規定「直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。」
等語相符。
從而，除非原告提出申請變更編定獲准，否則系爭土地仍應維持其使用地目之類別。
是原告主張系爭土地於73年開始編定時，虎尾地政事務所原擬編為甲種建築用地，嗣經被告雲林縣政府編定檢討會議討論結果，基於系爭地為公有土地，為預留供軍方未來作眷村使用，乃決議編定為特定目的事業用地，然經編定後迄今30餘年，軍方尚未提出眷村興建或改建計畫，本件應符合管制規則第37條第2項第3款云云，尚無可採。
被告雲林縣政府以原處分否准所請，並無不合，原告復請求被告雲林縣政府應依管制規則第37條第2項第3款規定作成系爭土地變更編定為「同區甲種建築用地」，即無理由。
4.依執行要點第14點規定，已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府辦理，則興辦事業計畫者即得依非都市土地使用管制規則第37條提出申請變更編定，而其變更編定之作業程序仍依管制規則第30條辦理。
本件系爭土地自眷舍拆除後，其原供眷舍使用之目的業已完成，依據管制規則第37條第2項第1款規定，仍應維持其使用地類別，惟原告仍得依法申請變更使用地編定，惟其變更編定之作業程序仍應依管制規則第28條、第29條、第30條規定辦理，被告雲林縣政府以原告申請系爭土地變更編定案所檢附之書、圖文件尚未齊備，未符合管制規則第27條及第28條有關變更編定申請要件規定，並於103年12月17日以府地用二字第1030168227號函說明三敘明有案，乃以原處分檢還申請書及相關附件，並請原告依據管制規則第27條、第28條及第三章暨非都市土地開發審議作業規範等相關規定，檢具開發計畫書、圖文件等，送請被告依相關審議作業規範規定辦理，自屬有據。
又依據原告申請書所載系爭土地面積為2.807553公頃，依管制規則第11條、第27條、第37條第2項第1款及非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點第2點第6款規定，系爭土地若欲申請變更編定應適用非都市土地使用管制規則第三章規定辦理土地使用分區變更，原告應檢具開發計畫書、圖等，送被告相關單位辦理。
惟原告未依規定附表填具申請書並檢附開發計畫書、圖等資料辦理土地使用分區變更；
且原告將系爭土地申請由特定農業區特定目的事業用地，變更編定為同區甲種建築用地，依非都市土地使用管制規則第27條附表3之變更編定原則表規定，特定農業區使用地不允許變更編定為甲種建築用地。
又系爭土地位屬嚴重地層下陷地區及特定農業區，依非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點第2點第6款規定，須依區域計畫法第15條之1規定經區域計畫擬定機關許可審議，此有經濟部94年12月15日經水字第09404610160號公告嚴重地層下陷資料影本（本院卷第186頁）附卷可稽。
原告主張其並非申請開發，並無須檢附開發興辦事業之必要等相關規定之適用云云，核無足採。
至於原告主張經濟部違法劃設系爭土地為嚴重地層下陷地區乙節，應由原告另案循法律救濟程序，要非本件審理範圍。
5.又按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：1.須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；
2.信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；
3.信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。
如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；
對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；
明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第119條規定參照）。
系爭土地（即北溪厝段276地號）於94年由國有財產署公開標售，標售公告：「面積524平方公尺，都市計畫使用分區或非都市土地使用編定：特定農業區特定目的事業用地，標售底價：120,077,500元、備註：276、276-1、276-2、275-6、275-7、290-8地號等7筆地上物為種玉米」，則原告已於公告上查知是項記載，自難主張有何信賴基礎。
至於系爭土地嗣後是否得以變更地目，是原告購買系爭土地之動機，並非原告信賴之基礎。
至於原告主張其標購系爭土地原為住宅使用，如今相隔10年卻仍荒廢無法使用，若將系爭土地回復原始「建地」編定，原告可興建住宅出售，此為原告購買系爭土地之合法合理動機及計畫，原處分違反行政誠信原則、比例原則云云，顯無可採。
況且，原告倘欲興建住宅，亦得依管制規則第28條、第29條、第30條等規定申請變更編定。
6.綜上所述，原告所述均無足採。
被告雲林縣政府所為原處分核無違誤。
訴願決定予以維持，亦無不合。
原告聲明求為撤銷，為無理由，原告復請求被告雲林縣政府應准許原告依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，亦無理由，應予駁回。
八、綜上所述，原告上開主張各節，均不可取。原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。
從而，原告訴請先位聲明撤銷訴願決定及原處分，被告雲林縣政府應准許原告依管制規則第37條第2項第3款規定，將系爭土地變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，於法無據，應予駁回。
另其追加起訴被告國防部及先位、備位之聲明，均非合法，併以本件判決駁回。
本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 7 月 21 日
書記官 林 昱 妏
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