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臺中高等行政法院判決
104年度訴字第453號
105年6月16日辯論終結
原 告 張建國
訴訟代理人 邱華南 律師
被 告 臺中市潭子區公所
代 表 人 劉振村
訴訟代理人 呂勝賢 律師
參 加 人 劉明勝
劉建章
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺中市政府中華民國104年10月22日府授法訴字第1040236863號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣本案原告（出租人）分別與參加人（承租人）劉建章、劉明勝就坐落臺中市○○區○○段000○000○號等2筆與584、566及583地號等3筆耕地（下稱系爭土地）訂有私有耕地租約（潭鄉民字第21602號及第21503號）。
兩租約最後一次租期均至民國103年12月31日屆滿，原告以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地，參加人亦分別提出續訂租約申請。
經被告審核結果，分以104年7月1日潭區農字第1040013543號及第00000000000號函否准原告收回自耕，並核定准由參加人等自104年1月1日起至109年12月31日止續訂租約6年。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告否准原告收回系爭土地之申請，係認為原告現有自耕地（豐原區順豐段972地號）面積依應有部分（76分之1）計算僅1.24平方公尺，面積太小且於103年12月22日始形式上取得，故認原告未有自認耕作之事實。
原告不服，提出訴願，經訴願機關認定被告以原告自耕土地之面積大小及取得時點，作為原處分否准收回自耕地自耕之依據，尚非合法妥當。
然另認為原告不符合具同一或鄰近地段內之耕地且自任耕作之情形。
惟查，原告有自耕事實：1.依據耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第17條及第19條規定，耕地租約屆滿時，如出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，且依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約。
次按，司法院釋字第580號解釋闡明：「耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。」
準此，為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，本即是放寬對於出租人財產權之限制，因此就有關出租人收回自耕之認定，只要不對承租人生活造成無以為繼的情況下，就出租人收回自耕應放寬認定。
2.再者，「揆諸減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。
則當承租人全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在，此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，如不予准許，顯欠缺法理之正當性。
又觀之減租條例第19條第2項規定，並未就出租人之自耕土地，限定其面積大小及取得時點，且衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。」
鈞院102年度訴第177號判決參照。
可知，有關減租條例第19條第2項就有關自耕地之規定，並不限制取得之時間點以及面積之大小，同理亦不應限制自耕地上究竟有種有多少數量之作物，否則即有增加法律所無限制之疑慮。
因此，只要出租人有自耕地且能自任耕作，承租人之生計不會因為出租人收回自耕而難以為繼，就應該准許出租人收回自耕。
3.訴願決定一方面認為被告以面積大小及取得時間，駁回原告收回之申請於法不合，然又認為原告現有自耕地即系爭972地號上之作物甚少，認定原告無自任耕作之事實，此豈非變相贊同被告所稱面積太小（所以作物不多）故而否准原告申請此一事由。
又原告確實有在系爭972地號土地上種植果樹，數量亦非少數，所種植面積絕對是大於被告所認定原告應有部分面積1.24平方公尺。
訴願機關認為不可以面積太小作為駁回理由，那為何實際栽種的面積比持有面積還大，卻可以種植數量太少為由而駁回，此法律架構似有輕重不一之感。
更何況，減租條例第19條第2項所以規定准出租人以擴大農場為由收回自耕，無非要使農業達到規模經濟，創造更高的效益，因此，只要出租人有自耕地，不論自耕規模大小，即應准出租人收回耕地，如此出租人才能夠一步一步收回全部租地，惟訴願決定上述見解豈非變相迫使出租人要先另外籌錢買一大筆自耕地後，才能逐步收回三七五租約耕地，此與當初立法目的相違，亦係增加法律所無之限制。
㈡減租條例第19條第1項第1款所稱「不能自任耕作者」應指「自耕能力」，而非「自耕事實」，被告以原告無自耕事實駁回原告之申請，於法不合：1.按「『耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。』
（最高法院51年台上字第2112號判例）；
司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：『減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。』
從而，所謂出租人『不能自任耕作』，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。
查系爭土地之出租人即參加人固然年事稍長，惟參加人於100年2月16日本院行準備程序出庭陳述時，仍行動自如、意識表達能力清晰，顯具有自行耕作或委託代耕之能力。
原告以參加人年歲已高即認其並無自行耕作，尚嫌速斷。
此外，原告並無法證明參加人確有無法自行耕作之具體事由，自難作有利於原告之認定。
是原告此部分之主張，亦非可採。」
臺北高等行政法院99年度訴字2112號判決參照，此判決並經最高行政法院100年度裁字第2049號裁定維持。
2.原告於49年6月取得臺灣省立農學院農業教育學系學士資格，另領有臺灣省中等學校農業科教師證書，可見其確實具有農業專業背景，對於農耕事項相當瞭解，具有相當自耕能力，對於農業科技化及現代化經營亦知之甚曉。
原告雖已80歲以上高齡，但身強體健活動自如，平時亦從事農耕，顯具有自行耕作，且亦無不能以機械代耕或委託他人代耕之情事存在，故原告自應具有自耕能力。
3.系爭972地號土地（重測前翁子段238-6地號）是原告於62年9月30日買受取得，自此時起，即由原告在其上耕作。
後於89年11月8日因財務規劃，以贈與為原因將該土地過戶給原告之子張世杰，然原告仍然持續在系爭土地上耕作，被告僅是形式上以原告目前之持分太小，而認為原告不可能自行耕作，而忽略系爭972號土地，原本就是原告所有之事實。
4.又按「非前項農會會員，年滿15歲以上從事農業工作之農民，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。」
農民健康保險條例第5條第2項定有明文。
可知只要實際上有從事農業工作之農民，未領取相關老年給付以前，均可參加農保。
原告早於86年8月30日就向臺中市豐原區農會辦理投保農保，迄今仍有農保資格，可見原告有從事農業活動，並經農會確認在案。
另陳報原告耕作照片供參，包含一些農耕用具。
5.被告一再以系爭972地號土地原告應有部分太小，而質疑原告之自耕能力。
然原告於同段986地號亦持有土地，該地號面積為1087.29平方公尺，原告應有部分為2分之1（與另一共有人有分管約定），該土地於51年3月2日取得至今已逾半個世紀，目前使用分區為農業區，且原告亦在上面種植檳榔、荔枝及桑椹等作物，有土地謄本、都市計畫土地使用分區證明書及照片附卷可稽，故原告確實有自耕能力。
6.況且，目前原告所有之972地號、986地號土地，與原告兒子張世杰所有之980地號及原告配偶劉金惠所有之987地號已連成一片，原告確實有一起與其他家庭成員經營家庭農場，原告申請收回系爭土地確實是為擴大經營家庭農場之範圍，非故意損害承租人之利益。
當初原告因不闇法律規定，原以為986地號雖原告做為農耕使用，但該土地部分已被原告建蓋農舍使用，怕不符合「自耕地」之認定，因而未以系爭986地號土地做為申請收回之自耕地，才造成主管機關誤解原告未自任耕作。
7.聲請調查證據：請求傳訊詹德輝，其在系爭972地號旁經營工廠，歷時年久，知悉原告有自耕能力並有在該土地上自耕之事實，故有傳訊必要。
㈢關於擴大農場，是否應受農業發展條例第16條規定0.25公頃之限制乙節，按「二、依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回出租耕地，目的在擴大家庭農場經營規模，其自耕地面積得不受『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』第7點所定現耕農地面積0.1公頃之限制。」
內政部80年1月19日台內地字第887236號函參照。
則自耕地之面積不受0.1公頃限制亦即可以小於0.1公頃，職故，自亦不受農業發展條例第16條所定0.25公頃之限制。
上開函釋不但符合鈞院102年度訴字第177號判決，亦符合減租條例第19條第2項規定。
故出租人之自耕土地，不受面積大小及取得時點之限制。
㈣綜上，減租條例係於40年6月7日制定施行，其在制定當時固然有其「扶持自耕農」之政策意義，然而該條例各項法規範所立基之社會實證背景，已隨著時間之經過而逐漸流失，現今欲操作此項法律，使其在現實社會中產生實質規制作用，已越來越困難。
現今農民大部分已不再以農業活動收入為其日常生活之財務基礎，通常另有兼業收入，並接受政府津貼補助。
另外受耕地三七五租約保護之耕地承租人之所以不願意終止租約離開耕作活動，通常也是著眼於耕地在市場上之交換價值，期待透過法律之保障分得其中部分價值，但此項期待因為司法院釋字第580號解釋之作成，針對72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項所定，準用同條例第17條第2項第3款規定，以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人之規定，認為該法規範「以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權」，而宣告該法規範違憲，而被大程度地抑制下來。
因此，隨時勢之推移與社會環境之變遷，耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，使其能有機會「分享」地主對土地交換價值之經濟利益。
因此國家「強制續租耕地」之規制性決定，必須是在「經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中之極少數例外，非靠耕作承租之耕地，即難以維持生活」之先決條件下，方有其規範上之正當性。
因此對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質嚴格進行，只要符合承租人不因出租人耕地收回自耕而生活無以為繼的前提下，就出租人收回自耕之「自任耕作」要件自應予以放寬認定，原行政處分以及訴願決定，率以出租人所有之耕地面積太小，所種樹木棵樹太少等為由，認為出租人無自任耕作事實，實乃加諸法律所無之限制，侵害人民財產權甚鉅，應予廢棄，並准由原告收回自耕等情，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分。
⑵被告就原告於104年1月8日申請收回坐落臺中市○○區○○段000○000號（潭鄉民字第21602號）與同段584、566及583號（潭鄉民字第21503號）之申請案，應作成准予原告收回之行政處分。
三、被告則以：㈠原告確實不符合「自任耕作」要件：1.依據原告援引最高法院51年台上字第2112號判例要旨及司法院釋字第580號解釋，足見所謂出租人有自耕能力而能自任耕作者，係指出租人本身有親自實施耕作之能力，且出租人之自耕地有耕作之事實，但耕作之事實不以出租人本身親自實施耕作為必要，如由出租人經營而另委託他人實施耕作之代耕耕作事實亦可認有耕作事實，原告是否有減租條例第19條第1項第1款規定「出租人不能自任耕作」之情形，即原告是否有自耕能力而能自任耕作，必須符合①出租人本身有親自實施耕作之能力，及②出租人於自耕地有實施耕作之事實之二個要件。
2.依最高法院51年台上字第582號判例要旨：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。
苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問。」
及52年台上字第834號判例要旨：「耕地租約期滿時，如出租人不能自任耕作者，不得收回自耕，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款有明文。
所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言……依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內。」
足證，所謂自耕能力實係有無自任耕作之能力及實施耕作之事實。
另依據內政部90年5月9日台內地字第0000000號函釋，雖為便利基層執行人員初步審查，得由申請人自行為有耕作能力之切結，惟本件至關出租人及承租人間權益甚鉅，前開內政部函釋及臺中市政府地政局100○0○00○○市○○○○○0000000000號函皆謂出租人自任耕作係屬事實認定問題，應依具體個案審查辦理，此亦係原告所不爭執，足認自耕能力應以實質審查方式為之，即原告是否有自耕能力而能自任耕作，必須符合前述兩項要件。
3.原告自承高齡80歲以上，縱認其於49年6月取得臺灣省立農學院教育學系學士資格，另領有臺灣省中等學校農業科教師證書，惟此僅足說明其學歷，然其並未舉證證明前曾有任何自任耕作之實際經歷，故原告是否具有自任耕作之能力，重大可疑。
又上開學歷距今亦已有逾半世紀，其所學內容究竟為何，是否與耕作能力而能親自實施耕作有關之學識背景，原告俱未能證明並舉證以實之，是無從以上開學歷即足推認原告具有自任耕作之親自實施耕作之能力。
4.系爭順豐段972地號土地面積共計94.11平方公尺，依原告所有應有部分76分之1計算其權利範圍土地面積僅1.23平方公尺；
且該土地之共有人共計20人，其中除原告之子張世杰係於89年11月8日登記取得所有權應有部分四分之三外，其餘19位共有人包括原告皆均於103年11月27日或103年12月22日，各取得應有部分各1/76，且20位共有人皆同時以取得上開土地應有部分為自耕地，據以擴大家庭農場經營規模之理由，申請收回潭子區潭鄉民字第131301、131401、21503及21602等4號三七五租約，合計約24,382平方公尺耕地，被告乃依法為個案事實審查，因認張世杰乃於89年11月8日而非於租約將屆期之103年12月31日前始取得上開土地所有權，且應有部分四分之三，其權利範圍土地面積約有70.58平方公尺，且有親自實施耕作之事實，應非形式上以極小應有部分取得自耕地，實際應有自任耕作之自耕能力，而准張世杰收回其所有部分出租耕地自耕申請外，餘者如前述，原告於103年12月22日距離租期屆至之日期103年12月31日前僅10天，實甚短於一般作物栽種至生產所需期間，根本不可能有產出成果之效益，且取得之應有部分只有76分之1即土地面積僅約1.23平方公尺，此認原告確無自任耕作之實施耕作之具體事實，難認原告符合具有自耕能力而自任耕作之要件。
5.依據順豐段972地號土地航照圖，可知該筆土地面積狹小且形狀細長，為釐清現況，被告乃於104年6月11日至該土地現場實際勘查並拍照片存查，勘認即便以全筆土地面積94.11平方公尺為判斷，縱土地上栽種有作物其數量亦甚稀少，而原告所提訴願書後所檢附照片二，其範圍顯然另包含另筆同區順豐段980地號土地在內之作物，使其貌似雜種多棵檳榔樹，意圖引致承辦人員判斷陷於錯誤。
又原告自承972地號土地共有人間並未訂立分管契約，該土地共有人達20人，既未訂立分管契約即各共有人之耕地位置並無侷限特定某一區位，試問原告及其他共有人等如何實際實施耕作？又該筆土地原為原告所有，原告於89年間贈與並移轉登記予其子張世杰，然復於103年12月22日突由張世杰再賣回應有部分76分之1給原告，顯背離人倫常情及經驗法則。
6.原告主張972地號與另筆相鄰之980地號土地（面積1885.4平方公尺）係現為原告之子張世杰所有由父子二人共同親自耕作、整理、收成等語，然另筆相鄰之980地號土地，及張世杰所有順豐段972地號應有部分四分之三土地，雖由張世杰自任耕作之事實，然此並無得視為係原告自任耕作事實之憑據。
原告主張上揭2筆土地係89年間即由原告贈與移轉登記予張世杰所有，則距103年12月22日至少有約14年之久，該二筆土地上併同種植檳榔及荔枝果樹等農作物，無足以認定該2筆土地於89年以前係由原告自行耕作。
又原告於105年3月7日到庭並由原告之訴代自承：「在86年就已經從學校老師退休，就是要耕作972地號全部的田地(當時的所有權持分是全部)，加入農保，在89年財務規劃目的才把972號土地所有權全部移轉給原告兒子，103年其兒子才又將1/76持分移轉給原告，不論是自任耕作、或由其兒子耕作，都是有耕作。
原告可以證明該土地確實是自任耕作，雖然原告80歲了，但確實是在自任工作。」
是原告自承上開972地號土地在89年間將土地所有權全部移轉給原告兒子後，乃由其兒子自任耕作，迄至103年12月22日才由其子將應有部分76分之1移轉登記為原告，由原告自任耕作。
足證，證人詹德輝於103年3月28日到庭證稱自62年間起迄今，每日見到原告到972地號土地從事農事，所看到大部分都是原告，除原告之外偶而會看原告所僱用的工人修剪樹枝，不曾看過原告以外之人在該土地上耕作云云，顯與原告所自認在89年間起即由其子自行耕作之事實不符。
再者，原告自承原擔任教師至86年間始退休，則原告擔任教師期間亦無可能每日到972地號土地；
原告自承及證人詹德輝於105年3月28日到庭證述上開972地號土地上種植荔枝樹及檳榔樹等，亦有被告至現場履勘之照片在卷可證，其上之荔枝樹及檳榔樹均已長成大樹，顯已種植多年，而非近年近期始栽種，原告顯亦無須每日到農地從事農事，足見，證人詹德輝應係與原告為鄰之故，雖或常見到原告或見原告至上開972地號土地，然對於972地號土地之實際擔任耕作之人究為原告或原告之子張世杰，應無明確探察知獲實情，所為證述，尚無得為原告有利之認定依據。
7.原告另援引鈞院102年度訴字第177號判決，惟該判決仍以出租人「如能自任耕作」、「且衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形」即實施耕作雖得以操作機械及委託代耕方式為之，但仍須有實施耕作之事實，而且認須「合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高」，亦即認為出租人之現耕地必須有實施耕作之事實且實施耕作之自耕地確有農業生產效益，自耕地之農業生產可以與擬收回之出租耕地之農業生產互相合併產生經濟效益，合併後產生之經濟效益明顯較由承租人續耕者為高之要件，如符合上開情形下，依該判決意旨始認為對於出租人之自耕土地其面積大小及取得時點可以不加考慮。
是該判決意旨實亦再次強調肯認原告是否有自耕能力而能自任耕作，必須出租人於自耕地有從事農業生產及實施耕作之事實。
8.原告再以另有潭子區僑忠段575地號土地一筆，且種植有荔枝果樹，據以主張其有實施耕作之事實，惟如前述，原告對相關規定及判例解釋等一一援引，顯有通盤了解，是類屬與原告主張有自任耕作情形之相關文件資料自應可一併檢附予被告供為審認之憑據，然未見原告提出；
再依原告之子張世杰與僑忠段575地號土地所涉三七五租約（即本案潭鄉民字第21503號租約）其承租人劉建章104年3月28日所簽同意書(耕作位置圖)，該575地號土地未出租範圍係位於該地西側，依航照圖及104年8月6日潭子區公所至現場勘查之照片，該土地現況與原告所言似有未合，為查明事實，被告業以104年8月11日潭區農字第1040017249號函請劉建章說明該地租約外其餘未出租土地現況，經劉建章以104年8月14日申請書表示，該僑忠段575地號未出租範圍長期以來均由廖姓家族耕作管理，足見並非如原告所稱由原告親自實施耕作。
故不論依航照圖、實地勘查、該地相關人所提供資料，皆仍未能據此認定原告有自任耕作之能力及事實。
9.被告派員參加臺中市政府地政局於104年1月22日假臺中市政府陽明市政大樓辦理之三七五租約續約服務說明會，為維持租佃雙方權益，未曾有於說明會中宣導鼓勵或提及出租人得未具自任耕作事實或形式上以極短期間取得極小部分共有持分之自耕地模式據以收回出租耕地之情事，原告主張係因信賴法規等語核與事實不符，且如前述，原告應係出於對相關法規之誤解，或可能對法規有相當認識，卻誤採疑似脫法方式，並無信賴保護原則之適用。
㈡依農民健康保險條例第5條及農會法第12條之規定，有關得參加農民保險之被保險人資格，均無限定以具有自耕能力並有自任耕作之事實作為限制及審查之條件；
有關是否具有自耕能力及自任耕作之事實，不管於行政機關作業或司法實務，均認為係屬事實問題，應個案依事實審認，並無得以是否參加農民保險或是否符合農民保險資格逕以取代自耕能力及自任耕作事實有無之認定依據。
況依原告所提豐原區農會農保加保證明單所載加保日期為86年8月30日，然依原告主張上開972地號土地由原告於62年9月30日買受取得，自此時起即由原告本人在其上耕作，即其於86年8月30日加入農保前即有自耕能力及自行耕作之事實，然原告並未加入農保，更可推認是否加入農保與有無自耕能力及自行耕作核屬二事。
㈢原告訴願書另以「另有潭子區僑忠段575地號土地一筆」據以主張其有於上開土地親自實施耕作之事實，惟於本件行政訴訟起訴則未再為此主張，然無論如何，原告迄今並未主張實施耕作具體之事實過程為何，更無提出任何相關具體事證以證明其主張之真實，自無可遽採。
㈣訴願決定駁回原告之訴願，其理由之一部分雖另有不同見解，然對於上開相關法令及最高法院判例、行政法院判決、大法官會議解釋有關出租人自任耕作之自耕能力要件，訴願決定理由慮未及此，容有補正如上開理由之說明，應確如上開所辯述方為的論。
惟其駁回原告訴願所採之理由實亦與上開辯述採相同見解，均認出租人「固非以人力親自實施耕作為要，但仍應具於自耕地從事農作，自任耕作之事實。」
且關於自耕地之認定，依內政部79年8月31日台內地字第828311號函釋「應以出租人所有者為限」，如前述，因認原告所主張自耕地之順豐段972地號持分土地及另主張上開僑忠段575地號未出租範圍以及另筆張世杰所有之順豐段980地號等土地，實均未如原告所主張足以憑認有於該地從事耕作之事實，要屬適法而無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：參加人劉建章表示系爭土地已承租100多年了，歷經四代，直到現在仍種植水稻或蔬菜。
我們從來未見過原告在系爭土地旁原告所有之土地耕作。
我們只耕作系爭土地C部分，隔壁D部分是廖姓家族在耕作。
原告請求收回並無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告得否以擴大家庭農場經營規模為由，依減租條例第19條第2項規定，請求收回系爭土地？被告以原告具有同條例第19條第1項第1款規定「出租人不能自任耕作者」之事由，否准原告收回請求，並核准參加人續訂租約，是否合法？
六、經查：㈠按「耕地之租佃，依本條例之規定；
本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」
「(第1項)耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。
(第2項)出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」
「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
為減租條例第1條、第19條第1項、第2項、第20條所明定。
復按內政部79年8月31日台內地字第828311號函釋：「關於出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕乙案，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。」
80年1月19日台內地字第887236號函釋：「一、家庭農場應具備之條件，請依農業發展條例第3條第4款規定實質認定之。
……」90年5月9日台內地字第0000000號函釋：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年台上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；
且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。
相關權利義務人對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果如有異議，應依司法院大法官59年4月17日釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。」
核屬主管機關基於權責，就法令執行所為之解釋，與立法本旨並無違背，本院自得予以援用。
㈡查本件如事實概要所述之情事，有系爭租約、原告收回系爭耕地申請書、參加人續訂租約申請書、被告原處分、訴願決定書等附卷可稽（見本院卷第36-48頁），堪予認定。
原告雖為前開主張，惟查：1.按首揭減租條例第19條第1項、第2項規定，可知耕地租約期滿時，出租人以「為擴大家庭農場經營規模」為由，依減租條例第19條第2項規定申請收回自耕，首須出租人係家庭農場之經營者，以擴大家庭農場經營規模為理由，且有與出租耕地同一或鄰近地段內之自耕地；
其次，須出租人無減租條例第19條第1項第1款所規定不能自任耕作之情形；
且無因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，始符規定。
再按「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」對於出租人能自任耕作之認定，雖規定得由申請人自行切結為之。
上開手冊，係內政部對於下屬處理私有出租耕地103年底租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜處理之準則，惟出租人是否符合自任耕作之要件，仍應依據減租條例規定之要件判斷。
2.復按司法院釋字第580號解釋：「……減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。
減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。
同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；
且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。
衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。
……」，依上開解釋意旨，減租條例第19條第1項第1款以出租人自任耕作為收回自耕之條件，乃係實現憲法第143條第4項扶植自耕農意旨所必要。
上開解釋意旨認為出租人自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。
然查所謂「委託代耕」，依農業發展條例第3條第15款規定，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施。
故須有經營家庭農場之前提，始有「委託代耕」可言；
倘若出租人將其耕地，委由他人處理全部農耕事務，而非僅就生產部分委由他人處理，未對耕地經營實際參與，例如對於家庭農場之生產內容、銷售對象、價格決定等重要事項毫無參與，自與「從事農業經營」之家庭農場要件不符，即難據為認定自任耕作之根據。
3.查原告收回自耕之申請，係以臺中市○○區段000○號土地為自耕地，然查該筆土地面積94.11平方公尺，原告係於103年12月22日取得應有部分76分之1，其取得應有部分之時間距離租期屆滿之103年12月31日，僅有10日。
且該筆土地之共有人共計20人，其中除原告之子張世杰係於89年11月8日登記取得所有權應有部分四分之三外，其餘18位共有人均於103年11月27日或103年12月22日，各取得應有部分76分之1，且20位共有人皆同時以取得上開土地應有部分為自耕地，據以擴大家庭農場經營規模之理由，申請收回潭子區潭鄉民字第131301、131401、21503及21602等4件三七五租約（後兩件租約為系爭租約），合計約24,382平方公尺耕地，此有972地號土地建物查詢資料及第131301、131401租約附卷可稽（本院卷第59-62頁、89-91頁）。
則原告雖於本件租約103年12月31日租期屆滿前之103年12月22日取得上揭自耕地，但僅取得應有部分76分之1，換算土地面積僅為1.23平方公尺。
因其持有面積過小，期間甚短（距離租期屆滿僅10日左右），客觀上顯難認定原告有於972號土地經營家庭農場之事實。
再依司法院釋580號解釋意旨，擴大家庭農場經營規模而得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地，係在放寬對出租人財產權之限制。
然查原告及其餘18位共有人於上述4件耕地租約屆滿前1個月，始以買賣原因移轉972地號土地應有部分各76分之1，嗣即依據減租條例第19條第2項規定申請收回三七五租約耕地，足認原告及其餘18位共有人，藉由取得面積零碎之應有部分，形式上即為972號土地之共有人。
原告以違反交易常態之法律行為而創設自身成為972號土地共有人之外觀，目的即為主張收回三七五租約之耕地，自屬權利濫用，有違減租條例第19條及司法院釋字580號解釋之保護意旨。
原告固然援引本院102年度訴字第177號判決主張減租條例第19條第2項規定，未就出租人之自耕土地限定面積大小及取得時點等語。
然查上揭判決出租人取得之自耕地面積為100平方公尺，客觀上仍得作為經營家庭農場使用，本件原告取得面積僅有1.23平方公尺，自難相提並論。
4.另查，本件第21602號耕地租約中，575地號僅部分（537平方公尺）出租予參加人劉建章，其餘約241.8平方公尺土地並未出租，該未出租範圍位於該地西側，現種植水稻，長期以來均由廖姓家族耕作管理，此有參加人劉建章104年3月28日同意書（耕作位置圖）、104年8月14日申請書及所附照片、航照圖及被告104年8月6日現場勘查照片等附卷可稽（本院卷第68-71頁）。
又依證人廖述明於本院105年5月9日準備程序時證稱：「問：575土地是否由你耕作？答：從我祖父開始就耕作575、576地號土地，但由我家耕作，我們耕作部分是種植荔枝、部分是稻作。
在今年3-4月之間，原告把575土地新砌田埂隔出去，目前那些田地都在長草。
……問：原告在3-4月間新砌田埂分隔之前，土地由何人耕種？答：都是我家族成員在耕種。
……問：你們之前耕作或請人代耕有人來通知你土地是何人所有？答：之前都不知道，在我繼承之前，我都以為這些都是我們在耕作的範圍。
問：之前原告有無來主張權利或是來收租金？答：我聽說我祖父有與其交換耕地，但詳情不知，也沒有任何證據。
問：原告有每年來收租或請求代價？答：沒有。」
而原告於同日準備程序時亦稱：「問：575種植什麼？答：575是三七五租約之外，我這塊地從來沒有與人有任何租賃關係，我每年都去看土地還在不在，我也不認識在庭的證人。
問：575上有何農地使用？原告：我沒有任何耕作，但我關心我的土地，但距離太遠，我經常去現場查看。
問：若你關心土地，經常去看，別人在耕作你何不主張？答：我不知道是何人耕作，不知道找誰。
」綜上可知，原告所有之575地號土地，除出租予參加人劉建章外，其餘未出租部分之耕地，原告因該地距離其住所太遠而無暇耕作及管理，全由不認識之廖姓家族耕作數十年之久，至105年3、4月間於該地上新砌田埂區隔，目前仍閒置，足證原告並無自任耕作或委託代耕之事實，自與原告主張擴大家庭農場規模之要件不符。
5.原告復主張其取得臺灣省立農學院農業教育學系學士資格、臺灣省中等學校農業科教師證書及迄今仍有農保資格，而且證人詹德輝亦證稱原告有於972地號土地耕作，足證原告具有自耕能力等語。
惟查，出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回耕地，除須無第19條第1項第1款「不能自任耕作」及第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形外，仍須具備第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」之要件，故其所稱具有自耕能力一節縱令屬實，然其既屬權利濫用，且於972號土地及575號土地均無經營家庭農場之事實，自難為其有利之認定。
6.原告另稱同段986地號土地面積1087.29平方公尺，原告應有部分二分之一，該土地於51年取得至今，目前使用分區為農業區，原告亦有種植水果、檳榔等作物，足證其有自耕能力等情。
惟查，986號土地並非原告申請收回系爭租約耕地時所主張之自耕地，且農業發展條例第20條第1、2項規定：「(第1項)本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。
本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。
(第2項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」
本件系爭租約係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前即依減租條例之規定訂定租約（本院卷第19-20頁），則依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。
而減租條例對於耕地未為定義性之規定，依該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；
本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」
而土地法第106條第1項規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」
足見減租條例所稱之「耕地」，係指農地而言（最高行政法院45年判字第83號判例參照）。
然986號土地使用分區雖為農業區，然其地目為建，現有三合院建物，此有土地謄本及分區使用證明附卷可稽（本院卷第158-159頁）。
此即農業區內之建地，其法源依據為都市計畫法臺灣省施行細則第30條之規定：「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物及使用，應依下列規定辦理：一、建築物簷高不得超過十四公尺，並以四層為限，建蔽率不得大於百分之六十，容積率不得大於百分之一百八十。
二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第1層得作小型商店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。
三、原有建築物之建蔽率已超過第1款規定者，得就地修建。
但改建、增建或拆除後新建，不得違反第1款之規定。」
，是同段986地號土地並非農業發展條例第3條所稱之農業用地或耕地。
又本條項所稱之自耕地，依該法條文義觀之，係指出租人所有之耕地而言，並不包括其他家屬所有之自耕地。
否則，倘若准許出租人主張「其他家屬」之自耕地，作為擴大家庭農場經營規模之事由，即與減租條例第19條第2項係為兼顧出租人實際需求所為之「例外規定」意旨不符。
本件原告主張同段980地號土地為原告之子張世杰所有，同段987地號土地則為原告配偶劉金惠所有，此有所有權狀及登記簿謄本附卷可稽（本院卷第48頁及第192頁），亦非原告申請收回系爭租約耕地時所主張之自耕地，揆諸上述說明，自與減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與『其自耕地』同一或鄰近地段內之耕地自耕」之要件不符。
㈢綜上所述，原告不符減租條例第19條第2項以擴大家庭農場為由請求收回系爭租約耕地之要件，被告雖以相同事實及理由，而認原告有同條例第19條第1項第1項規定不能自任耕作之事實，否准原告收回耕地之申請，並按同條例第20條規定，准予承租人續約至109年12月31日止，自屬適法。
訴願決定予以維持，亦無不當，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告就原告於104年1月8日申請收回坐落臺中市○○區○○段000○000號（潭鄉民字第21602號）與同段584、566及583號（潭鄉民字第21503號）之申請案，應作成准予原告收回之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
書記官 林 昱 妏
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