臺中高等行政法院行政-TCBA,105,簡上,66,20170123,1

臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第66號
上 訴 人 吳莉玲
被上訴人 雲林縣政府
代 表 人 李進勇
上列當事人間動物傳染病防治條例事件，上訴人對於中華民國105年8月18日臺灣雲林地方法院105年度簡字第17號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲上訴人通報，於民國104年1月31日派員至上訴人所經營坐落雲林縣○○鄉○○段000○號土地之三崙畜牧場（下稱三崙畜牧場）採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認三崙畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年2月3日派員至三崙畜牧場撲殺肉鵝640隻。

嗣上訴人檢送相關資料向被上訴人申請撲殺補償費，惟被上訴人認其中所提供之「104年2月2日委託清除化製之原料來源單（三聯式）」（下稱104年2月2日化製單）係在三崙畜牧場未簽訂化製原料委託化製處理合約書（下稱化製合約書）情形下開立，乃不予採計104年2月2日化製單所列2,150隻鵝（下稱系爭鵝隻），而以104年12月24日府動防二字第1043400671號函（下稱原處分）檢送編號334「雲林縣政府高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費明細表」，核定補償撲殺隻數為640隻，撲殺補償費為新臺幣（下同）38,400元。

上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，乃提起行政訴訟，前經原審法院以105年8月18日105年度簡字第17號行政訴訟判決駁回後，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。

上訴人上訴意旨略謂：㈠原判決理由略以：「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」為法律所必要之補充，並未逾越動物傳染病防治條例第40條之規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則，自得援為辦理本件之依據云云。

原判決有違背法令情形，理由如下：1.按「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」係行政院農業委員會動植物防疫檢疫局於104年月國內爆發高病原性禽流感以後歷次防疫會議紀錄，而其中有關「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」第8點歷次「高病原性禽流感撲殺補償協助評價審核小組會議」決議事項：（十三）「有關化製單據所載地址與實際撲殺地點不符者一律不得採計。」

之規定，係於104年7月訂定，惟本案發生於104年1月14日至l月18日期間，並無上開規定之適用，故被上訴人不應以此作為依據，對人民做不利處分，是基於法規不溯既往原則，原判決已違反信賴保護原則。

2.動物傳染病防治條例第40條第2項所授權之事項僅包括：評價委員會之組成人員及評價標準，故行政院農業委員動植物防疫檢疫局依此授權訂有「動物傳染病防治條例補償評價員會之組成人員及評價標準」，並無授權行政機關訂定「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」，故被上訴人以未經授權之規定對人民做不利處分，與設刑堂何異，原處分顯然無效。

3.動物傳染病防治條例第40條第1項係規定：「除其所有人或管理人違反第12條第1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外」，其他均應依基準發給補償費，然上開「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」卻另訂規定不予補償（即未與化製廠簽約等規定），顯然與母法有違，且違反法保留原則。

4.上開「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」顯然為行政機關貪圖方便行事之依據，事前沒有任何農民知道有此規定，事後行政機關也不依職權進行調查，本案發生後也不給予上訴人任何陳述或修正申請單據錯誤的機會，等到時間太久無法調查後，再開會訂定系爭注意事項，方便行政機關認定，行政處分沒有依據全部事實，顯然是射了箭再畫靶，而在本案發生1年後，始依據上開「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」規定不予補償計算系爭鵝隻，原處分及「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」顯然違法。

㈡原判決理由略以：上訴人提出填單日期104年2月2日之化製單，所載「畜牧場或事業場址」欄位記載之地址為「雲林縣○○鄉○○○段000○號」，與畜牧場地址「四湖鄉三崙段850地號」不符，被上訴人自得依「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」第8點決議事項第（十三）規定不予採計系爭鵝隻，應無疑義；

又因化製合約書有錯誤，故認定三崙畜牧場未與化製場簽約，因此駁回上訴人請求等語，有違背法令情形，理由如下：1.本案關鍵應為104年1月29日之化製單是否有虛偽，若有虛偽，被上訴人除不予補償外，尚須追究上訴人其他責任；

若無虛偽，則即使化製單有誤植情形，被上訴人應給予上訴人修正之機會。

但被上訴人不僅未依行政程序法第102條給予上訴人陳述意見之機會，也未依同法第43條對前述化製單進行調查，卻逕依「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」作成原處分，當然違法。

2.動物傳染病防治條例第40條第1項規定，除其所有人或管理人違反第12條第1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，其他均應依基準發給補償費。

因此，以未與化製場簽約，或化製單誤植情形，自不得作為不補償之原因，被上訴人卻據以不補償，原判決顯然違反法律保留原則。

3.被上訴人為化製場之主管機關，依據化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法，可對進出化製場之車輛及化製單具進行查核，前述化製單是否有虛偽？被上訴人若能及時調查，必然可以查對勾稽，若再予上訴人及化製車司機陳述及證明的機會，當時許多人證及事證皆可證明前述化製單之真偽，如今時間已久遠，難以釐清證明，此部分過失係導因於被上訴人，其責任應由被上訴人承擔。

㈢原判決理由略以：本案屬行政程序法103條第5款規定，行政分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。

系爭鵝隻因不符要件而核定不予補償，是原處分所根據之事實，於被上訴人作成處分時，客觀上應已得確認云云。

惟被上訴人所根據之事實究竟為何？若為化製單，則此化製單上誤植部分，被上訴人顯然應依職權調查，根本非原判決所謂客觀上足以確認者。

是難謂可以不給上訴人陳述意見之機會，故本件程序上顯然違法，原審判決顯然違法等語，並求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應給付上訴人129,000元。

三、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠按動物傳染病防治條例第1條規定：「為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本條例。

本條例未規定者，適用其他法律之規定。」

第2條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第12條第1項規定：「動物所有人或管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告；

如在運輸中，應由運輸業者，向最初停止地之動物防疫機關報告。

各該動物防疫機關接到報告時，應即派遣動物防疫人員前往驗屍，並指示燒燬、掩埋、消毒及其他必要處置。

動物所有人或管理人要求時，應發給處置證明書。」

第16條第3項規定：「前項所定化製場消毒設施與設備之設置、項目、消毒方法、消毒程序、委託化製、化製原料來源之限制使用、通報、查核、運輸車合格證之核發、有效期限、黏貼位置、換證、廢止合格證、抽查、報備義務及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

第40條第1項規定：「依本條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：一、健康動物因生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥等措施致死或流產之屍體，依評價額以內補償之。

二、因疑患或可能感染動物傳染病所撲殺之動物，依評價額以內補償之。

三、為鑑定病因而撲殺之動物，依評價額以內補償之。

四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額五分之三以內補償之。

但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續二年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。

五、銷燬之物件，依評價額二分之一以內補償之。

六、為控制動物傳染病，經主管機關同意送往屠宰場屠宰者，依評價額扣除實際銷售額之差價全額補償之。」

化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法第1條規定：「本辦法依動物傳染病防治條例第16條第3項規定訂定之。」

第2條規定：「（第1項）本辦法所稱化製場，指以動物屍體、廢棄屠體及其內臟、皮、血液、骨、蹄等為原料，經加工化製為肥料、飼料、皮革、膠及工業用油脂等之場所。

（第2項）本辦法所稱所在地動物防疫機關，指直轄市或縣（市）政府所設動物防疫機關。」

第7條規定：「（第1項）化製場應與委託化製處理之業者訂定委託化製動物屍體或廢棄屠體契約書。

（第2項）化製場應於簽約後7日內，填具通報表報請所在地動物防疫機關備查。

終止契約時，亦同。」

第9條規定：「化製場代處理之化製原料來源，應以訂有委託化製契約書之業者或主管機關指定化製者為限；

未訂定契約書之化製原料，化製場應予拒收。」

104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項第1點規定：「本注意事項依據動物傳染病防治條例第40條規定辦理。」

第4點規定：「補償費申請相關資料經清楚填寫並核對無誤後，撲殺家禽及物品應同時評價併同收據，函送行政院農業委員會動植物防疫檢疫局。」

第5點規定：「申請需檢附相關資料：（一）肉禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、飼料價格收據（或中央畜產會提供）。

（二）蛋禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、蛋價、飼料價格收據（或中央畜產會提供）。

（三）種禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、飼料價格收據（或中央畜產會提供）、產蛋率證明資料（由畜產試驗所會同提供）、孵化率證明資料（由畜產試驗所會同提供）。

種禽證明單。

（四）種禽育成期或蛋用中禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、飼料價格收據（或中央畜產會提供）。」

第8點（34）、（38）規定：「歷次『高病原性禽流感撲殺補償協助評價審核小組會議』決議事項：……（34）飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。

（第31次）（第36次）（第38次）……（38）養禽場與化製場所簽定之化製合約應以書面為基準，應釐清合約書生效日期係於禽流感案例發生之前，所出具之化製單據方可採計，並應查核化製車GPS軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。

（第39次）」㈡揆諸上開各該規定意旨，可知為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，動物所有人或管理人於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，不但負有據實報告義務，尚且應依防疫人員之指示（或指導）為必要處置及撲殺，始具備法定補償費之請求權。

易言之，因罹患動物傳染病而撲殺之動物，其補償並非僅以所有人或管理人依規定通報為已足，尚須依動物防疫人員之指導予以撲殺及處置為必要，且補償金額多寡係由該管直轄市、縣（市）主管機關組織評價委員會評定其價格，依法定基準發給其補償費，主管機關首長不具獨自決定之權限。

又行政院農業委員會為協助主管機關執行動物傳染病防治條例之補償審查事宜，訂定104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項作為準據，其中該注意事項第7點第7項規定「移動管制後至撲殺期間，於評價前死亡家畜，其所有人或管理人未違反動物傳染病防治條例者，死亡之家畜以最低評價基準補償」，在性質上乃在法定補償範圍，出於防疫社會目的訂定非法定補償項目，則其注意事項第8點決議事項（34），已從嚴明定其補償要件為：「飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。」

規定，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則。

且上開申領作業補充注意事項，乃中央主管機關為供直轄市及縣（市）主管機關執行動物傳染病防治條例有關核發補償費之規定，所訂定之解釋性、技術性及細節性規則，並無創設原法律規定所無之限制要件，自無違背信賴保護原則或不溯及既往原則可言，被告自得予以援用。

再者，對於已罹患動物傳染病之動物採行撲殺並清除作為化製原料之措施，在於避免其傳染及蔓延，故補償費之核給當以經主管機關確認，且實際交由化製場集運業者簽收之動物數量為依據，而非以罹患傳染病動物之通報數量，或移動管制通知書填載之撲殺前數量為準。

凡未經主管機關確認之化製單，即不符合動物傳染病防治條例第40條所稱「依動物防疫人員之指導」之情形，自不具發給補償費之要件。

又管制期間若發現動物死亡者，仍應通報，經防疫所派員確認後由化製場集運，始符合發給補償費之要件。

準此以論，得納入罹患動物傳染病動物撲殺補償範圍者，限於所有人入雛豢養之動物數量，復經確認罹患動物傳染病，且於移動管制日以後死亡，經實際撲殺交由化製者為限，欠缺上開要件之一者，除確實屬於移動管制當日死亡禽隻，經動物防疫機關指定化製或動物防疫機關出具證明者，始得評價採計外，否則，不在補償之列。

㈢經核本件原審判決確定雲林縣鵝隻異常死亡通報紀錄表及家禽流行性感冒檢測通報單頁所填載之三崙畜牧場，與化製單所填載之三條崙畜牧場係分別坐落在不同場址等事實，核與卷附證據資料相符，無違論理法則與經驗法則，自得據為本院適用法律之事實基礎。

再者，雲林縣動植物防疫所於104年1月31日管制移動之三崙畜牧場既係位於雲林縣○○鄉○○段000號，而本件上訴人檢具之上開化製單填載之畜牧場場址則為三條崙段754地號三條崙畜牧場，二者明顯有別。

則系爭化製單所載之鵝隻既不能認定屬於經被告依通報管制移動之場址鵝隻，則被上訴人認定上訴人依據該化製單申請補償費部分，不具備補償要件，而予以剔除，自屬適法有據。

四、綜上所述，被上訴人作成原處分就上開化製單填載之鵝隻予以剔除，否准上訴人補償費之申請，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

從而，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無上訴人所指判決有違背法令之情形。

本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 1 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 1 月 23 日
書記官 凌 雲 霄