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臺中高等行政法院判決
104年度訴字第55號
104年8月26日辯論終結
原 告 陳 葱
張咸陽
王富治
黃正標
黃正宗
林童素貞
林昌祈
林昌佑
林昌億
林春森
林東明
林東雄
趙林美滿
林美美
林劍章
林漢庚
盧顏麗雲
陳進吉
楊輝卿
陳 亮
陳國器
陳昌貴
共 同
訴訟代理人 楊沛生 律師
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁
訴訟代理人 鄭雅芳
張倩維
輔助參加人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 林玲珠 律師
上列當事人間廢止土地徵收事件，原告不服行政院中華民國103年12月10日院臺訴字第1030145444號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原臺中縣政府（原臺中縣市於民國99年12月25日合併改制為直轄市，市名沿用臺中市）為辦理臺中港特定區運（18）運動場工程用地，報經原臺灣省政府以80年5月9日八十府地二字第161804號函核准徵收坐落原臺中縣沙鹿鎮（改制後為臺中市○○區○○○○段六路厝小段39-37地號等32筆土地及其土地改良物，並經原臺中縣政府以80年5月13日八十府地權字第086525號公告，公告期間自80年5月14日起至80年6月13日止期滿，辦理徵收程序完竣在案。
㈡嗣原告等人於102年7月11日以渠等所有如附表所示土地（下稱系爭被徵收土地），均有尚未依徵收計畫完成使用之情形，而依土地徵收條例第49條第2項第3款規定，向參加人請求廢止土地徵收，經參加人以102年7月30日府授地用字第1020127677號函復略謂：系爭被徵收土地已依徵收計畫完成運動設施，目前仍維持原徵收目的運動場使用，且查無與原徵收計畫有情事變更情形，無土地徵收條例第49條第2項應辦理廢止徵收要件之適用等語。
原告不服上開處理結果，續向被告請求廢止土地徵收，經被告以103年3月13日臺內地字第1030112596號函（下稱原處分）否准。
原告仍不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠系爭被徵收土地皆為61年1月1日發布之臺中港特定區都市計畫編定為「體育場」用地。
而經原臺中縣政府於77年7月擬定「臺中港特定區第一期公共設施保留地運（18）運動場預定地徵收土地計畫書」（下稱系爭徵收土地計畫書）報經當時之臺灣省政府核准徵收在案後，遂以80年5月13日八十府地權字第086525號公告，並辦竣徵收程序後，於81年2月10日變更權屬登記為原臺中縣所有；
於99年12月25日因原臺中縣市合併，而於100年3月19日以接管為登記原因變更登記為臺中市所有（管理者：原為臺中市政府教育局，嗣變更為臺中市體育處）。
本件系爭徵收土地計畫書興辦事業之性質為教育事業、計畫進度為78年7月1日至88年6月30日。
本件系爭被徵收土地於核准計畫完成日即88年6月30日尚未依系爭徵收土地計畫書規畫設計，僅由代管機關文光國小完成「排水填土整地、簡易設施、綠地、四周圍籬」等4個土地改良與建設項目；
北勢國小原代管運（14）、運（17）體育場預定地。
於89年2月22日起，運（18）體育場預定地改由北勢國小代管。
綜上，本件系爭被徵收土地於61年1月1日發布實施臺中港特定區計畫而編定為體育場用地（其中349-1地號為學校用地），至今已逾43年；
自80年5月13日公告徵收至今亦已近24年，顯見系爭被徵收土地尚未依徵收計畫完成作「教育事業」之興辦事業性質使用，且因縣市合併之情事變更，而致原徵收土地之全部已無作為教育事業運動場運用地使用之必要，原告自得依土地徵收條例第49條第2項第3款規定申請准許廢止徵收。
㈡系爭被徵收土地依61年1月1日公告實施臺中港特定區都市計畫，係體育場用地。
按系爭徵收土地計畫書之緒言所載，則係因臺中港區增設運動場需要，而依土地法第224條、土地法施行法第50條等有關規定，擬定計畫書，並檢同有關附件，陳請原臺灣省政府核准徵收。
準此，依土地法第224條、土地法施行法第50條規定，本案徵收土地計畫書依其第12項及附件規定，必定已附具被徵收土地之使用配置圖、土地使用計畫圖及興辦事業所擬設計大概等圖件，俾作為使用被徵收土地之依據，惟參加人未能提出上開圖件，被告竟悉依參加人單方陳述為據，未依職權調查證據，致未能斟酌全部陳述與調查證據的結果，當然也不能依論理及經驗法則判斷事實之真偽，其作成之原處分違反行政程序法第36條、第43條規定，自應予以撤銷。
再者，本件系爭被徵收土地應依徵收計畫使用，參加人卻不能提出前揭土地使用計畫圖及被徵收土地之使用配置圖用以說明土地徵收後預定興建的設施，即不能判斷徵收計畫預定要做何設施，於此情形下，徵收土地計畫書要施作何項設施，未予以究明，被告依據參加人以目前土地上的設施混充，認定已依徵收計畫完成使用土地，作成之原處分，即違反行政程序法第36條、第43條規定，應予以撤銷。
㈢土地徵收條例第49條第1項明定已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用，是以本件已徵收土地自應於88年6月30日前按核准徵收計畫完成使用，其理至明。
次按土地徵收條例第49條第2項第3款規定：已公告徵收之土地，有「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要」之情形者，應廢止徵收。
依據上開規定，已公告徵收之土地有無「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用」之情形，自應依徵收土地計畫書所載內容予以認定，非如被告或參加人所稱以土地上之現有設施為準：1.徵收土地計畫書附件之土地使用計畫圖，應著色標明興建設施項目及工程範圍，被告只要提出本件徵收土地計畫書的附件（七）「土地使用計畫圖」，一切事實真相大白，立即可以判定目前土地上的設施並非徵收計畫預定建設的項目。
2.依土地法第223條、224條、土地法施行法第52條規定，被告於精省後持有二份土地使用計畫圖、參加人也持有一份，卻都稱在本件徵收土地計畫書內未能查得土地使用計畫圖，顯見被告係故意不提出。
故原告否認系爭被徵收土地現有設施就是徵收土地計畫書預定興建的設施。
被告主張土地上現有設施即係依徵收計畫興建之設施，應依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，負舉證責任，提出土地使用計畫圖、土地使用配置圖及工程用地範圍圖，予以比對證明系爭被徵收土地現有設施與徵收計畫預定興建之設施相符。
3.被告只要提出土地使用計畫圖、土地使用配置圖、工程用地範圍圖，即可證明系爭被徵收土地是否已依徵收計畫完成使用，卻拒不提出；
故應依行政訴訟法第135條第1項「當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用者，行政法院得審酌情形，認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實」規定，認定原告主張系爭被徵收土地現有設施並非徵收土地計畫書計畫興建的設施，其尚未依徵收計畫完成使用乙節屬實。
4.原告係依土地徵收條例第49條第2項第3款規定請求廢止徵收，自應審現系爭被徵收土地是否已依核准計畫在核准期限內完成使用，此與土地徵收條例第9條或土地法第219條所定收回被徵收土地之規範不同，訴願決定未予究明，而載稱「系爭被徵收土地於徵收後，已陸續依徵收目的開闢運動場使用」云云，即謂系爭被徵收土地已依徵收計畫使用，毫無可式。
蓋前述土地徵收條例第49條第1項、第2項第3款既然明定「已公告徵收之土地，應切實按所定計畫進度期限依核准計畫使用」，故如逾核准計畫進度期限而未依核准計畫完成使用，即該當於土地徵收條例第49條第2項第3款所定廢止徵收之要件。
5.訴願決定復載謂：「臺中市政府卷存有本件……徵收土地計畫書，並無滅失情形；
土地使用計畫圖如係開闢都市地域者為都市計畫圖……」云云，並因而認定系爭被徵收土地已依徵收計畫使用云云，違反土地法關於土地徵收之規定：⑴系爭被徵收土地係依據土地法第224條規定辦理徵收，是依該條規定，徵收計畫書應附具土地使用計畫圖。
土地法施行法第53條規定，土地使用計畫圖，如係興辦公共事業，指建築地盤圖；
如係開闢都市地域，指都市計畫圖。
系爭被徵收土地係興辦公共事業，稽諸土地法第208條規定及卷附「徵收土地計畫書」內容綦明，徵收計畫書應附之土地使用計畫圖當然是指建築地盤圖。
至於所謂開闢都市地域，係指土地法第212條規定新設都市○○○○區段徵收及第213條規定新設都市地域辦理保留徵收時，應附具都市計畫圖，被告104年7月24日臺內地字第1040052260號書函謂「土地法施行法第53條所稱開闢都市地域係指徵收土地位於都市計畫範圍以內者」，尤見凡是徵收案件之土地在都市計畫範圍以內者，都須檢附都市計畫圖；
如係興辦公共事業，檢附都市計畫圖之外，尚應附具土地使用計畫圖（建築地盤圖）。
訴願決定錯誤適用法令，自無可採。
⑵被告提出臺中港特定區都市計畫圖，充其量只能證明臺中港特定區都市計畫尚未檢討變更而已，並不能證明參加人對系爭被徵收土地已依當初的徵收計畫完成使用。
被告必須提出土地使用計畫圖、土地使用配置圖、工程用地範圍圖及建築地盤圖始足以證明系爭被徵收土地已依徵收計畫完成使用。
尤其，系爭被徵收土地如果沒有土地使用計畫圖，參加人就毫無依據可以擬定興建規劃、編列預算送請臺中市議會審議，系爭被徵收土地也就永遠不能完成原徵收計畫之使用。
何況，本件徵收案之土地使用計畫圖，如果是都市計畫圖，依論理法則，也應是80年辦理徵收時附具在「徵收土地計畫書」之當時都市計畫圖，而不是現在的都市計畫圖。
於此可證明被告及參加人拒不提出「土地使用計畫圖」之事實。
㈣依土地徵收條例第49條第1項規定：「已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。」
故而，依土地徵收條例第49條第2項第3款所定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地」之規定，認定被徵收土地是否已依徵收計畫完成使用時，應區分「認定時點」與「認定依據」兩個要項，分別究明：1.系爭被徵收土地是否依徵收計畫完成使用，其認定時點應以88年6月30日之土地使用現況為準。
系爭被徵收土地依徵收土地計畫書第十三項所定計畫興辦事業計畫進度為「78年7月1日至88年6月30日」，故而，興辦事業計畫完成期限為88年6月30日，自應以此時點作為認定系爭被徵收土地是否已依徵收計畫完成使用。
2.參加人於88年6月30日對系爭被徵收土地是否已依徵收計畫完成使用，自應以徵收計畫為標準。
因此，原告自始至終請求被告及參加人提出「土地使用計畫圖」、「土地使用配置圖」、「工程用地範圍圖」，目的就是為了證明系爭被徵收土地上現有設施並不是應於88年6月30日前依徵收計畫完成的設施，並藉此證明系爭被徵收土地於88年6月3日尚未依徵收計畫完成使用。
3.被告與參加人也是因為到現在為止對系爭被徵收土地都沒有按照徵收計畫完成使用，所以不敢提出「土地使用計畫圖」、「土地使用配置圖」、「工程用地範圍圖」。
事實上，依參加人102年7月30日府授地用字第1020127677號函說明段三（一）、參加人102年11月18日府授地用字第102020678號函說明段三（一）及文內所稱附件2、被告103年3月13日台內地字第1030112596號函附「內政部土地徵收審議小組第49次會議記錄」提案編號第49-3案理由段二（二）等公文所載，系爭被徵收土地截至88年6月30日之設施僅有「排水填土整地、簡易設施、綠地、四週圍籬」等4個土地改良與建設項目而已，尚未有規畫設計，遑論有徵收計畫預定興建的運動場設施。
愈見系爭被徵收土地於88年6月30日尚未依徵收計畫完成使用，事實明確。
4.依據行政院54年8月5日臺內字第5554號令、內政部85年10月23日臺內地字第8509841號及87年2月20日臺內地字第8702444號函意旨，本案核准徵收計畫之「目地」與「用途」是「臺中港特定區增設運動場」，卻任由臺中市沙鹿區北勢國民小學興建簡易棒球場、籃球場及200公尺跑道使用，既已違反核准計畫所定之使用目地與用途自屬未依徵收計畫完成使用。
㈤系爭被徵收土地已因情事變更而致全部或一部土地已無徵收之必要：1.系爭被徵收土地適用土地徵收條例第49條第2項第3款所定情事變更原則，祇須發生於徵收以後非徵收當時所能預見的事實，依一般觀念，由該事實可認為徵收所生效果顯失公平者，即應有情事變更原則之適用，不應僅限於徵收當時不能預見之「都市計畫變更」或「計畫興辦事業經廢止或變更」之情形。
2.系爭被徵收土地係臺中港特定區都市計畫之體育場用地，並非學校的運動場用地，被告及參加人卻將系爭被徵收土地作為北勢國小的運動場使用，卻稱未變更都市計畫，毫無可採。
事實上，系爭被徵收土地已違反都市計畫使用，稽諸參加人104年7月16日府授都計字第1040157509號函、臺中市體育處104年7月15日中市體處字第1040006433號函，已坦承應保留十分之一作停車場使用，於本院104年7月3日現場履勘時證實並未保留，事實綦明。
3.依都市計畫法第26條、第40條及第79條規定，可知都市計畫發布實施後，不管政府或人民均應奉行遵守；
都市計畫發布實施後未變更，乃是常態；
都市計畫發布實施後檢討變更，則是變態。
質言之，都市計畫發布實施後依規定使用土地，絕非情事變更之情形；
都市計畫發布實施後未依規定使用土地，才有情事變更原則之適用。
被告與參加人謂本案都市計畫未變更，故無情事變更原則之適用云云，倒果為因，自不足採。
4.依被告92年4月25日臺內地字第0920073316號函釋：已徵收取得之公共設施用地，如尚未依徵收計畫開始使用，或已依徵收計畫開始使用，但尚未依徵收計畫完成使用前，即經都市計畫變更為性質不同之其他公共設施用地，恐有原土地所有權人得依土地徵收條例相關規定，向直轄市或縣（市）主管機關申請收回土地或請求撤銷徵收之虞；
是如已徵收取得之公共設施用地，尚未依徵收計畫完成使用者，應慎重考量變更都市計畫之可行性，以避免同意變更都市計畫後，反造成符合得聲請收回土地或應辦理撤銷徵收之情，致爾後如有需重新辦理用地取得者，除將造成政府龐大財政負擔外，更影響政府形象及公權力行使等語。
北勢國小因整建老舊校舍而使用原有操場，致活動空間不足，參加人遂將系爭被徵收土地交付予北勢國小使用，即係上開內政部函釋之現象，不能將已徵收作為體育場使用之本案土地變更都市計畫為學校用地，只好變相交由北勢國小作與徵收計畫用途無關之學校活動空間（操場）使用，即屬情事變更之事實。
5.因北勢國小改建教室佔用原有操場而致活動空間不足，遂由北勢國小使用系爭被徵收土地，此乃徵收當時所不能預見之情事變更事實：⑴北勢國小係於11年即已成立的歷史悠久學校，當時稱為沙鹿公學北勢坑分教場，於30年改制為北勢國校，於57年改制為現在的北勢國小，共有36班，於81年增設PU跑道運動場，於91年通過校園重建計畫案，於92年完成活動中心整修工程，於94年新建校舍落成，於101年二期新校舍啟用，於103年9月挪用系爭被徵收土地興建的運動場啟用，顯見已有93年校史的北勢國小原本就已有操場，只因改建教室佔用原有操場，遂挪用系爭被徵收土地作為其操場使用。
⑵再者，北勢國小91學年學生總人數1460人、43班、每班33.95人，102學年學生總人數1479人、52班、每班28.44人。
12年間，學生總人數共增加19人，總班數共增加9班，可見北勢國小並無因增加學生人數與班級數而致有增加學校用地之必要，純係因改建教室而佔用原有操場，遂挪用系爭被徵收土地作為學校操場使用，稽諸前開北勢國小校史沿革將「沙鹿運十八運動場啟用」作為其校史，即可證明系爭被徵收土地作為北勢國小運動場使用並將其納為己有之事實，自有情事變更原則之適用。
⑶系爭被徵收土地如依徵收計畫使用興建體育場館，應依「臺中市市有體育場館管理辦法」作為管理準則。
惟因非作為徵收計畫使用興建體育場館，故由北勢國小作為運動場使用而由北勢國小管理，愈見有徵收當時不能預見系爭被徵收土地將交由北勢國小使用之事實，自應有情事變更原則之適用。
⑷因為校舍改建，北勢國小從100年10月、101年11月、102年4月、103年1月、103年2月、103年4月密集申請使用系爭被徵收土地興建運動場。
故而，因有徵收當時不能預見北勢國小因教育部實施老舊校舍改建而佔用原有運動場遂挪用緊鄰之系爭被徵收土地之事實，自屬情事變更。
⑸北勢國小代管之體育場用地，原為運（14），運（17），系爭被徵收土地所在為運（18），各該體育場用地均非北勢國小內之學校用地，因此，運（18）徵收案之土地由運（14）徵收案之北勢國小代管，而北勢國小又因配合教育部老舊校舍改建而使用原有之運動場，致缺乏運動場使用，遂挪用系爭土地為其運動場。
雖北勢國小使用系爭土地同為操場設施，惟學校內操場應屬學校用地，與系爭土地使用分區「體育場用地」自不相符。
而且，如果系爭被徵收土地係為提供北勢國小作為體育場用地而徵收，北勢國小何須再另外提出申請？可見系爭被徵收土地已由運（18）體育場用地徵收案改為北勢國小內學校用地使用；
尤其，運（18）徵收案之土地使用計畫圖並未載明係為北勢國小體育場用地而徵收，現既變相變更為北勢國小使用，應已構成情事變更。
另系爭344及349-1地號土地有部分已為北勢國小使用之空地，更顯見已變更作為學校使用，亦構成情事變更之事實。
⑹因為不是依徵收計畫使用系爭被徵收土地，系爭被徵收土地也不是北勢國小的運動場用地，所以北勢國小才必須申請使用土地、必須申請編列預算（而不是依徵收計畫編列預算），亦因此原本申請400公尺跑道卻只鋪設200公尺跑道，也因此應保留十分之一土地作為停車場使用卻未保留。
凡此事實，均足以證明系爭被徵收土地變更作為北勢國小運動場使用，乃徵收當時不能預見之客觀環境與基礎有所變動，且致徵收效果有失公平之情事變更之事實。
⑺北勢國小原代管的運（17）體育場用地，因未依徵收計畫使用，已經內政部土地徵收審議小組第44次會議決議准予發還，理由欄載謂：「本案土地於81年徵收，計畫進度為預定85年1月開工，99年2月完工，台中市政府表示已於99年開闢作為槌球場使用，且提出驗收證明書，依證明書所載，槌球場工程於99年1月10日開工，99年3月15日完工，但並未提出槌球場完工後開放使用之相關相片資料；
又縱有槌球場開放使用之相關相片資料，然槌球場施作範圍僅佔徵收用地範圍之1/8，且後續並無持續使用，台中市政府就全部徵收土地未按徵收計畫逐漸使用，難謂已為運動場之使用，台中市政府以部分面積之開發而認整個運動場已依計畫使用，其合理性顯有疑慮。」
等語，準此，原告於102年7月11日向參加人提出本案申請時，北勢國小尚未申請獲准使用土地，北勢國小運動場也未開闢，依行政程序法第6條規定，就相同事件應作相同處理（最高行政法院93年判字第1392號判例參照），系爭被徵收土地既未依徵收計畫使用，即應返還予原土地所有權人。
⑻依行政院54年8月5日臺內字第5554號令、內政部85年10月23日台內地字第8509841號函釋，奉准徵收之國小用地，如作為高中使用，雖同屬教育事業，惟其興辦事業主體不同，興辦規模亦改變，即屬違反核准計畫所定之使用目的與用途。
系爭被徵收土地依原告提出之「檢陳本校運十八新建運動場計畫書一份……及其後附計畫書圖」「有關補助本校運十八新建運動場工程案…」「修正本校運十八新建運動場……」等文件，北勢國小將案涉之體育場作為其校內運動場使用之事實明確。
但系爭被徵收土地為體育場用地，奉准徵收興建「台中港區運動場」，卻作為北勢國小運動場使用，雖同屬作運動設施使用，惟其興辦事業主體不同（台中港區運動場為台中市政府，現今運動場為北勢國小），興辦規模亦已改變，如同令函所示運（17）僅作槌球場使用、國小用地作高中使用，自屬非徵收當時所能預見之興辦事業已變更之情事變更事實。
⑼至於參加人提出本院103年度訴字第490號判決置辯，惟僅就其「判決認定事實為興建400公尺跑道，實際上卻僅有200公尺跑道」乙節，即有認定事實錯誤之判決違背法令，遑論其他判決違背法令之情事，自不值參酌，況且該案判決業據提起上訴在案。
6.臺中港特定區之人口成長發展不如預期，係徵收當時不可預見之事實，系爭被徵收土地已無徵收計畫目的使用之必要：⑴原臺中縣政府94年4月21日府建城字第09401011493號公告：發布實施「變更台中港特定區計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討）」案，第1頁壹「計畫緣起」，第3段明載：「惟臺中港特定區之發展及建設速度相當緩慢，與原計畫預定發展速度產生嚴重落差」、第2頁參「計畫範圍、計畫年期與計畫人口」二、計畫年期：計畫年期為民國100年。
三、計畫人口：計畫人口580,000人，居為密度每公頃240人。
⑵參加人103年12月4日府授都計字第1030245575號公告：發布實施「變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）（第一階段）（經內政部都市計畫委員會第831次會議審決部分）案」計畫書、圖，並自103年12月9日零時起生效。
第1-1頁第一章緒論：「臺中港特定區計畫自民國61年發布實施經歷30餘年來，臺中港的發展與其周邊的臺中港特定區發展並沒有緊密的連結，加上過去臺中港特定區長期缺乏專責單位的推動，人口成長不如預期，公共設施開闢建設緩慢，原計畫的規劃內容與實際發展狀況不甚相符」；
第二章現行計畫概要第2-2頁：四、第二次通盤檢討（87年5月）……80年計畫人口合計為58萬人。
第2-4頁：貳「計畫範圍與計畫年期」二、計畫年期：以民國100年為本計畫區之計畫目標年，參「計畫人口與密度」以58萬人為計畫人口，其居位密度每公頃264人。
⑶參加人104年6月29日府授都計字第1040132886號公告：發布實施「變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）（第二階段）案」計畫書、圖，並自104年7月3日零時起生效。
第1-1頁：第一章緒論，壹、前言：「臺中港特定區計畫自民國61年發布實施經歷40餘年來，臺中港的發展與其周邊的臺中港特定區發展並沒有緊密的連結，加上過去臺中港特定區長期缺乏專責單位的推動，人口成長不如預期，公共設施開闢建設緩慢，原計畫的規劃內容與實際發展狀況不甚相符」；
第四章變更後內容，貳、計畫年期：「以民國115年為本計畫區之計畫目標年」，參、計畫人口及密度：「以58萬人為計畫人口，其居住密度每公頃263人」⑷據上所陳，臺中港特定區80年、100年、115年的計畫人口都是58萬人，35年間未成長，致公共設施開闢建設緩慢，原計畫的規劃內容與實際發展狀況不甚相符，此乃61年發布實施都市計畫所不能預見，更是80年徵收當時所不能預見之情事變更事實。
7.被告與參加人既然已經坦承本案徵收土地沒有「土地使用計畫圖」與「土地使用配置圖」，準此，究竟應以什麼標準作為興建徵收計畫預定要興辦的設施，已無標準可以依據。
換言之，系爭被徵收土地既已無「土地使用計畫圖」與「土地使用配置圖」，可以作為興建徵收計畫預定興辦設施的依據，那麼當初徵收土地的目的已無法達成，此乃「非徵收當時所能預見之計畫興辦事業經廢止或變更的事實」，自屬「情事變更」之情形。
㈥系爭被徵收土地符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定，應依行政訴訟法第200條第3款規定，准予廢止徵收。
原告迭次請求被告及參加人應提出本件徵收案之土地使用計畫圖、土地使用配置圖、徵收土地設計大概等圖冊，被告及參加人皆託詞已經找不到而拒不提出上開圖冊，依行政訴訟法第135條規定，即應認原告主張參加人就系爭被徵收土地有「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用，因情事變更，致原徵收土地全部或一部已無徵收必要」之情形。
再者，本案徵收土地之其他原土地所有權人周聰來、李換等人申請廢止徵收案，固經判決，然各該判決非無違背法令情事，且各該案與本案無關，被告及參加人迭以各該案件判決結論資為本件之答辯，殊非足取等情。
並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依土地徵收條例第49條第2項第3款、第50條第4項規定作成廢止原臺中縣政府80年5月13日八十府地權字第086525號公告徵收臺中港特定區運（18）體育場用地之臺中市○○區○○○段○路厝小段39-39、39-40、43、48-8、49、54-6、55-2、56-25、56-31、338、342、343、344、345、349-1地號共15筆土地徵收案件之行政處分，由原告繳回原徵收價額，按如後附表所示將土地發還予原土地所有權人。
三、被告答辯略謂：㈠按土地徵收條例第49條第2項規定所謂「情事變更」係指非徵收當時所能預見之都巿計畫變更或計畫興辦事業經廢止或變更而言（最高行政法院102年度判字第587號判決意旨參照）。
亦即情事變更乃係對於持續性之公共事業，在計畫進行中，事後有積極客觀之情事變更事實發生，致該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言。
若單純「未依徵收計畫使用土地」之消極情形，應屬土地徵收條例第9條或土地法第219條收回被徵收土地之範疇，不能作為土地徵收條例第49條第2項第3款情事變更之事由（最高行政法院97年度判字第1136號判決參照），合先敘明。
㈡本件系爭徵收案件之工程徵收土地共32筆（含系爭被徵收土地），辦理徵收程序完成後，於88年6月完成排水填土整地、簡易設施、綠地與四周圍籬等土地改良與建設項目，暨相繼完成棒（壘）球場與籃球場興建工程，完工後開放民眾自由使用，達成推展全民運動之目的，嗣後每年皆進行維護管理，迄今仍由北勢國小代管。
系爭被徵收土地徵收完成後，登記為臺中市有，管理機關為臺中市體育處，符合國民體育法及臺中市政府教育局組織規程第9條等相關規定。
其他具體情形說明如下：1.有關六路厝小段344地號土地，目前管理者為臺中市政府教育局，其他土地管理者則為臺中市體育處，經查明係縣市合併財產交接時之遺漏，系爭344地號土地確為體育場用地，參加人已向所轄地政事務所申請管理機關變更登記為臺中市體育處完畢，符合管用合一。
2.有關六路厝小段349-1地號土地之使用分區乙節，經沙鹿區公所102年10月15日沙區建字第1020023534號函查明，因該所核發都市計畫土地使用分區系統圖資差誤，致原先該筆土地誤發為學校用地（國小用地），嗣經該所再行比對地籍圖及核對登記簿謄本逕為分割情形，確認該筆土地屬體育場用地。
3.本工程範圍東北角、西南角部分土地供自來水公司鑿井乙節，係自來水公司因氣候變遷造成旱期增長，需尋找水源而在該處鑿井，該兩處角落僅是暫供自來水公司找水源而鑿井，尚不影響徵收土地之使用，亦無變更使用目的。
㈢綜上所述，系爭被徵收土地於徵收程序完成後，於88年6月完成排水填土整地、簡易設施、綠地與四周圍籬等土地改良與建設項目，暨相繼完成棒（壘）球場與籃球場興建工程，並於103年9月15日完成跑道工程，完工後開放民眾自由使用，現由北勢國小代管，每年皆進行維護管理，已依徵收計畫使用。
又該等土地目前仍屬都市計畫體育場用地，並未變更，迄今並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要之情形，故無土地徵收條例第49條第2項第3款規定應辦理廢止徵收情形，經提103年2月26日被告土地徵收審議小組第49次會議決議：不予廢止徵收，並以原處分函復原告，於法並無不合。
㈣原告指稱徵收土地應檢附土地使用計畫圖等圖件乙節，依土地法施行法第53條規定，土地使用計畫圖如係開闢都市地域指都市計畫圖。
本件徵收案之土地計畫書記載徵收原因及計畫目的均為興闢運動場，計畫書並附有相關地籍圖籍，且依計畫書所附無妨礙都市計畫證明書記載，系爭被徵收土地為運動場用地，此亦有依法發布實施之都市計畫書圖可稽，雖於徵收土地計畫書內未查獲該圖，惟並不影響本案是否依徵收計畫使用之認定。
本案目前已開闢作為運動場使用，未來仍繼續作為運動場使用，並無情事變更之情事，本案確無應廢止徵收之事由。
㈤另本件工程徵收案內其他土地所有權人周聰來與周陳玉英請求廢止徵收土地，經被告土地徵收審議小組第16次會議決議：「不予廢止徵收」，並以被告101年10月24日臺內地字第10103429131號函復渠等，渠等不服，循序提起行政爭訟，業經本院102年度訴字第281號判決、最高行政法院103年度裁字第231號及103年度裁字第542號裁定駁回在案，已審認就本案被徵收之32筆土地（含本案系爭被徵收土地15筆）而言，目前仍編為都市計畫體育場用地，其興辦之事業性質為教育事業，迄今並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要之情形，被告否准廢止徵收，並無不合，併此說明等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述略以：㈠系爭被徵收土地原因與興辦事業計畫目的均為設置運動場（參見徵收土地計畫書第一、十三點），而運動場館設施包括體育館、田徑場、足球場、棒球場、籃球場、排球場等，本件系爭被徵收土地目前已設置棒壘球場、籃球場、200公尺跑道之運動場及草坪等，此有系爭土地之使用現況相片、空間地圖及地籍套繪圖為憑，足證系爭被徵收土地已依徵收計畫目的完成作運動場使用。
㈡又系爭被徵收土地之都市計畫仍為運（18）運動場，且使用分區仍編為體育場用地，此亦有104年5月4日之都市計畫圖及104年5月6日臺中市沙鹿區都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書可佐。
足見系爭土地目前仍編為都市計畫體育場用地，其興辦之事業性質為教育事業，迄今並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要之情形，因此本案與土地徵收條例第49條第2項第3款規定不同，從而，原告等依上開規定申請廢止徵收系爭土地，自無理由，被告否准原告等申請廢止徵收之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
㈢依臺中市清水地政事務所104年7月17日清地二字第1040007319號函檢送之土地複丈成果圖所示，系爭344地號與349-1地號土地上雖有北勢國小之圍牆，並因而分別有面積12及38平方公尺之部分土地為北勢國小作空地使用，惟此容或係因昔日測量儀器或技術所致鑑界之誤，況參加人亦直至閱覽上開土地複丈成果圖後，始悉北勢國小之圍牆有占用344、349-1地號土地，且日後亦將予以排除占用，然部分土地遭占用之情事，究仍與土地徵收條例第49條第2項第3款「因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要」之規定不同，故原告依據該規定請求廢止徵收，並無理由。
㈣另有關原告一再指稱被告及參加人並未提出土地使用計畫圖部分，參照本院103年度訴字第490號案件李換等人以其被繼承人李珪持分所有被徵收之六路厝小段48-8地號土地尚未依徵收計畫完成使用而向被告請求廢止土地徵收事件，業經駁回其訴，其判決理由亦明白指出：「有關原告指稱土地使用計畫圖被告並未提出部分，按『土地法第224條規定之土地使用計畫圖，如係興辦公共事業，指建築地盤圖；
如係開闢都市地域，指都市計畫圖；
如係施行土地重劃，指重劃計畫圖。』
為土地法施行法第53條所規定，而本案徵收土地計畫書記載徵收原因及計畫目的均為增設運動場，計畫書並附有相關地籍圖籍，且依計畫書所附77年9月7日（77）沙鎮建字第10350號臺中縣沙鹿鎮運（18）運動場徵收土地有無妨礙都市計畫證明書記載使用限制，系爭被徵收土地為運動場使用，即為運動場用地，此亦有依法發布實施之都市計畫圖可稽，雖於徵收土地計畫書內未查獲該圖，惟並不影響本案是否依徵收計畫使用之認定。」
等語，可供參酌。
五、本件兩造爭執要點為：原告主張系爭被徵收土地符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」
之要件，而請求判命被告應作成准予其申請廢止徵收之處分，於法是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按土地徵收條例第49條第2項至第4項規定：「（第2項）已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：一、因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。
二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。
三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。
（第3項）依前2項辦理撤銷或廢止徵收之土地或土地改良物，其已一併徵收之殘餘部分，應同時辦理撤銷或廢止。
但該殘餘部分已移轉或另有他用者，不在此限。
（第4項）前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」
第50條規定：「（第1項）撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。
（第2項）已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。
（第3項）該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。
其合於規定者，由需用土地人依第1項規定申請之；
不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。
（第4項）原土地所有權人不服前項處理結果，應於直轄巿或縣（巿）主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。
其合於規定者，由中央主管機關逕予撤銷或廢止；
不合規定者，由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。
原土地所有權人不服處理結果者，依法提起行政救濟。
（第5項）已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人及其他有關機關審查後向中央主管機關申請撤銷或廢止徵收。」
都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；
其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。
二、區段徵收。
三、市地重劃。」
土地法第224條規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」
土地法施行法第53條規定：「土地法第224條規定之土地使用計畫圖，如係興辦公共事業，指建築地盤圖；
如係開闢都市地域，指都市計畫圖；
如係施行土地重劃，指重劃計畫圖。」
㈡經查：本件原告等人原所有如附表所示之系爭被徵收土地連同其他相鄰坐落原臺中縣沙鹿鎮○○○段○路○○段○○○○○○號共32筆土地，前由原臺中縣政府報經原臺灣省政府以80年5月9日八十府地二字第161804號函核准徵收供作辦理臺中港特定區運（18）運動場工程用地，已據原臺中縣政府以80年5月13日八十府地權字第086525號公告期滿，完成徵收程序在案；
而原告等人於102年7月11日以書面主張系爭被徵收土地有土地徵收條例第49條第2項第3款規定之情形，向參加人請求廢止土地徵收，經參加人審查後以102年7月30日府授地用字第1020127677號函復其申請不合規定，原告不服處理結果，於法定期限內向被告請求廢止土地徵收，復經被告作成原處分否准所請等情，有卷附土地登記簿謄本（見本院卷第38至98頁）、系爭徵收案徵收土地計畫書（見本院卷第99至102頁）、原臺灣省政府80年5月9日八十府地二字第161804號核准徵收函（見原處分卷第146頁）、原臺中縣政府80年5月13日八十府地權字第086525號公告（見原處分卷第147頁）、運（18）徵收土地補償清冊（見原處分卷第135至144頁）、原告102年7月11日廢止徵收請求書（見訴願卷第212頁至221頁）、參加人102年7月30日府授地用字第1020127677號函（見原處分卷第160至162頁）、原告102年8月22日請求書（見原處分卷第149至159頁）及原處分（見本院卷第109頁）等件可稽，堪予認定。
㈢本件原告主張被告應就其請求廢止附表所示土地徵收之申請案件，作成准許處分之主要理由，無非以：1.本件徵收案土地計畫書興辦事業為教育事業、計畫進度為78年7月1日至88年6月30日，系爭被徵收土地屬於運（18）體育場預定地，於核准計畫完成日即88年6月30日尚未依系爭徵收土地計畫書規畫設計，僅由代管機關文光國小完成「排水填土整地、簡易設施、綠地、四周圍籬」等4個土地改良與建設項目，並於89年2月22日起，改由北勢國小代管，迄今尚未依徵收計畫完成作教育事業之興辦事業性質使用，且因臺中縣市合併之情事變更，而致原徵收土地之全部已無作為教育事業運動場用地使用之必要；
2.被告未命參加人提出被徵收土地之使用配置圖、土地使用計畫圖及興辦事業所擬設計大概等圖件，即判斷系爭被徵收土地已依徵收計畫完成使用土地，違反行政程序法第36條、第43條之規定，且依行政訴訟法135條第1項規定，應認定原告主張系爭被徵收土地尚未依徵收計畫完成使用乙節為真實；
3.被告主張臺中港特定區都市計畫圖，只能證明臺中港特定區都市計畫尚未檢討變更而已，並不能證明參加人對系爭被徵收土地已依當初的徵收計畫完成使用，而且認定系爭被徵收土地是否依徵收計畫完成使用，應以88年6月30日之土地使用現況為準。
而系爭被徵收土地截至88年6月30日止，其上僅有排水填土整地、簡易設施、綠地、四週圍籬等4個土地改良與建設項目而已，尚未有規畫設計，亦無運動場設施。
可見尚未依徵收計畫完成使用。
且本件核准徵收計畫之目地與用途為「臺中港特定區增設運動場，卻任由相鄰之北勢國民小學興建簡易棒球場、籃球場及200公尺跑道使用違反核准計畫所定之使用目地與用途，自屬未依徵收計畫完成使用；
4.北勢國小因整建老舊校舍而使用原有操場，致活動空間不足，參加人遂將系爭被徵收土地交付予北勢國小使用，與徵收計畫用途無關，即屬情事變更之事實，且臺中港特定區之人口成長發展不如預期，係徵收當時不可預見之事實，系爭被徵收土地已無徵收計畫目的使用之必要等情詞，為其主要論據。
惟：1.按行政法院就人民依行政訴訟法第5條第2項規定提起之課予義務訴訟，係以事實審言詞辯論終結時（如未經言詞辯論者以裁判時）之法律及事實狀態為基準，判斷其請求有無理由。
易言之，行政法院應以事實審言詞辯論終結時之事實及法令現況，審查行政機關就原告之申請案件是否仍負有作成准許處分之義務，如依該時點之事實及法律狀態不能認定令其申請案件符合請求之法定要件者，不論原處分否准所請之理由有無瑕疵或不完足之情形，均不能認原告之訴為有理由（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。
準此以論，原土地所有權人依據土地徵收條例第49條第2項第3款及第50條2項規定，申請主管機關就公告徵收土地作成廢止徵收處分，自應以行政法院事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態，判斷其請求是否具備該條例第49條第2項第3款規定之廢止徵收要件。
2.揆諸前引土地徵收條例第49條第2項第3款、第50條第2項至第4項等規定，可知原土地所有權人就已公告徵收土地得循序向該管直轄巿或縣（巿）主管機關及中央主管機關請求廢止徵收，係以該土地有已依徵收計畫開始使用，但尚未完成，而因情事變更，致全部或一部已無徵收之必要者為限，其已依徵收計畫完成使用者，無論其後有無情事變更，均不符合上開規定廢止徵收之情形。
再者，徵收土地之目的如係為辦理都市計畫開闢都市地域需要者，其使用自須符合都市計畫之分區劃設及用途，故土地法第224條規定所稱之徵收土地使用計畫圖即指都市計畫圖，此稽之土地法施行法第53條中段之規定甚明。
且徵收土地已否依徵收計畫完成使用，應綜觀其整體設施情況，判斷使用現況是否已達到原徵收目的之程度而定，並不因該土地上設施之建置經費來源及目前委由何單位實施維護及管理無涉。
又前引土地徵收條例第49條第2項第3款所稱「情事變更」係指非徵收當時所能預見之都巿計畫變更或計畫興辦事業經廢止或變更而言（最高行政法院102年度判字第587號判決意旨參照）。
易言之，情事變更係對於持續性之公共事業，在計畫進行中，事後有積極客觀之情事變更事實發生，致該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言。
至於需地機關有無未依徵收計畫使用土地之消極情形，則屬土地徵收條例第9條或土地法第219條收回被徵收土地之適用範疇，核與土地徵收條例第49條第2項第3款之情事變更有間，不能資為請求主管機關廢止徵收之論據（最高行政法院97年度判字第1136號判決參照）。
3.查附表所示各筆土地連同其他周圍土地共32筆均經原臺中縣政府依據都市計畫法第48條規定提出徵收計畫報經主管機關核准在案，其徵收計畫目的係作為運(18)運動場預定地，有卷附徵收計畫書及都市計畫圖可稽。
而經本院於104年7月3日履勘現場結果，該徵收土地上已有設置多年之棒壘球場、棒壘球打擊練習棚、球員休息室、籃球場，並完成田徑場等各項運動設施，且已對外開放使用等情，有卷附本院勘驗筆錄及實況照片多幀可稽（見本院卷第263至265頁、第143頁、第235頁及第268至277頁）。
綜觀該徵收土地上已建置各項運動設施及其目前使用情況，殊難認其不具備運動場應具備之客觀要件，而有尚未依徵收計畫完成作運動場使用之情形。
至於原告引據本院102年度訴字第281號102年11月5日準備程序筆錄記載之該運動場情狀（見本院卷第299至302頁），經本院履勘現場結果，顯見已與目前實況相去甚遠，自無從採酌。
4.況且，附表所示各筆土地目前仍編定為臺中港特定區計畫體育場用地，有臺中市沙鹿區都市計畫土地使用分區證明書可按（見本院卷第237頁），而依卷附臺中港特定區都市計畫圖（見本院卷第236頁）所示，各筆土地仍劃定為體育場。
核諸前揭說明，附表所示各筆土地目前仍符合原徵收計畫原定作為都市計畫運（18）運動場用地目的及興辦事業為教育事業之狀態，並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要之情形。
5.至於原告主張該運動場之各種運動設施係以毗鄰北勢國小之經費建造設置，並委由該學校管理、維護，及供其作為學生之體育課場所乙節，然參加人上開行政作為並無變更徵收土地作為設置運動場使用之效果，且提供北勢國小作為體育課場所乃提升該運動場之使用效能，非但不屬尚未依徵收計畫完成使用之情形，且更不能視為情事變更致已無徵收之必要。
至於該運動場相當於徵收前之344地號與349-1地號土地之範圍，現為北勢國小圍牆越界占用12及38平方公尺之面積，固有卷附臺中市清水地政事務所104年7月17日清地二字第1040007319號函附土地複丈成果圖可憑（見本院卷第279頁），但該部分土地乃運動場周邊附連之必要綠地，核屬北勢國小未釐清界址即設置圍牆所致，亦不能因此情形解釋為參加人尚未依徵收計畫完成使用，而有情事變更無徵收必要之情形。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。從而，本件原告依據土地徵收條例第49條第2項第3款規定，請求被告應就附表所示各筆土地作成廢止徵收之處分，因與法定要件不合，則被告作成原處分否准所請，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，並求為判命被告應依土地徵收條例第49條第2項第3款、第50條第4項規定作成廢止原臺中縣政府80年5月13日八十府地權字第086525號公告徵收臺中港特定區運（18）體育場用地之臺中市○○區○○○段○路厝小段39-39、39-40、43、48-8、49、54-6、55-2、56-25、56-31、338、342、343、344、345、349-1地號共15筆土地徵收案件之行政處分，由原告繳回原徵收價額，按如後附表所示將土地發還予原土地所有權人，均為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 9 月 9 日
書記官 凌 雲 霄
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