臺中高等行政法院行政-TCBA,105,簡上,29,20160428,1

臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第29號
上 訴 人 財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院
代 表 人 周本昌
被 上訴 人 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌

上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，上訴人對於中華民國105年1月14日臺灣苗栗地方法院104年度簡字第17號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人自民國103年1月起定期派員至上訴人處辦理身心障礙福利機構輔導查核作業，發現上訴人應進用社會工作人員（下稱社工員）1人，卻未依規定進用，經多次函請上訴人儘速補足人力，上訴人於103年7月15日以書面通知被上訴人已聘任顏桂英社會工作師（下稱顏姓社工師）負責上訴人之社會工作事宜，惟被上訴人審認上訴人僅檢附顏姓社工師履歷表尚不足確認雙方確有聘任關係存在，爰先後於103年8月1日及同年月14日函請上訴人補附約聘書等相關證明資料，然上訴人遲未提供，被上訴人認上訴人違反身心障礙者權益保障法（下稱身障保障法）第62條第3項授權訂定之身心障礙福利機構設施及人員配置標準（下稱配置標準）第6條第1項規定，依身障保障法第93條第2款規定，以103年9月26日府勞社障字第1030206097號函即原處分處上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰（上訴人迄至103年10月29日始提供約聘書影本，載以顏姓社工師自103年11月1日至105年6月30日擔任上訴人之特約社會工作師，經被上訴人以103年11月7日府勞社障字第1030238916號函復上訴人同意備查）。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺灣苗栗地方法院104年度簡字第17號行政訴訟判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：本件依原處分所示，上訴人係違反身障保障法第93條第2款之違反「原許可設立之標準」，惟所據者係新規定之配置標準，然89年9月28日上訴人成立時並無該配置標準，故原處分顯屬違法；

而配置標準第23條亦規定：「（第1項）中華民國96年7月12日以前已許可立案之身心障礙福利機構，與本標準規定未符者，應由主管機關輔導改善。

（第2項）前條所定身心障礙福利機構，亦同。」

亦係命被上訴人輔導改善而非處罰，蓋上訴人係89年9月28日依法立案。

次依配置標準規定，上訴人係住宿生活照顧機構，且為小型機構，此應亦為被上訴人所不爭執，顯符合配置標準第12條第2項第2款規定所述得以兼任方式辦理，則訴願決定無視於同標準第7條第1項之規定（另依同標準第6條第2項之規定適用第12條第2項第2款亦得兼任之）。

再者，依身障保障法第62條第3項之規定，並無處罰之授權，被上訴人以無處罰授權之行政法規為處罰，顯違反憲法第23條之規定，且被上訴人以同法第93條內所規定之第64條裁處，然該條並無得依第62條裁處之規定，顯係被上訴人恣意為之，有違禁止不當連結之原則。

況上訴人於103年2月至7月間數次登報徵社工，惟均無人應徵，上訴人顯情非得已，被上訴人不但未依規定輔導改善，反而處罰，顯屬違法，亦與司法院釋字第275號解釋有違，蓋上訴人顯無故意或過失。

三、被上訴人則以：依配置標準第6條規定，身心障礙福利機構理應配置社工員，且配置標準係依身障保障法第62條第3項規定所訂定，上訴人未進用社工員之違法事實，無庸置疑。

又配置標準係於79年12月10日發布實施，上訴人於89年9月28日設立至103年1月2日前均依規定聘有專任社工人員，嗣於103年7月3日變更為小型機構，上訴人亦依配置標準第12條第2項第2款規定，於103年11月1日起聘用兼職社工師。

準此，上訴人已知依規定必須任用社工人員，並非如上訴人所述設立時並無該標準。

再者，被上訴人於上訴人將社工人員升任院長乙職後，於歷次查核均要求儘速補足社工人力，有相關函文為證，是被上訴人之函文即為輔導，上訴人主張不輔導逕為處罰等語，與事實不符。

復依配置標準第5條第1項、第6條第1項第2款、第2項、第7條第2項、第12條等規定，院長雖得同時兼任3所以下小型機構院長，惟服務總人數不得超過法定總人數，且該標準並無小型身心障礙福利機構院長（主任）得兼任社工員之規範，且院長與社工員之任務、職責均有不同，除配置標準有明文規定之情形外，應為專任，上訴人主張其院長為合格社工員，且法無禁止機構院長辦理社工業務，容屬對依法行政原則之誤解。

另身障保障法第64條第1項、第93條第2款及第62條第3項之規定，上訴人違反同法第62條第3項授權訂定之配置標準第6條第1項規定，並違反身障保障法第93條第2款規定限期改善期間不得增加收容身心障礙者等情形，將依法另處罰鍰，並無不合，上訴人以同法第93條內規定之第64條為之等語，顯係曲解法令。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠依配置標準第5條規定，住宿機構服務人數在7人以上，未滿30人者為小型機構，服務人數在30人以上，2百人以下者，為一般機構；

同標準第6條規定，身心障礙福利機構應置院長（主任）1名，綜理機構業務，並依其類型置社工員，負責有關社會工作等相關事宜，且除另有規定外，院長及社工員應為專任；

同標準第7條第2項僅規定小型機構之院長得例外兼任鄰近地區身心障礙福利機構院長（主任），且以3所以下、服務總人數1百人以下為限。

因此，小型機構之院長只得兼任他院之院長，不得兼任社工員，而一般機構之院長仍應為專任。

同標準第12條第2項第2款僅規定「小型機構」之社工員得以兼任方式辦理，故依「明示其一，排除其他」之反面解釋，「一般機構」之社工員與院長均應專任。

㈡次依配置標準第6條第1項規定，院長負責綜理業務，院長與其所屬機構服務人員間，既有執行業務之監督關係，倘得任由院長兼任社工員，則其身分混同導致監督功能喪失，顯非立法原意。

本件上訴人屬住宿照顧機構，原核准服務人數為49人，屬於一般機構，嗣於103年7月3日經被上訴人同意備查縮編服務人數為29人，則上訴人於103年7月3日變更為小型機構前，仍屬一般機構，應依配置標準第6條及第12條第2項第2款規定，以1比50遴用1名社工員，且不得以兼任方式辦理；

縱上訴人於103年7月3日變更為小型機構，依照上開說明，其社工員雖無須專任，惟僅允許他機構社工員兼任，院長仍不得兼任社工員，始符合立法原意甚明。

本件上訴人自103年1月2日起未進用社工員，被上訴人分別以103年2月12日函、103年3月28日函請上訴人補足進用，復於103年5月27日派員至上訴人處辦理身心障礙福利機構輔導查核作業，發現上訴人仍未依規定進用社工員1名，再分別以103年7月3日函請上訴人於103年7月15日前補足進用，上訴人雖以103年7月15日103親教字第0048號函附顏姓社工師履歷表1份予被上訴人，惟因缺漏相關文件，被上訴人以103年8月1日函、103年8月14日函請上訴人補附社工師契約書、聘書等，上訴人遲至103年11月1日始聘用顏姓社工師兼任，被上訴人於103年9月26日裁處時，上訴人確未符合配置標準第6條第1項第2款、第2項及第12條第2項明定身心障礙福利機構應設置社工員1名之規範，即違反原許可設立之標準，被上訴人爰依身障保障法第93條規定，裁處5萬元罰鍰，即無不合。

㈢至上訴人主張其89年9月28日設立時，並無配置標準，又被上訴人未輔導而逕予處罰，違反配置標準第23條之規定等語。

然配置標準原名稱為「殘障福利機構設施標準」，由內政部於79年12月10日訂定發布，88年5月26日變更名稱為「身心障礙福利服務機構設施標準」，91年12月2日變更名稱為「身心障礙福利服務機構設施及人員配置標準」，97年1月30日變更名稱為現行之「身心障礙福利機構設施及人員配置標準」，故上訴人設立當時即有此法規，僅名稱不同而已。

而上訴人於103年1月2日起應進用社工員1人而未進用，被上訴人屢次函請上訴人補足，然上訴人遲至103年9月26日被上訴人裁處時仍未補足，是原處分及訴願決定於法並無不合等語，而駁回上訴人於原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略以：㈠原判決雖以被上訴人曾於103年5月27日對上訴人辦理輔導查核作業，進而發現上訴人未依規定延用社工員1名，並據此作成罰鍰處分等語，然遍查行為時之身障保障法並無所謂「輔導查核」之規定；

且由被上訴人103年6月18日府勞社障字第1030128429號函說明欄可知，其「派員輔導」上訴人所憑依據包括身障保障法第64條規定之定期輔導辦法（迄查核日止未見訂定）、同法第63條訂立之私立身心障礙福利機構設立許可及管理辦法第24條、第25條及同法第62條訂立之配置標準等，明顯不符合身障保障法第93條「依64條第1項規定」之法律要件，違背不當聯結禁止原則，且有行政處分適用之法規命令未經法律授權之疑慮，詎原判決置上開瑕疵而不論，率斷原處分並無違法，實難謂無違背法令。

㈡又原處分爭執之事項「違反原許可設立之標準」，係指88年5月26日發布之「身心障礙福利服務機構設施標準」而言，然該標準第12條等規定並無「專任」之限制，益徵私立學校法第41條「校長應專任，除擔任本校教課外，不得擔任校外專職」之規定及司法院釋字第402號解釋理由書所揭示之意旨，上訴人何來違反身障保障法第93條之規定？原判決理由五、㈣率以「原告設立當時即有此法規，僅名稱不同而已」等語，無視歷年來條文內容之變更及裁罰性事項應具明確性之要求，適用法律應有錯誤。

再者，法院組織法第13條及第35條規定「法院置院長1人，由法官兼任」等，均係法律明文規定，況原處分當事人即訴外人林涴鈴其學經歷條件均符合社工及院長資格，且為正職人員，以當時查核服務人數29人之情況而論，為維法人正常營運，其人事之運作具正當性，被上訴人對「專任」之錯誤解釋，已增加法律所無之限制，並直接干涉財團法人之自治事項，從而原判決理由五、㈡以「故依『明示其一，排除其他』之反面解釋」等語，顯與私立學校法有關專任係指不得擔任校外專職而論，法律見解互為牴觸，並有判決理由矛盾及不完備之違法。

㈢末者，姑且不論被上訴人要求上訴人限期改善一事之適法性，按身障保障法施行細則第27條既已明定通知限期改善之正當法律程序，本件被上訴人卻枉顧上開程序，作成處分前未依行政程序法第102條給予上訴人陳述意見之機會，明顯違反程序正義，原處分應有重大明顯瑕疵而無效，惟原判決就此不為說明，亦有判決理由不備之違法等語。

並聲明求為判決：1.原判決廢棄。

2.訴願決定及原處分均撤銷。

六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：㈠按「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應按轄區內身心障礙者人口特性及需求，推動或結合民間資源設立身心障礙福利機構，提供生活照顧、生活重建、福利諮詢等服務。

……（第3項）第1項機構類型、規模、業務範圍、設施及人員配置之標準，由中央主管機關定之。」

、「各級主管機關應定期輔導及評鑑身心障礙福利機構……。」

、「主管機關依第64條第1項規定對身心障礙福利機構輔導或評鑑，發現有下列情形之一者，應令限期改善；

屆期未改善者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並按次處罰：……二、違反原許可設立之標準。」

分別為行為時身障保障法第62條第1項、第3項、第64條第1項及第93條第2款所明定。

次按「本標準依身心障礙者權益保障法（以下簡稱本法）第62條第3項規定訂定之。」

、「（第1項）身心障礙福利機構應置院長（主任）1名，綜理機構業務，必要時得置副院長（副主任）協助；

並依其類型置下列工作人員：……二、社會工作人員：負責有關社會工作等相關事宜。

……（第2項）前項所定機構院長（主任）、副院長（副主任）及第2款至第5款所定人員除本標準另有規定外，應為專任。

第6款所定人員得以專任或特約方式辦理。」

、「小型身心障礙福利機構院長（主任），得兼任鄰近地區身心障礙福利機構院長（主任）。

但以兼任3所以下，且服務總人數1百人以下為限。」

、「住宿生活照顧機構應置下列人員：……二、社會工作人員：與受服務人數比例，以1比50遴用。

小型機構社會工作人員得以兼任方式辦理，服務總人數不得超過50人。」

各為行為時配置標準第1條、第6條、第7條第2項及第12條第2項第2款所規定。

㈡經查，本件上訴人屬住宿生活照顧機構，原核准服務人數為49人，屬於一般機構，嗣於103年7月3日經被上訴人同意備查縮編服務人數為29人，則上訴人於103年7月3日變更為小型機構前，仍屬一般機構，應依配置標準第6條及第12條第2項第2款規定，以1比50遴用1名社工員，而上訴人自103年1月2日起未進用社工員，被上訴人分別以103年2月12日函、103年3月28日函請上訴人補足進用，復於103年5月27日派員至上訴人處辦理身心障礙福利機構輔導查核作業，發現上訴人仍未依規定進用社工員1名，核認違反身障保障法第62條第3項授權訂定之配置標準第6條第1項規定，爰依身障保障法第92條第1項及第93條第2款規定，以103年6月3日府勞社障字第1030116018號函，限上訴人應於103年6月20日前補足人力，如未依限補足將處5萬元以上25萬元以下罰鍰，並命上訴人於限期改善期間不得增加收容身心障礙者(上訴人對被上訴人該處分不服，循序提起行訴訴訟，經本院104年度訴字第192號判決上訴人敗訴，上訴人不服該判決，向最高行政法院提起上訴，亦經該院以105年度裁字第429號裁定駁回上訴確定），被上訴人再以103年7月3日府勞社障字第1030140467號函請上訴人於103年7月15日前補足進用，上訴人雖以103年7月15日103親教字第0048號函附顏姓社工師履歷表1份予被上訴人，惟因缺漏相關文件，被上訴人以103年8月1日函、103年8月14日函請上訴人補附社工師契約書、聘書等，上訴人遲至103年11月1日始聘用顏姓社工師兼任，此為原審判決認定之事實，是被上訴人認上訴人未依上開期限改善，違反身障保障法第62條第3項授權訂定之配置標準第6條第1項規定，依同法第93條第2款規定，以原處分處上訴人最低額度5萬元罰鍰，即無不合。

㈢上訴意旨主張依88年5月26日發布之「身心障礙福利服務機構設施標準」第12條等規定，並無社工員應「專任」之限制，又私立學校法第41條「校長應專任，除擔任本校教課外，不得擔任校外專職」之規定，及法院組織法第13條及第35條規定「法院置院長1人，由法官兼任」等，況原處分當事人即訴外人林涴鈴其學經歷條件均符合社工及院長資格，且為正職人員，當時查核服務人數僅29人，自可院長兼任社工員等語。

然此經原審判決敘明配置標準第5條規定，住宿機構服務人數在7人以上，未滿30人者為小型機構，服務人數在30人以上，2百人以下者，為一般機構。

同標準第6條規定，身心障礙福利機構應置院長（主任）1名，綜理機構業務，並依其類型置社工員，負責有關社會工作等相關事宜，且除另有規定外，院長及社工員應為專任。

該標準第7條第2項僅規定小型機構之院長得例外兼任鄰近地區身心障礙福利機構院長（主任），且以3所以下、服務總人數1百人以下為限。

是小型機構之院長只得兼任他院之院長，不得兼任社工員，而一般機構之院長仍應為專任。

該標準第12條第2項第2款僅規定「小型機構」之社工員得以兼任方式辦理，故依「明示其一，排除其他」之反面解釋，「一般機構」之社工員與院長均應專任等，並無違背法令之處(本院104年度訴字第192號判決亦持同此見解，並經最高行政法院105年度裁字第429號裁定維持該判決)。

另上訴人所引之私立學校法規定校長得擔任該校教課，及法院組織法第13條及第35條規定法院院長由法官兼任，其任務與性質及法律規定文義，均與身心障礙福利機構院長得否兼任同機構社工員不同，自不得援附比擬，上訴人上開主張，係其個人法律認知，難謂有據。

㈣上訴人又稱被上訴人於103年5月27日對上訴人辦理輔導查核作業時，當時身障保障法並無所謂「輔導查核」之規定乙節。

按100年2月1日修正身障保障法第64條第1項規定：「各級主管機關應定期輔導及評鑑身心障礙福利機構，其評鑑結果應分為……。」

103年6月4日該條項修正為「各級主管機關應定期輔導、查核及評鑑身心障礙福利機構，其輔導、查核及改善情形應納入評鑑指標項目，其評鑑結果應分為……。

」被上訴人雖於103年5月27日對上訴人辦理輔導，於103年6月4日該條項修正之前，惟依行為時該條項規定，被上訴人有對上訴人辦理定期輔導之權限，同法第93條第2款亦已明定主管機關依同法第64條第1項規定對身心障礙福利機構輔導或評鑑，發現有違反原許可設立之標準之情形，應令限期改善，如屆期未改善者，處以罰鍰，該項規定，不以「查核」為必要，於輔導或評鑑程序中，原許可設立之標準亦屬須審核之項目。

是103年6月4日修正身障保障法第64條第1項規定，雖增加各級主管機關應定期「查核」身心障礙福利機構之規定，然被上訴人於103年5月27日對上訴人辦理輔導，發現上訴人有違反原許可設立之標準之情形，即得依同法第93條第2款之規定處理，上訴人前開所稱，亦無可取。

㈤上訴人另謂身障保障法施行細則第27條已明定通知限期改善之正當法律程序，被上訴人枉顧該程序，作成處分前未依行政程序法第102條給予上訴人陳述意見之機會，原處分有重大明顯瑕疵而無效等云。

惟按被上訴人於103年5月27日派員至上訴人處辦理身心障礙福利機構輔導查核作業，發現上訴人仍未依規定進用社工員1名，即以103年6月3日府勞社障字第1030116018號函(訴願卷17頁)，請上訴人依該函說明事項儘速改善，並應於103年6月20日前補足人力，因上訴人未依期改善，被上訴人再以103年7月3日府勞社障字第1030140467號函請上訴人儘速改善，並應於103年7月15日前將辦理情形送報備(同卷22頁)，是被上訴人於本件原處分作成前，業經充分給予上訴人限期改善及陳述意見之機會，並無違反上開規定。

七、綜上所述，本件原判決據以駁回上訴人於原審之訴，核其認事用法，均無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由等情事。

上訴人主張原判決顯有適用法規不當之判決違背法令，應予廢棄等云，並無足採，其上訴為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
書記官 許 巧 慧