臺中高等行政法院行政-TCBA,105,訴,10,20170405,3

臺中高等行政法院判決
105年度訴字第10號
106年3月15日辯論終結
原 告 祥賀電鍍工業有限公司
兼 代表 人 張建雄
共 同
訴訟代理人 吳莉鴦 律師
複 代理人 鄧雅旗 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 林孟篁
簡汝珊
張訓嘉 律師
上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服中華民國104年11月6日行政院環境保護署環署訴字第1040062466號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要及其證據：

（一）原告（廠址為彰化縣○○市○○路0段000○0號，從事五金零件電鍍作業，製程廢水含有銅、鎳、鉻等重金屬）與訴外人蘇振輝工業股份有限公司（下稱蘇振輝公司）、藝松企業股份有限公司（下稱藝松公司）等3家公司（下稱原告等3家公司）因埋設暗管，以共管非法繞流之方式，將未經處理之電鍍廢水排放至彰化縣東西三圳之農田灌溉渠道內，經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）會同行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱環境督察大隊）於民國102年12月10日、102年12月11日查獲，後續調查發現原告等3家公司長期排放廢水至東西三圳，致引用東西三圳為灌溉水源之彰化市、和美鎮、秀水鄉、埔心鄉等242筆（約43.9公頃）農地遭受銅、鎳等重金屬污染，且超過土壤污染管制標準，經被告以103年4月22日府授環水字第1030117804號函附103年4月18日府授環水字第1030117488號公告（該公告事項一業已公告原告等3家公司所污染之土地為土壤污染控制場址）、及103年4月22日府授環水字第1030118089號公告（見訴願卷第44-48頁），認定原告等3家公司為上述242筆農地之污染行為人。

（二）被告上開103年4月22日函，並命原告等3家公司於文到10日內提送具改善整治能力之相關證明文件及於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫，並預告所需土壤整治費及作物剷除銷毀費用初估為新臺幣（下同）8,760萬元（支出經費仍以實際整治工法為準），倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元，將視為無改善整治意願或能力，逕依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第2項規定採取適當措施改善，並依同法第43條規定向原告等3家公司求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。

（三）原告雖於103年5月5日向被告提出陳報書，內附其委託蔡紀明環境工程技師事務所辦理控制場址相關被告所屬環保局（下稱彰化縣環保局）列管工作契約書及不動產證明文件，惟經被告以103年5月13日府授環水字第1030144659號函（訴願卷第49-50頁），核認原告無負擔整治費用之能力，無法證明其委辦者具有整治能力，被告並以103年5月14日府授環水字第1030152532號函（訴願卷第51-52頁），依據土污法第13條第2項規定，由被告採取適當措施及行政執行法第27條、第29條規定估算代履行費用8,760萬元，並命原告等3家公司及其負責人負連帶清償責任並預先繳納。

被告又以103年8月12日府授環水字第1030265777號函（訴願卷53頁，與被告上開103年5月14日函合稱原處分），補正原處分有關被告執行代履行作業之執行方式及救濟教示條款。

原告不服原處分，向環保署聲明異議（訴願卷23-28頁），經環保署決定駁回（訴願卷29-33頁）。

原告不服，提起訴願（訴願卷3-7頁），亦遭決定駁回（本院卷23-27頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷4-8頁）。

二、原告主張略以：

（一）按行政程序法第96條第1項第2款規定，所謂行政處分之「理由」，係指論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係的涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等，其目的在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。

是行政處分自須記載認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、事實與違規要件之涵攝過程，及行使法定裁量權所斟酌之因素等事項，如論述之主要事實、理由及所依據法令有欠缺或不合致情形，且已足以影響行政處分之結論（主旨）者，即構成行政處分違法而應予撤銷之事由。

（二）本件原處分認定原告為污染行為人，主要之依據為彰化地檢署及環境督察大隊於102年12月10日及102年12月11日查獲有埋設暗管，以共管非法繞流情事。

惟原告於102年9月5日之前，從未因違法排放廢水入東西三圳，而為任何環保單位稽查並科處行政罰，僅於102年9月5日為環境督察大隊稽查發現，有將廢水經由未經許可之放流口排放至地面水體，而命原告應停止經由未經許可之放流口排放廢（污）水，並應於102年9月6日8時起至102年9月9日17時前完成改善。

原告隨即將該管線封閉，未再使用，故彰化地檢署及環境督察大隊，縱於102年12月10日及102年12月11日查獲有埋設暗管，然無法以此推論原告與公告受污染農地有關。

且依臺灣彰化農田水利會於102年7月24日起至102年11月19日，就東西三圳流域沿線所設置監視點採樣監測之水質，均符合灌溉標準，實無法證明東西三圳沿線之農地受污染與原告有關。

原處分並未說明對於102年12月10日及102年12月11日，查獲原告等3家公司有埋設暗管，與公告受污染農地有何關連性，徒以上開查獲事實即謂原告為污染行為人而應負擔整治費用，原處分理由顯有未備。

（三）被告103年4月22日函雖認定原告是污染行為人，應就系爭242筆農地之污染負整治及改善義務，然而原告於本案發生後，即持續關注東西三圳的水源狀況，並於105年2月初與藝松公司為了解整條東西三圳遭受重金屬污染的情形，共同委託「佳美環境科技檢測公司」（下稱佳美公司）針對東西三圳沿線上，自原告公司上游約223公尺處至下游約2952公尺處，共採集10個點的底泥進行重金屬污染檢測，主要分析的重金屬包含鎳、銅、鋅、鉻及鎘，採樣點數為10點，其中有2個點位在原告廢水排放口的上游，8個點在原告廢水排放口的下游，8個點當中有7個點位在東西三圳上，另有一點位在福馬圳。

檢驗結果，上游2個採樣點（即D6、D1）的底泥之重金屬濃度均未逾監測值上限，但經過原告工廠後，其中：D2的鎳濃度有上升趨勢，但仍在監測值上限內。

但在D2的下游約76公尺處的D3的鎳濃度含量則明顯上升，已逾監測值上限，隨後即無明顯變化，直至距離原告約2834公尺處的D9點，鎳的污染濃度才明顯下降；

而銅及鋅的重金屬濃度在原告工廠下游約240公尺後，有明顯上升，至距原告工廠2316公尺處的D3點處則重金屬濃渡遽升，隨後變化不大，至D9處才又下降；

鋅的重金屬濃度也是在D2處略高，至D3處突陡升高，已逾監測值上限頗多，在D7處更是明顯升高，D8處又降下來，於D9處才降至監測值上限以下；

鉻之重金屬濃度雖10個採集點之底泥重金屬含量均在監測值上限以下，但在D3處突然升高，之後無明顯變化，於D9處才又降回監側值以下；

鎘的重金屬濃度則是在D7突然上升，有檢驗報告節本可參。

由上可知，在採樣點D2及D3間存有重金屬銅、鎳、鉻的污染物排放至東西三圳，在D5及D7間則有含重金屬鋅及鎘的污染物排入東西三圳內，且離原告工廠愈遠，鎳、銅、鋅的重金屬濃度則愈來愈高，直至離原告工廠約2834公尺處的D9所採集的銅、鎳、鋅等重金屬含量皆介於監側值上下限之間，但均高於D10採集點的重金屬濃度，由此可判斷D10以下的農田如有受到重金屬污染，其污染源應源自於福馬圳，至D2至D9間之農地如有受污染，其污染源眾多，且距原告工廠愈遠，污染源愈多，故原告至多僅是嫌疑人之一，而無法斷定一定是污染行為人。

況於原告自102年12月間即已停業，但東西三圳沿線之底泥污染仍高於監側值，亦證原告與系爭農地受污染間並無因果關係。

103年4月22日函僅以事後原告被查獲有埋設暗管排放廢水，即遽論系爭農地受污染與原告有關，原告應負擔整治義務，103年4月22日函顯然有重大瑕疵。

（四）參照臺北高等行政法院98年簡字第651號判決意旨，本件被告103年5月14日函及103年8月12日函雖認為原告與藝松公司及蘇振輝公司俱為污染行為人，而應連帶負擔系爭242筆農地之整治費用8,760萬元。

惟查，依網路上查詢之資料顯示，東西二、三圳流域有2、300家業者，自100年迄至104年1月間，稽查超過200次，彰化地檢署搜索之大肚溪沿岸之10家電鍍廠自100年起至少稽查過97次，查獲5次違法，其中1家查獲埋設暗管繞流，另有4次查獲排放水不符標準，而依環保署對於可能求償範圍之說明，東西三圳沿線之電鍍工廠不僅只有原告及藝松公司、蘇振輝公司，尚有其他電鍍工廠亦有污染。

再參以被告103年4月22日函所附被告103年4月22日公告所列舉之受污染農地，受污然時間已久，且以水流常態，因水流路徑會匯入其他水路，如匯入之水流無污染物存在，按常理原有水中的污染物成份應會被稀釋，甚至無法檢驗出來。

反之，如匯入之水流含有污染物成分，則愈往下游，污染情形會愈嚴重。

以東西三圳沿線之農地污染情形，由彰化市愈往和美，污染值愈嚴重，此與沿線工廠林立有關，實無法據以推論原告與公告農地之受污染有絕對密切關連，而應負污染行為人責任。

又水流可能因單一事故而受污染，但底泥或土壤受污染非一朝一夕形成，乃是經年累月累積的結果，以東西三圳沿線之工廠眾多，有電鍍廠、染整廠及小五金工廠，單就有立案管制之電鍍工廠就有16家，其中在94年至103間，因違反水污染防治法而被彰化縣環保局或環境督察大隊裁罰之案件，計有34件11家電鍍業者，如認為非法排放電鍍廢水即是造成東西三圳抵泥及沿線農地土壤受污染之原因，則有排放廢水流入東西三圳之業者均為污染源，又何能僅令原告及毗臨之藝松、蘇振輝共同負擔8,760萬元之整治費用？而其他家業者僅負行政罰鍰？被告103年5月14日函及103年8月12日函顯有違比例原則及平等原則。

（五）依行政程序法第7條、土污法第13條之規定乃屬管制措施，旨在於所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址實際狀況及需要，採取必要之管制措施。

再者，所在地主管機關依土污法第13條第2項採適當改善措施，既係因控制場址實際狀況之所需，為達管制防止損害之擴大和消除危害之目的而實施，自應調查評估確認相關危害是否由該場址所造成。

且所支出之費用，既係以減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之適當措施，即須該費用之支出須為與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性，並應受比例原則之限制。

被告103年5月14日函及103年8月12日函，以原告所陳報之資料無法證明具改善整治之能力，而依土污法第13條第2項擬採取適當措施改善，自應究明所支出之整治費用與採取之適當措施間有無目的關連性。

但查，被告103年5月14日函及103年8月12日函對於其所採取之整治方式為何？所應支出之各項費用為何？並未具體說明？無法判斷其計算之金額是否合理？被告103年5月14日函及103年8月12日函所具之理由顯欠缺明確性，嚴重影響原告之利益。

（六）被告命原告繳納代履行費用8,760萬元，而所謂「代履行」，係指可替代性之作為義務，義務人不履行而經由法定程序催告仍不履行時，則由義務人以外之第三人強制踐行該義務，並由行政機關向義務人徵收費用之一種間接強制之手段。

故執行機關委託第三人或指定人員代履行時，為使義務人明瞭執行程序與執行情形，能事先有所準備，以確保自己權益，執行機關應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。

二、受委託第三人或指定之人員。

三、代履行之標的。

四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。

五、代履行之期日。

又依行政執行法第29條第2項規定並配合同法第27條以書面告誡觀之，執行機關估計代履行費用數額，應是在提出處分書或另以書面告誡時，同時為之。

因此代履行手段之採取應具備下列條件始得為之：一、該作為義務係屬可替代之義務；

二、義務人經由法定程序（告誡並估計代履行執行所需數額、確定）仍未踐行該義務內容；

三、由義務人以外之第三人代為履行，此時義務人對該次執行有忍受之義務；

四、義務人須負擔代履行所支出之費用（蔡震榮先生著行政執行法第194-199頁）。

而所謂「告誡」應符合下列要求：一是在合理考慮義務人履行義務所需要的時間的前提下指定履行期限。

二是指明一種執行方法。

三是告知義務人享有的權利和義務。

經查，被告先是限期命原告提出具改善整治能力之相關證明文件，並依土污法第13條規定於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫。

於原告依限陳報相關文件後，被告認為原告提送資料不符規定，未經告誡程序即以被告103年5月14日函限期10日命原告繳納代履行費用，其雖於103年8月12日函補正代履行作業之執行方式及教示規定，但被告之代履行處分，顯然未履行告誡程序，也未具體載明受委託第三人或指定之人員及代履行日期，且命原告繳納之代履行費用高達8,760萬元，卻僅給付原告10日期間繳納，所為命繳納期間顯屬過短，而不符比例原則，被告所為代履行處非實屬違法。

訴願決定不察仍為駁回原告之訴願決定，亦有違法，均應予撤銷等語，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分（即被告103年5月14日函及103年8月12日函）。

三、被告則略以：

（一）被告原處分係基於先前被告103年4月22日函認原告長期以非法繞流之方式，將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳之農田灌溉渠道內，為土污法第2條第15款第2目之污染行為人，並命原告10日內提具改善能力之相關證明文件，並於6個月內提送污染控制計畫，所為之代履行執行命令，該基礎處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在。

原告提起本件訴訟否認其為污染行為人且東西三圳沿線工廠林立，被告僅要求原告等3家公司負連帶負擔整治費用，有違比例原則及平等原則云云，均係在爭執被告103年4月22日函之合法性，顯無理由： 1、依行政程序法第110條第3項規定可知，行政處分於生效後，即產生規制作用，並非以行政處分確定為前提，一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。

另對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關或法院作成裁決時，對於先前行政處分所確認或形成的法律關係，原則上應加以尊重及承認，以該既定的法律關係，作為本次行政處分或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件效力。

故行政法院於撤銷訴訟雖有權對行政處分為適法性審查，惟審查對象僅限於作為本次撤銷訴訟程序標的之行政處分，若其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，則基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該行政處分之效力。

2、參照最高行政法院99年判字第1379號判決意旨，「行政執行法第27條規定，依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。

前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。

該條所謂『本於法令之行政處分而負有義務』係指人民受有公法上行為或不行為義務者，通常係由行政機關依法以行政處分設定之。

又該行政處分即為行政執行之執行名義，一般稱為基礎處分，應與執行行為具處分性之執行處分，二者嚴予區辨。

是義務人縱得對告誡或執行方法選擇等事項為爭議，但不得就該基礎處分表彰實體事項為主張，否則執行義務人若於執行階段再重覆爭執基礎處分違法性或表彰內容，行政處分存續力將盪然無存，殊有礙行政處分所形成法律秩序安定性」。

3、經查，被告原處分其先前之基礎處分即103年4月22日函認原告長期以非法繞流之方式，將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳之農田灌溉渠道內，為土污法第2條第15款第2目之污染行為人，並命原告10日內提具改善能力之相關證明文件，並於6個月內提送污染控制計畫，依行政執行法第29條規定。

其為落實行政執行程序之另一行政處分，該基礎處分即被告103年4月22日函未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在，其合法性並非本次訴訟之審理範圍。

又環境污染事件之責任，往往可能由多數污染行為人共同承擔，要求行政機關作成處分前必須完全釐清所有可能之污染行為人及負擔「比例」後始能為處分實有困難，土污法立法時，即以連帶責任之方式對污染行為人求償。

且污染行為人負有終局整治責任，縱設本件確有多數污染行為人，惟多數污染行為人對於污染整治應負連帶責任，亦即主管機關可向其中任何一者追償百分之百之整治責任，任一污染行為人自不得因有其他污染行為人之存在而卸免其應負之連帶責任（土污法第43條第7項、第8項、第9項參照）。

原告提起本件訴訟主張其非污染行為人，且東西三圳沿線工廠林立，被告僅要求原告等3家公司負連帶負擔整治費用，有違比例原則及平等原則云云，均係在爭執基礎處分即被告103年4月22日函之合法性，顯非本件訴訟之標的，且原告之主張亦顯無理由。

（二）被告預估代履行費用均係為減輕污染危害或避免污染過大所必須，並於被告原處分載明依各地號農地污染狀況，採用不同之整治方法，以及整治方法的預估費用，並無欠缺關聯性或明確性而嚴重影響原告之利益之情事，原告之訴顯無理由： 1、系爭污染農地經調查結果遭原告等3家公司長期排放廢水導致約43.9公頃農地土壤重金屬濃度高過管制標準，原告既為系爭污染農地之污染行為人，對於污染即有清除之義務，已如前述。

被告估算之代履行費用乃係用於整治作業以移除污染物，均為減輕污染危害並避免污染擴大。

2、原告質疑被告原處分對命預納之金額計算理由不明確，違反行政執行法第29條規定云云。

惟查，污染整治工法之選擇必須因應各農地污染狀況，採用不同之整治方法，以及整治方法的預估費用，其中整治工法的預估費用係被告請求環保署為行政協助，預估排客土法每公頃之整治經費及被告依據環保署補助地方機關費用、過去經驗及市場行情等綜合估算土壤翻轉稀釋法每公頃之整治經費，計算受原告等污染之242筆總計43.9公頃農地各需以排客土法或翻土稀釋法整治之面積及作物銷毀之費用，計算代履行之費，環保署調查之地號均為原告等3家公司所共同污染，預估整治經費為81,001,877元用。

環保局調查之地號中原告等3家公司共同污染應負擔之金額為6,591,709元用，合計為87,593,586元，被告命原告等3家公司連帶繳納代履行費用8,760萬元，並告知倘所繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額，洵屬有據。

且被告103年5月14日函說明四載明：「本府估算旨揭代履行費用總計新臺幣8,760萬元整（計算方式：單一重金屬超過管制標準3倍或含鎘污染，採用排客土每公頃以400萬計，其餘採用翻土稀釋法每公頃以120萬計；

支出經費仍以實際工法為準）」，並無原告所指無法判斷計算金額合理性之情形，且原告至今從未具體質疑被告就整治方法之預估費用有何不當，可見原告稱被告原處分不明確致嚴重影響其利益云云，不足採信。

（三）本件被告103年4月22日函中已同時為告誡程序，原告指摘被告原處分未踐行告誡程序顯然無據： 1、依行政執行法第27條第1項規定，被告103年4月22日函之基礎處分命原告提出污染控制計畫，並限期提交財力證明等資料，並於該函之說明五載明：「祥賀電鍍工業有限公司與藝松企業股份有限公司、蘇振輝工業股份有限公司經查獲非法使用共同暗管排放廢水至東西三圳，依法應共同負擔受污染農地之整治責任，須連帶清償相關農地污染整治費用及作物剷除銷毀費用；

．．．初估為8,760萬元（支出經費仍以實際整治工法為準），倘逾期未提報或財力證明總額不足新台幣3,504萬元整，將視為無整治意願或能力，本府將逕依土污法第13條第2項規定，採取適當措施改良及同法第43條規定項污染行為人求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。」

顯見被告已於該函中同時為告誡義務人限期履行義務及逾期不履行實施之強制執行之方法，原告陳稱被告未踐行告誡程序，顯與事實不符，而無足採。

2、再查，系爭污染農地面積廣達43.9公頃，且土壤污染整治具有高度專業性，且整治金額龐大，主管機關須依政府採購法已公開招標之方式委託專業團隊辦理，相關程序、時程均受政府採購法及相關規定之規範，且被告於103年8月12日函補正103年5月14日函之代履行執行作業，告知義務人「有關代履行執行作業將採公開招標方式執行，委託具有合法證明之環境工程、技術顧問、環境檢驗等相關公司，並依完成公開招標決標簽約日期，定為代履行之日期」等應記載事項，被告103年5月14日函之瑕疵已因被告於原告提起行政爭訟前補正而治癒，原告陳稱被告原處分未具體載明受委託第三人或指定之人員及代履行日期云云，亦不足採。

3、原告就被告103年4月22日函雖曾委託蔡紀明環境工程技師事務所，然其所提出之契約內容僅係辦理調查計畫及提送初步控制計畫（該計畫契約價金約130萬元），亦未見辦理土壤檢測及整治相關之工作團隊及該技師事務所承攬相關工作經歷，遑論此契約簽訂於103年1月，係被告第一次認定原告污染範圍時所簽訂，並經被告函請補正，惟原告未有回應，被告廢止該處分並重新以103年4月22日函認定原告污染範圍後，原告復提出相同之契約搪塞應付，顯示原告不具整治能力亦無整治意願。

另原告就財力證明並未提出公司自己之財力證明，僅提公司負責人名下7筆與他人分別共有之土地地籍謄本，未檢附不動產土地估價書等證明土地價值之文件，被告依土地現值計算地價總額僅12,584,000元。

被告103年5月14日函命原告於文到10日內繳納代履行費用，係因原告長年非法排放未經處理之電鍍廢水導致高達242筆農地受重金屬污染，未免整治及復耕之日遙遙無期，長久侵害農民權益及影響國內糧食供給，且後續整治費用龐大，原告於被查獲後亦未積極面對其整治責任，採取任何移除、控制或整治污染應變措施。

被告考量原告提出之資力證明與整治經費差距甚大，另被告於103年4月22日之基礎處分內即已告知原告本件初估之整治費用為8,760萬元，且據檢察官告知原告有脫產之虞，且原告一直採取逃避責任之作法，對於污染移除、控制或整治均無任何積極作為，故被告103年5月14日函命原告於文到10日內繳納代履行費用並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實欄所載之事實，有上開證據附卷可稽，應堪認定。

本件兩造之爭點為：被告以103年5月14日函，依土污法第13條第2項規定採取改善措施，並依行政執行法第27條及第29條規定估算代履行費用8,760萬元，命原告及其負責人負連帶清償責任預先繳納，及103年8月12日函補正103年5月14日函有關被告執行代履行作業之執行方式及訴願教示條款，是否合法？茲論述如下：

（一）本件不得審查被告103年4月22函（含所附被告103年4月18日、103年4月22日等2公告）之合法性： 1、按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。

又行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院99年度裁第2152號裁定、100年度判字第77號、98年度判字第31號、第1472號判決意旨參照）。

2、原告等3家公司因埋設暗管，以共管非法繞流之方式，長期將未經處理之電鍍廢水排放至彰化縣東西三圳之農田灌溉渠道內，致引用東西三圳為灌溉水源之彰化市、和美鎮、秀水鄉、埔心鄉等242筆（約43.9公頃）農地遭受銅、鎳等重金屬污染，且超過土壤污染管制標準，經相關機關於102年12月間查獲，經被告以103年4月22日函（含所附被告103年4月18日、103年4月22日等2公告），認定原告等3家公司為上述242筆農地之污染行為人；

並命原告等3家公司於文到10日內提送具改善整治能力之相關證明文件及於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫，並預告所需土壤整治費及作物剷除銷毀費用初估為8,760萬元（支出經費仍以實際整治工法為準），倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元，將視為無改善整治意願或能力，逕依土污法第13條第2項規定採取適當措施改善，並依同法第43條規定向原告等3家公司求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之等情，已如前述。

3、查被告103年4月22日函（含所附被告103年4月18日、103年4月22日等2公告）係屬有效之行政處分，且沒有無效或經撤銷、廢止之情事，亦未因其他事由而失效，故其效力繼續存在。

又此有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，已成為作成本件原處分（後行政處分）之前提要件及構成要件作，已如前述。

則後行政處分（即被告之原處分）成為本件行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性。

4、況原告不服前行政處分（即被告103年4月22日函含所附被告103年4月18日、103年4月22日等2公告），依序提起行政爭訟，迭經訴願決定、本院104年10月22日103年度訴字第466號判決及最高行政法院105年12月30日105年度判字第708號判決駁回而確定在案（本院卷第287-305頁之上開最高行政法院判決），故前行政處分有效繼續存在之事實，已堪認定。

5、茲原告主張：被告原處分依彰化地檢署及環境督察大隊上開查獲原告等3家公司埋設暗管非法繞流情事，據以認定原告為本件污染行為人，但原告在此之前未經任何環保單位查獲而科處行政罰，嗣其於102年9月5日雖經環境督察大隊發現有違法排放廢水，但其隨即封閉該管線，未再使用；

且臺灣彰化農田水利會自102年7月24日起至102年11月19日，就東西三圳流域沿線所設置監視點採樣監測之水質，均符合灌溉標準，無法證明東西三圳沿線之農地受污染與原告有關；

又被告並未說明本件查獲原告等3家公司有埋設暗管，與公告受污染農地有何關連性；

另原告與藝松公司於105年2月初，共同委託佳美公司針對東西三圳沿線的底泥進行重金屬污染檢測，其結果亦無法斷定本件污染行為人為原告；

況原告自102年12月間即已停業，足見原告與系爭農地受污染間並無因果關係。

又依網路上查詢之資料顯示，東西二、三圳流域有2、300家業者，在94年至103年間，計有34件11家電鍍業者，因違反水污染防治法而被裁罰，故本件污染行為人不只是原告等3家公司云云。

經核均係就被告前行政處分（即被告103年4月22日函含所附被告103年4月18日、103年4月22日等2公告）所為爭執，揆諸前揭規定及說明，原告於本件審理時，依法自不能就其經被告認定為本件污染行為人之合法性加以爭執，況被告前行政處分業經最高行政法院判決確定予以維持，益證原告此項主張顯有誤解，不足採取。

（二）本件被告原處分是否合法部分： 1、本件應適用之法令：⑴土污法：①第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：．．．十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。

（二）非法排放或灌注污染物。

（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。

（四）未依法令規定清理污染物。」

。

②第12條第2項規定：「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」

。

③第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。

污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。

（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；

污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」

。

④第43條第1項、第3項、第9項規定：「（第1項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；

潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之2分之1。

（第3項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前2項費用；

污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。

．．．（第9項）第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」

。

⑵行政執行法：①第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。

（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；

認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。

．．．。

」。

②第27條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。

（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」

。

③第28條第1項規定：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。

二、怠金。」

。

④第29條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。

（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；

其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」

。

⑤第114條第1項、第2項規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。

二、必須記明之理由已於事後記明者。

三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。

四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。

五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。

（第2項）前項第款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；

得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」

。

⑶行政執行法施行細則第32條：「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。

二、受委託之第三人或指定之人員。

三、代履行之標的。

四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。

五、代履行之期日。」

。

2、如前所述，原告等3家公司之污染行為，業經被告前行政處分（即被告103年4月22日函及所附103年4月18日、103年4月22日等2公告，認定原告等3家公司為上述242筆農地之污染行為人，上開土地並公告為土壤污染控制場址；

上開被告103年4月22日函，並命原告等3家公司於文到10日內提送具改善整治能力之相關證明文件及於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫，並預告所需土壤整治費及作物剷除銷毀費用初估為8,760萬元（支出經費仍以實際整治工法為準），倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元，將視為無改善整治意願或能力，逕依土污法第13條第2項規定採取適當措施改善，並依同法第43條規定向原告等3家公司求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。

3、次按上開最高行政法院105年度判字第708號判決業已詳載：⑴原告等3家公司前揭污染行為，經被告103年4月22日函及所附103年4月18日、103年4月22日等2公告，認定原告等3家公司為上述242筆農地之污染行為人，上開土地並公告為土壤污染控制場址，並命原告於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫之原處分及訴願決定（按即上述之前行政處分及其訴願決定），核無不合（本院卷第300頁背面）。

⑵至原處分書（按即上述之行政處分）雖另載：①原告等3家公司於文到10日內提送具改善整治能力之相關證明文件。

②預告所需土壤整治費及作物剷除銷毀費用初估為8,760萬元（支出經費仍以實際整治工法為準），倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元，將視為無改善整治意願或能力，將逕依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條規定求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。

惟該最高行政法院判決認定：該行政處分所載原告於文到10日提送改善整治意願及改善整治能力之相關證明文件，係因本件受污染土地高達242筆，考量後續整治費用龐大，初估約需8,760萬元，為先確認原告是否具有整治能力，而要求原告提出財力證明文件（見該處分書說明四），其與上開②部分（此部分經該最高行政法院判決加以審理，見本院卷第301頁），均屬原告倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元，將視為無改善整治意願或能力，將逕依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條規定求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之預告性質，並未發生行政處分規制之效力，尚非行政處分（本院卷第300頁背面至第301頁、第304頁背面至第305頁）。

4、又原告雖於103年5月5日向被告提出陳報書，內附其委託蔡紀明環境工程技師事務所辦理控制場址相關彰化縣環保局列管工作契約書及不動產證明文件，惟經被告103年5月13日函，核認原告無負擔整治費用之能力，無法證明其委辦者具有整治能力，亦如前述，且為原告所不爭執（本院卷第8、225頁原告起訴狀及辯論要旨狀參照，其雖就被告未履行告誡程序及僅給予10日繳納代履行費用期間過部分加以爭議，惟此部分詳述如下），自堪認定。

從而，被告以103年5月14日函，依土污法第13條第2項規定，由被告採取適當措施及行政執行法第27條、第29條規定估算代履行費用8,760萬元，並命原告等3家公司及其負責人負連帶清償責任並預先繳納，揆諸前揭規定及說明，依法核屬有據。

5、惟被告上開103年5月14日函，因疏未記載前揭行政執行法施行細則第32條所規定之有關被告執行代履行作業之執行方式及救濟教示條款，被告乃以前揭103年8月12日函依行政程序法第114條及行政執行法施行細則第32條規定，而為補正，且其補正時間係在原告提起訴願（104年3月3日，見訴願卷第3頁之原告訴願書）之前，揆諸前揭規定，依法亦無不合。

（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查： 1、預估整治費用之合理性及關連性部分：⑴本件彰化縣環保局為瞭解原告等3家公司污染上開土地之整治經費估算，以102年12月16日彰環水字第1020062239號函、102年12月19日彰環水字第1020063081號函及102年12月20日彰環水字第1020063493號函，向環保署請求行政協助，經環保署103年1月17日環署土字第1030005959號函暨所附農地整治經費估算（每公頃）表所載，上開受污染土地整治經費估算每公頃約400萬元（含10%管理費及5%營業稅，每公頃為3,988,053元，見本院卷第194-495頁上開函文及整治經費估算表）。

⑵次查被告依環保署補助地方機關費用（本院卷第196-200頁之費用估算表）、過去經驗及市場行情等綜合估算土壤翻轉稀釋法每公頃之整治經費（本院卷第201頁之土地翻轉稀釋法1公頃預算概算書記載為1,201,200元），其計算結果，受原告等3家公司共同污染之土地242筆總計43.9公頃農地，其中需以排客土法或翻土稀釋法整治之土地共227筆，面積約40.6公頃，整治經費約75,419,680元，及其上作物銷毀補償費用約5,582,197元，預估合計整治經費為81,001,877元（本院卷第202-207頁之計算表）。

另彰化縣○○○○○○○○縣○○鎮○○段0000○號等15筆土地，原告等3家公司共同污染應負擔之金額為6,591,709元（其中一部分原告等3家公司應共同負擔3/4，另一部分原告等3家公司應共同負擔全部，本院卷第208頁）之該15筆土地整治經費估算表），以上合計共為87,593,586元。

則被告以原處分命原告等3家公司連帶繳納代履行費用8,760萬元，並告知倘所繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。

且被告103年5月14日函說明四載明：「．．．本府估算旨揭代履行費用總計新臺幣8,760萬元整（計算方式：單一重金屬超過管制標準3倍或含鎘污染，採用排客土每公頃以400萬計，其餘採用翻土稀釋法每公頃以120萬計；

支出經費仍以實際工法為準）」（本院卷第17頁背面），查被告上開預估代履行費用均係為減輕系爭受污染土地之危害，或避免其污染擴大所必須，並於被告原處分載明依各地號農地污染狀況，採用不同之整治方法，以及整治方法的預估費用，核屬合理，亦無欠缺關連性或明確性而侵害原告之利益之情事，揆諸前揭規定及說明，依法核屬有據。

是原告主張：被告上開預估整治費用欠缺合理性及關連性云云，顯有誤解，不足採取。

2、被告原處分是否有違比例原則及平等原則部分：⑴按公法行為具公益性，固非當然可適用私法之法理，但私法規定之表現一般法理者，如與公法之性質具共通性者，亦可適用於公法關係（最高行政法院52年判字第345號判例意旨參照）。

而民法上之連帶債務，可分為「法定連帶債務」及「約定連帶債務」兩種，前者以法律規定當事人負連帶責任為限，後者則須債務人明示對於債權人各別具全部給付之責任者，始能成立。

至於公法上之連帶債務如何成立，並無明文，但民法上開成立連帶債務之規定所表現之一般法理，應與公法具有共通性，故行政機關若欲依行政處分課予受處分人應與其他各涉人負起連帶責任者，必須有相關法律之明文或經債務人明示，始可成立（最高行政法院105年度判字第203號判決意旨參照）。

⑵如前所述，本件原告等3家公司因非法排放污染物，經被告前行政處分（即被告103年4月22日函及所附103年4月18日、103年4月22日等2公告）認定原告等3家公司為上述242筆農地之污染行為人，並公告上開土地為土壤污染控制場址，並命原告於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫，且向原告預告所需土壤整治費及作物剷除銷毀費用初估為8,760萬元，倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元，將視為無改善整治意願或能力，將逕依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條規定求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。

上開預告應屬告誡性質，雖未發生行政處分規制之效力，而非行政處分，但已有觀念通知之效果，則原告主張：被告未踐行告誡程序云云，顯有誤解，不足採取。

⑶又原告雖檢具有關工作契約書及不動產證明文件，於103年5月5日向被告提出陳報書，惟經被告103年5月13日函，核認原告無負擔整治費用之能力，無法證明其委辦者具有整治能力，亦如前述。

因系爭違章行為已確定其污染行為人為原告等3家公司，且上開法律明定應繳納系爭費用之義務人有數人者，應就繳納系爭費用負連帶清償，則被告103年5月14日函依前揭土污法第2條第15款、第12條第2項、第13條及第43條第1項、第3項、第9項規定，視其財務狀況及場址實際狀況，採取代履行措施，估算代履行費用8,760萬元，並命原告等3家公司及其負責人負連帶清償責任並預先繳納；

又以被告103年8月12日函，補正被告10 3年5月14日函有關被告執行代履行作業之執行方式及救濟教示條款，揆諸前揭法律規定及說明，依法核無不合，亦無原告所主張之違反比例原則及平等原則，是原告此部分之主張，亦屬無據，不能採取。

至於原告先行繳納系爭費用後，如何向其餘連帶債務人求償，此為其內部求償權之問題；

且被告若事後再審認尚有其他污染行為人應負連帶清償責任時，此亦涉及原告先行繳納系爭費用後，如何向之求償之問題，均核與被告原處分之效力不生影響。

3、另如前述，被告103年4月22日函業已預告（告誡）原告本件初估之整治費用為8,760萬元，且被告辯稱據檢察官告知原告有脫產之虞，原告一直採取逃避責任之作法，對於污染移除、控制或整治均無任何積極作為等節，為原告所不爭執，原告復未能舉證證明其有何上開污染移除、控制或整治之積極作為，故被告103年5月14日函命原告於文到10日內繳納代履行費用，並以103年8月12日函，補正被告前函有關被告執行代履行作業之執行方式，其前後縱如原告主張之10天，但衡諸原告以共同埋設暗管方式長期於上開地點排放污染物，並於102年12月間為檢察官及環保單位查獲，經媒體報導後成為國內重大環境污染案件，原告藉此違章方式營業獲利，卻將污染惡果由全國民眾承受，在此重大環境污染案件頻傳之際，原告對於法定預納污染整治代履行費用之責任，難以推卸為不知，則被告於102年12月間之案發後超過4個月始以103年4月22日函預告其本件整治之代履行費用為8,760萬元，再於約10餘日後，命原告於文到後10日內向被告預先繳納，揆諸前揭規定及說明，核無違誤，亦無期間過短之情事。

是原告主張：被告103年5月14日函限期10日命原告繳納代履行費用，其雖於103年8月12日函補正代履行作業之執行方式及教示規定，但被告之代履行處分，顯然未履行告誡程序，也未具體載明受委託第三人或指定之人員及代履行日期，且命原告繳納之代履行費用高達8,760萬元，卻僅給付原告10日期間繳納，所為命繳納期間顯屬過短，而有不符比例原則之違法云云，均有誤解，不可採取。

五、綜上所述，本件原告主張均非可採。被告以103年5月14日函，採取適當措施及估算代履行費用8,760萬元，並命原告等3家公司及其負責人負連帶清償責任並預先繳納，被告又以103年8月12日函，補正前函有關被告執行代履行作業之執行方式及救濟教示條款，依法核無不合。

訴願決定予以維持，亦無違誤。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 4 月 5 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 4 月 5 日
書記官 詹 靜 宜