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臺中高等行政法院判決
104年度訴字第463號
105年4月6日辯論終結
原 告 楊玲玲
訴訟代理人 蔡宜靜 律師
林咏芬 律師
陳奕勳 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 陳俊安
鄭連春
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年10月27日台內訴字第1042201237號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人江淑英所有坐落苗栗縣○○市○○○段0000○號山坡地保育區農牧用地(下稱系爭土地)，經苗栗縣頭份市公所（下稱頭份市公所）以民○000○0○0○○鎮○○○0000000000號函檢附現場照片及土地謄本等資料，向被告查報疑似有違規建物，被告爰以104年1月13日府農農字第1040007561號函請江淑英就該違規建物（農舍增建、水泥道路）於文到30日內陳述意見及檢附合法證明文件。
嗣被告認施設水泥道路部分未補附合法證明文件，已屬農地違規使用，以104年3月24日府農農字第1040058954號函移請被告地政處依區域計畫法裁處。
又被告地政處分別以104年3月26日府地用字第1040061142號、104年3月27日府地用字第1040062328號函請土地所有權人江淑英及原土地所有權人即原告陳述意見，江淑英於104年3月31日以陳述意見書表示其向原告購買前，水泥道路及房舍即已存在；
原告於104年4月4日提出陳述稱農路屬免經申請許可使用細目，原告並無違反區域計畫法規定等語。
經被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，爰依同法第21條規定，以104年5月13日府地用字第1040097463號處分書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到6個月內完成改善(下合稱為原處分)。
原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠依非都市土地使用管制規則第6條附表一，係依使用地類別分別訂定其容許使用項目、許可使用細目及附帶條件，其中許可使用細目又再細分為「免經申請許可使用細目」及「需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目」，參該附表所載使用地類別「五、農牧用地」之容許使用項目「㈢農作產銷設施」，其雖有附帶條件但係規定：「本款各目依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。」
而其中「7.農路」即屬免經申請許可使用細目，其條件訂為：「一、限於農業經營所需要者。
二、如屬已核定農村再生發展區計畫之農村再生設施，應依農村再生發展區計畫審核及管理監督辦法規定辦理。」
是農路無需申請建造執照或雜項執照，且於未涉農村再生發展區計畫之情形，如屬限於農業經營所需要者，依上開法規規定，即免向農業機關申請同意使用。
㈡次按農業發展條例第8條之1第1項前段及第2項前段規定，並參照同條立法理由：「蓋農業用地上申請興建有固定基礎農業設施，在實務執行上，依土地使用管制規定，屬容許使用之範圍，由農業單位配合核准農民辦理容許使用後，持憑辦理申請建築執照。」
可知，申請容許使用之目的，應係為持憑辦理申請建築執照之用；
反之，若無須申請建築執照，自無申請容許使用之必要。
又同條第3項規定之立法理由為：「增訂第3項，賦予主管機關訂定農業設施容許使用之法源，使農業用地上申請興建有固定基礎農業設施，與都市與非都市土地之相關規範及作業方式，相互銜接而達一致性。」
足證依農業發展條例規定，僅有應申請建築執照之農業設施始須申請容許使用。
且依建築法第28條之規定，建築物之新建、增建、改建及修建，與雜項工作物之建築，分別需請領建造執照及雜項執照，而建築物及雜項工作物之定義分別為同法第4條及第7條，系爭水泥道路既非建築物或雜項工作物，自無請領建造執照或雜項執照之必要。
況系爭水泥道路之開發規模、程度極低，亦無「興建種類」、「興建面積與高度」等規格待審，亦顯示系爭水泥道路無法適用申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法之特性。
是依同條例第8條之1規定意旨，系爭水泥道路依建築法規施設農路無需申請建造執照或雜項執照，自非屬須經申請容許使用之項目。
㈢本件系爭土地屬農牧用地，地上除建有合法農舍一幢外，其餘土地面積均為農業使用並種植作物，系爭水泥道路則係用於連接該土地上之農舍及土地面積邊緣之聯外道路，作為農業經營時供人員、機具或車輛進出之通道，屬農業經營所需要之農路，無須申請容許使用，且系爭農路鋪設後，業經頭份市公所出具農業用地作農業使用證明書，更可證系爭農路之鋪設，並未違反區域計畫法第15條第1項規定。
㈣再就規範之法律效果而言，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定者，其法律效果依同法第21條第1項係由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
另如違反農業發展條例第8條之1規定，其法律效果並無罰則可言，蓋按同法第69條第1項僅規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」
是違反同條例第8條之1有關申請農業設施容許使用之規定，並非等同於違反區域計畫法第15條第1項之非都市土地使用管制規定，自不能逕依同法第21條第1項裁處。
至於縱認有違反農業發展條例第8條之1有關申請農業設施容許使用之規定，如無違區域計畫法及非都市土地使用管制規則，於現行立法下即無罰則可言。
㈤復按最高行政法院104年度判字第578號判決及同院102年度判字第611號判決、本院92年度訴字第470號判決及103年度訴字第71號判決、內政部95年3月27日台內營字第0950801392號函意旨，可知土地所有人、使用人或管理人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任之人，且土地所有人、使用人或管理人雖非實際著手實施違法行為之人，然區域計畫法第21條規定命恢復原狀之義務，並非高度屬人性之對物處分，其義務應非不得隨同不動產移轉，況命非土地所有人、使用人或管理人負恢復原狀之義務，顯然欠缺期待可能性，故其義務即應受到限制或歸於消滅。
又同一法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用，同條第2項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第1項科處罰鍰之對象應無將土地所有人、使用人或管理人排除在外之理，是如土地所有權人雖非實際著手實施違法行為之人，惟其有參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰。
本件原處分作成時，原告並非系爭土地之所有人、使用人或管理人，詎原處分竟仍以原告違反同法第15條第1項規定為由，而依同法第21條第1項規定對原告為裁罰並命負擔恢復原狀義務，顯非適法。
四、被告答辯略以：本件系爭土地前經頭份市公所於104年1月7日查報疑似有違規建物並檢附現場照片及土地謄本等資料，經被告農業處以104年1月13日府農農字第1040007561號函請江淑英於文到30日內以郵寄提出陳述意見書及檢附（農舍增建、水泥道路）合法證明文件，惟施設水泥道路部分逾期未補附合法文件，被告再以104年3月24日府農農字第1040058954號函認已屬農地違規使用，爰依行政程序法第102條規定，以104年3月26日府地用字第1040061142號函請江淑英及以104年3月27日府地用字第1040062328號函請原告於104年4月9日到府陳述意見，原告雖主張水泥道路為免經申請等語，惟行政院農業委員會102年9月24日農企字第1020729228號函已解釋農業用地上設置有固定基礎之農路，應依容許辦法之規定，向土地所在之直轄市或縣（市）政府或委任（委辦）之鄉（鎮、市、區）公所申請容許使用。
且申請農業用地作為農作產銷設施，應依生產需要認定。
故本件無合法申請農路，已屬農地違規使用，依農業發展條例第69條規定，明顯違反區域計畫法第15條第1項規定，造成農地違規使用已臻明確，並經訴願決定駁回，原處分自無違誤。
五、本件兩造之爭點為：系爭道路是否須申請農路容許使用？原告施設系爭水泥道路後，業將系爭土地所有權移轉予他人，被告仍認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定裁罰，並限期完成改善，是否適法？
六、本院判斷：㈠按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
為區域計畫法第15條第1項及第21條第1項所明定。
次按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」
、「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。
……。
（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。
……」、「（使用地類別）農牧用地；
（容許使用項目）㈢農業設施(工業區、河川區除外)；
(許可使用細目)(免經申請許可使用細目)15.農路；
(附帶條件)限於農業經營所需要者。」
為行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條及第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」所規定(97年9月5日內政部內授中辦地字第0970724018號令修正發布第6條條文之附表一)。
又「（設施種類）農作產銷設施；
（類別）其他農作產銷設施；
（許可使用細目）一、農路……；
（申請基準或條件）一、申請本辦法所定之前四種設施細目，應依生產需要核定……；
（可申請用地別）一、非都市土地各種使用分區之農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。
二、都市計畫範圍之農業區、保護區之農業用地。」
為行為時申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法附表「農業設施種類及分類別規定」所規定。
末按「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……三、現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者。」
為行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條第3款所規定。
㈡經查，系爭土地使用地類別為農牧用地，原告於99年4月9日將該土地所有權移轉登記予江淑英(本院卷75頁反面土地所有權異動索引及同卷61頁反面土地建物查詢資料)，系爭土地上有建物、圍牆、大門口(設有鐵柵欄)及道路等設施(同卷85-88頁)，經本院要求被告再至系爭土地現場會勘系爭道路之長度、寬度及路面基礎，被告於105年3月14日至系爭土地會勘，入口道路寬度3.5公尺、至住宅約46公尺，水泥鋪面積約3.5乘46約161平方公尺(同卷159-160頁會勘紀錄及照片)。
本件前經頭份市公所於104年1月7日查報疑似有違規建物，經被告地政處函請該土地現所有權人江淑英陳述意見，其陳稱向原告購買農舍之前，水泥道路與房舍均是既成事實，其未作任何變動等語(同卷66頁陳述意見書)，原告承稱系爭道路係其施作(同卷154頁準備程序筆錄)，又依上開現場照片所示，系爭土地有木造房屋1幢，其他大部分為樹林及雜草，僅房屋側面有香蕉樹數株，且系爭道路寬度達3.5公尺，又鋪有水泥路面，係有固定基礎亦可通行大型車輛，系爭道路為木屋與大門口間之通道，該土地整體觀察，顯係作為鄉間別墅居住而非作為農業使用，原告亦無法提出其經營農作之產銷紀錄及農會會員或參加農業保險等資料，是其所稱系爭土地均為農業使用並種植作物，系爭道路為連接土地上之農舍及土地面積邊緣之聯外道路，作為農業經營時供人員、機具或車輛進出之通道，屬農業經營所需要之農路等情，自不足採，原告雖提出頭份市公所出具農業用地作農業使用證明書(同卷151頁)，亦與前揭客觀事實不符，難為其有利之論據。
㈢原告又主張依農業發展條例第8條之1規定意旨，系爭道路依建築法規施設農路無需申請建造執照或雜項執照，自非屬須經申請容許使用之項目乙節。
惟依農業發展條例第8條之1第2項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。
但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。
本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」
又依行政院農業委員會102年9月24日農企字第1020729228號函釋：「依據農業發展條例第8條之1第2項規定……本會並依據同條文第3項之授權，訂有『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』（以下簡稱容許辦法)作為執行依據。
是以，農業用地上設置有固定基礎之農路，應依容許辦法之規定，向土地所在地之直轄市、縣(市)政府或其委任(委辦)之鄉(鎮、市、區)公所申請容許使用；
查前開法令尚無限制不得使用柏油鋪設路面之規定。
……故農業用地設置之農路，倘係屬臨時性且為農業經營不可分離之無固定基礎路面，以利農產運輸通行使用，則除土地所在地之直轄市、縣(市)政府另有規定者外，依法得免申請容許使用。」
(同卷71頁)，該函釋係解釋農業發展條例第8條之1第2項有關農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應否先申請農業設施之容許使用及依法申請建築執照等規定，為主管機關對於各級機關為執行其職務所為技術性、細節性之解釋性函釋，與該規定之立法意旨相符，並無創設法律未規定對於人民之限制及增加義務，與法律保留原則無違，於本件認定原告有無前述之違章行為，得予適用。
系爭道路面積161平方公尺，縱使作為農業使用，因該道路鋪有水泥路面，屬有固定基礎之設施，面積超出45平方公尺，雖在250平方公尺以下，但非於92年1月13日農業發展條例修正施行前所設施，仍應先申請農業設施之容許使用，方得為之，此與建築法關於水泥路面之道路須否申請雜項執照無涉，原告上開主張，亦無可取。
㈣復按非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。
另參照行政罰法第27條第1、2項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。
（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。
但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」
上開違反區域計畫法第15條第1項所定行政法上義務之行為，必須尚在裁處權時效期間內，行政機關始得依同法第21條第1項規定，對行為人予以處罰。
如行為人將其違反土地之分區使用管制而興建之地上物交付他人，其違規行為業已終了，其行政罰之裁處權時效起始日期應自該交付日起算，至於該違規之狀態，固然仍在持續中，惟該狀態並非行為人現仍使用中，自難依此即課予行為人之責任(最高行政法院104年度判字第153號判決意旨參照)。
是本件原告於系爭土地施設系爭道路後，嗣於99年4月9日將該土地所有權移轉登記予江淑英，則原告違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，於99年4月9日起即已終了，依行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效期間，係至102年4月9日屆滿，而被告係於104年5月13日，始依區域計畫法第21條第1項規定對原告裁罰，已逾行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間，而有違誤，又原告既不得予以處罰，自無受原處分為罰鍰及限期改善之義務，至系爭土地現土地所有權人江淑英，應否負系爭土地為農牧用地，應受編定使用分區及使用地類別之管制，而有該土地農業使用之狀態維護責任，應將系爭道路拆除，回復農業使用，則尚非本件判決所應審酌之範圍。
七、綜上所述，原告主張系爭道路係作為農業使用，無須申請容許使用，雖無可採，惟被告於104年5月13日，始依區域計畫法第21條第1項規定對原告裁罰，顯逾行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間，自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應由本院將之均予撤銷，以維法制。
又本件事證已明，兩造間其他主張及陳述，與本件判決結果，不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 20 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 4 月 20 日
書記官 許 巧 慧
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