設定要替換的判決書內文
臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第38號
上 訴 人 臺中市政府觀光旅遊局
代 表 人 陳盛山
訴訟代理人 邱顯智 律師
複代理人 余柏儒 律師
被上訴人 謝正恩
上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國105年3月22日臺灣臺中地方法院105年度簡字第14號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
事實及理由
一、緣被上訴人經營之「金禧民宿」於民國（下同）103年6月11日取得上訴人核發之民宿登記證（編號：073），民宿地址為「臺中市○○區○○路00巷0號」、核准房間數為「4間」。
嗣該民宿經檢舉有擅自擴大經營規模情事，上訴人乃於104年6月17日赴該民宿執行稽查，發現被上訴人擅自擴大經營房間數11間（實際經營15間），經於104年6月22日函請被上訴人陳述意見，被上訴人於104年6月30日為意見之陳述後，上訴人認被上訴人違反民宿管理辦法第27條第5款規定，依發展觀光條例第55條第6項、第7項及參酌發展觀光條例裁罰標準第9條附表五規定，以104年10月20日中市觀管字第1040016168號函附裁處書（下稱原處分），處被上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，擴大部分並命立即停業。
被上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府於104年12月15日以府授法訴字第1040274234號訴願決定駁回被上訴人訴願。
被上訴人不服，提起行政訴訟。
案經臺灣臺中地方法院行政訴訟庭於105年3月22日以105年度簡字第14號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於罰鍰30萬元部分撤銷，命上訴人另為適法之處分。
上訴人不服原判決，而提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：㈠行政機關對於本件被上訴人違反規定之情形已明確訂立裁罰基準為15萬元，況被上訴人所擴大之房間數僅有11間，乃發展觀光條例裁罰標準第9條附表五項次一規定中情事最輕微者，在無特殊情況下，不得恣意加重處罰，本件行政機關將罰鍰金額提高至30萬元，有違上開裁罰基準與比例原則，且破壞人民正當合理之信賴，不符誠信原則，自屬違法行政處分，應予撤銷。
㈡交通部觀光局雖於104年3月17日觀賓字第1040903643號函表示，「裁罰標準尚未修正發布前，建議各縣市政府辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰。」
惟上開函文性質上係屬行政指導，亦即行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促使特定人為一定之作為，並沒有法律上拘束力，是行政機關作成處分時，仍應依行政法上原理原則作為依歸，而非不分情節，一律將原裁罰標準乘以2倍計算。
又從上開條文之目的觀之，函文意旨已表明係在裁罰標準尚未修正發布前之過渡時期，給予行政機關建議得將裁罰金額予以2倍計算，以配合新法之修正，基此，是否將裁罰金額予以2倍計算，應比較修法前後裁罰金額是否變動作為依據。
觀諸發展觀光條例裁罰標準於104年3月2日之修正內容，其修正條文僅限於「發展觀光條例裁罰標準」第7條附表3、第10條附表6、第11條附表7，將裁罰金額提高，而本件被上訴人違規所適用之第9條附表五項次一根本未修正，換言之，依新修正之發展觀光條例裁罰標準第9條附表五項次一，被上訴人違反規定之情形應處罰鍰亦僅有15萬元，原處分誤解上開函文之意思，在未有特別情事下，擅自將裁罰金額乘以2倍計算，所處罰金額已逾越新版與舊版之裁罰標準，造成行為人違法時，依舊法應處罰鍰為15萬元，新法公布施行後應處罰鍰仍為15萬元，僅在104年3月17日交通部觀光局函文發布至新法施行間短短幾個月時間，將裁罰標準提高2倍為30萬元，上開結果顯不合理，且已破壞人民對行政處分正當合理之信賴，採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，有違比例原則，自不得逕以交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函作為2倍裁罰金額之基礎等情。
而請求判決：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。
⒉訴訟費用由上訴人負擔。
三、上訴人則以：㈠發展觀光條例裁罰標準第2條明文揭櫫，違反發展觀光條例及民宿管理辦法之行為，依發展觀光條例裁罰標準之規定裁罰，此係為中央主管機關衡酌行為人違規行為情節輕重（即房間數）於發展觀光條例法定罰鍰內之罰鍰基準，以為通案裁罰依據，實已將行政機關裁量權限縮至零，行政機關並無裁量權。
㈡發展觀光條例於104年2月4日修正，自同年2月6日生效，發展觀光條例裁罰標準第9條雖未修正，惟交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函表示，裁罰標準尚未修正發布前，建議各縣市政府辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰，擴大營業客房部分，其擴大部分，依照發展觀光條例第55條第7項規定，分別比照發展觀光條例第55條第5項（未取得旅館業登記證營業）及第6項（未取得民宿登記證經營）論處，該函行文至各縣市政府，以作為主管地方觀光事務機關進行裁處時，能有一致之標準。
上訴人為使裁處案件有一致標準，在不悖離發展觀光條例裁罰標準實質所隱含裁量權限縮至零之法理，爰採交通部觀光局之建議，將原附表五項次一裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰，其裁處範圍為6萬元以上30萬元以下，也符合發展觀光條例第55條第6項之規定。
㈢綜上所述，本件被上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠發展觀光條例第55條業於104年2月4日修正公布，同年2月6日生效，就民宿經營者擅自擴大營業客房者，其擴大部分應依未依發展觀光條例領取登記證而經營民宿者論處，處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其立即停業，已如前述，其中罰鍰額度為舊法（3萬元以上15萬元以下）之2倍。
惟裁罰標準第9條之規定及其附表五相關內容迄今仍未修正，其中附表五項次一之裁罰標準仍為3萬元至15萬元。
參酌交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函內容可知交通部係以此函文建議各縣市政府，於裁罰標準修正前可將裁罰金額以原裁罰金額乘以2倍計算。
然透過該函文，將原裁罰標準可裁罰之金額乘以2倍，顯已就裁罰標準之規範內容作實質變更，而裁罰標準性質上為法規命令已如前述，其修正依前揭行政程序法第151條第2項規定，應準用法規命令訂定程序之規定。
行政程序法第154條至第157條就法規命令之訂定程序分別定有明文。
交通部觀光局既未依照前開行政程序法相關規定修正裁罰標準，徒以前揭函文試圖實質變更裁罰標準之規範內容，其所為行政行為顯不符合正當法律程序，而不合法，自不生效力。
上訴人以上述交通部觀光局函文為據，將附表五項次一裁罰標準原裁罰金額（房間數11間至15間，處15萬元）乘以2倍，並裁處被上訴人罰鍰30萬元，顯有違誤。
㈡況且，交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函文內容僅為「建議」性質，依法顯不具強制效力。
而且，依該函文說明三之記載，該函文係針對依發展觀光條例裁罰標準第6條規定訂定之「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」，所為之釋示，而非針對裁罰標準附表五，得否逕為援引適用於裁罰標準附表五，亦非無疑。
㈢再者，發展觀光條例第55條於104年2月4日修正公布後，交通部曾先後於104年3月3日及105年1月11日2度修正裁罰標準附表一、三、四、六、七等規定，惟對於亟待修正之附表五，交通部卻怠於修正，致發展觀光條例第55條與裁罰標準附表五所規定裁罰額度不一致之現象，迄今仍然繼續存在。
甚且，交通部非僅未依發展觀光條例第67條之授權，儘速修正裁罰標準，竟試圖以104年3月17日觀賓字第1040903643號函，建議各縣市政府於裁罰標準修正前，將裁罰金額以原裁罰金額乘以2倍計算，誠屬行政怠惰，且無異以另一不合法行為彌補其怠惰，洵非可取。
㈣復查發展觀光條例於104年2月4日修正公布，同年2月6日生效，就民宿經營者擅自擴大營業客房者，其擴大部分應依未依發展觀光條例領取登記證而經營民宿者論處，可處罰鍰6至30萬元，並命其立即停業，細究其規定，雖明文規定就領有登記證違法擴大經營房間數者，應比照自始未領取登記證而違法經營者處罰，惟審酌迄今仍未廢止、修正而有效存在之裁罰標準第9條附表五項次一就未領取民宿登記證而經營民宿，處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並禁止其經營；
而附表五項次十九則就民宿經營者擅自擴大經營規模，僅處1萬元以上5萬元以下罰鍰，足見未領取登記證違法經營者之不法情節，顯較擅自擴大經營規模者為重，自不得以前揭規定不分情節輕重逕將二者為相同裁罰。
而且，罰鍰額度既訂定為6萬元以上30萬元以下之區間，顯要求行政機關應依行政罰法第18條規定，審酌相關情狀據以決定裁罰之金額。
上訴人既陳稱其裁量權已限縮至零，則其所為原處分，顯未審酌仍有效存在之裁罰標準就擅自擴大經營規模者所為裁罰規範，及被上訴人擴大經營之時間、所得利益、受處罰者之資力等因素，有違行政罰法第18條之規定。
本件既無上訴人所稱裁量限縮至零之情事，上訴人漏未審酌前揭因素，僅以裁罰標準第9條及其附表五項次一、交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函，作為原處分之裁罰依據，顯屬裁量怠惰之違法。
㈤綜上所述，本件被上訴人違法擴大經營民宿，違反發展觀光條例第55條第7項及民宿管理辦法第27條第5款規定，固應受罰，惟上訴人依發展觀光條例第55條第7項、第6項、發展觀光條例裁罰標準第9條及其附表五項次一規定，暨參酌交通部104年3月17日觀賓字第1040903643號函意旨，以原處分裁處被上訴人30萬元罰鍰部分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。
被上訴人訴請撤銷原處分關於罰鍰30萬元部分，為有理由，自應予撤銷，再由上訴人另為適法之處分。
五、上訴人上訴意旨略以：發展觀光條例裁罰標準第9條及其附表五係依發展觀光條例第67條所授權訂定之授權命令，其已與母法之授權意旨顯有違背，依行政程序法第158條第1項第1款規定，乃為無效，上訴人自無庸受該裁罰標準附表五之拘束，而原判決疏未及此，仍認發展觀光條例裁罰標準第9條附表五為有效之法規命令，認事用法顯有違誤。
則上訴人是否對被上訴人裁罰30萬元，自屬行政機關之行政裁量權限，尚無何裁量怠惰之違法情事等情。
並聲明求為判決⒈廢棄原判決。
⒉被上訴人於第一審之訴駁回。
⒊一、二審訴訟費由被上訴人負擔。
六、本院查：㈠按「未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其立即停業。
經命停業仍繼續經營者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束經營之措施，且其費用由該違反本條例之民宿經營者負擔。」
、「旅館業及民宿經營者，擅自擴大營業客房部分者，其擴大部分，分別依前二項違規營業或經營行為論處。」
為發展觀光條例第55條第6項及第7項所明定。
次按「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表五之規定裁罰。」
、「項次：一、裁罰事項：未領取民宿登記證而經營民宿。
裁罰標準：……房間數11間至15間，處新臺幣15萬元，並禁止其經營。」
為發展觀光條例裁罰標準第9條及附表五「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁罰標準表」項次一所規定在案。
又按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
亦為行政罰法第18條第1項所規定。
是以，裁罰標準表係行政機關對於行為人違反行政法上義務，基於裁量範圍內，統一制定之裁罰準則，若裁罰標準表因未與最初裁處時之母法即發展觀光條例第55條第6項、第7項一同修正，亦即罰鍰額度之裁罰基準並未隨之更正，自不得當然適用。
而應回歸行政罰法第18條第1項規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等因素，而予以裁罰。
㈡又按行政訴訟法第201條規定，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。
申言之，行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，亦即行政法院應尊重行政機關之裁量空間，僅就有無裁量逾越或裁量濫用等情形加以審查。
解釋上裁量濫用包括裁量錯誤及裁量怠惰等之情形。
所謂裁量錯誤，係指行政機關雖已行使其裁量權，惟其方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中未予斟酌（裁量不足）；
或未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形（最高行政法院103年度判字第359號判決意旨參照）。
㈢本院經核原判決固非無見，惟查，本件被上訴人未經核准擅自擴大經營民宿之房間數達11間（原核准4間，實際經營15間），經上訴人於104年6月17日執行稽查時發現，該等違規情事，雙方均不爭執，且經原審法院審查認定，依上述發展觀光條例第55條第6項及第7項規定，上訴人之裁罰範圍為6萬元以上30萬元以下，而發展觀光條例裁罰標準第9條及附表五「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁罰標準表」項次一所規定之裁罰範圍為3萬元以上15萬元以下，係因未隨同發展觀光條例第55條於104年2月4日一併修正，仍維持原裁罰標準，該裁罰標準表既不及更正，自不得當然適用，而應回歸行政罰法第18條之規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等因素，而予以裁罰。
本件上訴人審酌被上訴人擅自擴大民宿房間達11間，違法程度嚴重，參考交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函建議，裁罰最高額度30萬元，並未逾越母法即發展觀光條例第55條第6項之裁罰範圍，而予以裁處，並無裁量逾越、裁量濫用（包括裁量錯誤及裁量怠惰）等情事。
而原判決以上訴人漏未審酌仍有效存在之裁罰標準就擅自擴大經營規模者所為裁罰規範，及被上訴人擴大經營之時間、所得利益、受處罰者之資力等因素，僅以裁罰標準第9條及其附表五項次一、交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函，作為原處分之裁罰依據，顯屬裁量怠惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，而將原處分及訴願決定關於罰鍰30萬元部分予以撤銷，命上訴人另為適法處分乙節，其認事用法尚有錯誤，判決違背法令。
㈣綜上所述，原判決既有上述之違誤，且與判決結論有影響，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
又基於原審確定之事實本院已可自為判決，而將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 6 月 24 日
書記官 李 孟 純
還沒人留言.. 成為第一個留言者