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臺中高等行政法院判決
105年度訴字第180號
105年9月29日辯論終結
原 告 楊肇城
訴訟代理人 陳居亮 律師
被 告 臺中市清水區公所
代 表 人 劉振榮
訴訟代理人 陳建勛 律師
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺中市政府中華民國105年3月16日府授法訴字第1050053481號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103年11月21日向被告申報「祭祀公業楊君錫」，嗣被告發現另有訴外人楊樹明於103年11月10日提出申報「祭祀公業楊君錫」，致同一祭祀公業有二人以上申報情形，乃依祭祀公業條例第10條第2項規定，以103年11月25日清區民字第1030028648號函通知原告及楊樹明於3個月內協調1人申報，惟該期限屆滿後仍未接獲協調結果之通知，被告乃以104年3月2日清區民字第1040004780號函通知原告及訴外人楊樹明，略以：「按祭祀公業條例第10條第2項規定……查旨揭公業申報案前經台端於103年11月10日及同年11月21日分別向本所辦理申報及申請核發派下證明，案經本所以103年11月25日清區民字第1030028648號函通知台端於3個月內（至104年2月24日止）協調1人申報，惟期限屆滿未見台端函復協調結果，爰依上開法令請台端於1個月內向法院提起確認之訴並陳報本所，屆期未起訴者，均予駁回。」
，惟原告與訴外人楊樹明屆期均未向被告陳報已向法院提起確認之訴，被告乃依同條例第10條第2項規定，以104年4月14日清區民字第1040008462號函（下稱原處分）駁回原告及訴外人楊樹明之申報。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件事實：1.原告曾於101年6月25日向被告申請核發派下員證明，經被告依祭祀公業條例第8條及第10條規定為書面審查後，依同條例第11條規定以101年7月5日清區民字第10100147851號公告周知，公告期間自101年7月16日起至同年8月14日，公告期間因無人異議，被告遂依同條例第13條規定以101年8月22日清區民字第1010018851號函（下稱101年8月22日函）核發祭祀公業楊君錫派下全員證明書。
而後因訴外人楊樹明等16人不服，提起訴願，經臺中市政府依訴願法第28條第2項規定通知祭祀公業楊君錫之代表人楊景元參加訴願程序，於102年9月13日訴願決定認臺中市清水區公所職員（即西社里總幹事蕭文昌）未能舉證確已依祭祀公業條例第11條將公告函文張貼於里辦公處，而以102年9月25日府授法訴字第1020179465號訴願決定撤銷被告101年8月22日函處分，並由被告於收受決定書之次日起60日內另為處分，祭祀公業楊君錫不服，遂以利害關係人身分提起行政訴訟，訴外人楊樹明則依行政訴訟法第42條第1項規定聲請獨立參加訴訟，案經鈞院102年度訴字第438號判決駁回原告之訴，理由亦認「（西社里總幹事）蕭文昌並未將祭祀公業派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊等資料，依祭祀公業條例第11條之法定方式『陳列』於里辦公處……亦無法舉證確已完成公告程序」，祭祀公業楊君錫仍不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第565號判決駁回上訴，故臺中市政府所為前揭訴願決定已確定在案。
2.原告嗣再備齊資料向被告重新提出申報祭祀公業楊君錫，惟訴外人楊樹明隨之亦向被告提出申報祭祀公業楊君錫，被告乃於103年11月25日函命「本案當事人須於收受本函翌日起3個月內自行協調一人申報」，復以104年3月2日函命「爰依上開法令請台端於1個月內向法院提起確認之訴並陳報本所，屆期未起訴者，均予駁回」，最後以原處分駁回原告上開申報。
而被告各該函文理由中，均表示其認定原告與訴外人楊樹明係分別向被告申報「祭祀公業楊君錫」而有所謂的「同一祭祀公業有二人以上申報者」之情形，原告不服，循序提起本件訴訟。
㈡本案相關法令及最高行政法院判決要旨：1.按「本條例所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。
主管機關之權責劃分如下：……二、直轄市、縣（市）主管機關：（一）祭祀公業法人登記事項之審查。
（二）祭祀公業法人業務之監督及輔導。
三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。
前項第3款之權責於直轄市或市，由直轄市或市主管機關主管。
本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理」、「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報」、「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。
但管理人申報者，免附。
二、沿革。
三、不動產清冊及其證明文件。
四、派下全員系統表。
五、派下全員戶籍謄本。
六、派下現員名冊。
七、原始規約。
但無原始規約者，免附。
前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本」、「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；
其有不符者，應通知申報人於30日內補正；
屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。
同一祭祀公業有二人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以一人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；
屆期未起訴者，均予駁回。」
祭祀公業條例第2條第1至3項、第6條第1項、第8條第1項與第2項本文、第10條著有明文。
2.次按「臺灣民間之祭祀公業，承傳悠久，期間，人物更迭、法令變動，派下及相關權利認定不易，為延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，乃有祭祀公業條例（96年12月12日公布）之設。
該條例以祭祀公業申報、登記及監督制度之設計為主軸（參見該條例第2章、第3章及第4章章名）。
亦即，以祭祀公業向公所申報為基礎，經公告、異議等程序界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍，並因此賦予得向地方主管機關登記為祭祀公業法人之公法上權利（該條例第21條參照），享受權利及負擔義務，主管機關則得為相當程度之監督、管理。
故而，公所對於祭祀公業申報所檢具文件得否公告之審查，雖無確定私權之效果（其私權上爭議透過公告、異議及民事訴訟確定，同條例第12條，第17條參照），但既具有公法上效力，公所審查當具有一定內涵，始足資為後續登記為法人管理之基礎。
徵諸祭祀公業條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項規定……明文界定公所就該條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢附文件審查內涵為『書面審查』，易言之，就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；
苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予以駁回。」
最高行政法院10 3年度判字第527號判決要旨可稽。
3.再按「（鎮、市、區）公所就核發祭祀公業派下全員證明書之申請案件，固僅從形式上審查其是否符合法定要件，至於派下權存否之實體上私權爭議則不具實質審查權限。
但揆諸前引祭祀公業條例第10條及第17條規定之意旨，經主管機關核發祭祀公業派下全員證明書者，在公法上具有認定祭祀公業事實之規制效果，其經核發祭祀公業派下全員證明書後，即發生形式存續力，其列為祭祀公業派下全員者，並可據以行使其派下權。
故主管機關就祭祀公業申報案件為形式上審查時，固應查驗申請（報）人檢附之書表文件名稱、格式、類別、份數是否齊全，但非謂對於各該書件所載內容在論理上是否顯有疑義可忽略不予聞問，如經書面審查發現其所載內容有彼此矛盾之處，或與已查悉之事實或檔存資料不一致之情形，或其他不符之情事，即應限期通知申報人補正，申報人就相關疑義負有釋明之義務。
如申報人屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」
最高行政法院96年度判字第439號判決意旨可參。
㈢本件主要爭點應在於：主管機關遇有「同一祭祀公業有二人以上申報者」之情形時，主管機關是否應該就各個申報人之申報有無具備申報形式要件先為審查，如各個申報人之申報均符合形式要件時，再依祭祀公業條例第10條第2項之規定為後續之處理？或者主管機關得逕依第10條第2項規定處理，不須先為審查各個申報人之申報是否有符合形式要件？1.祭祀公業申報人提出申報時，其申報時應具備之形式要件至少如下：⑴申報人是否向該管主管機關提出申報？（祭祀公業條例第2條、第9條）。
⑵祭祀公業無管理人而由派下現員一人辦理申報者，該申報人是否有由派下現員過半數推舉之？（同條例第6條）⑶申報人有無檢具祭祀公業條例第8條第1項規定之各種文件？及申報人「提出之文件，以書面觀之，是否能夠合於邏輯及經驗地說明其申報事項」？（同條例第8條第1項及最高行政法院103年度判字第527號判決）2.主管機關對於祭祀公業申報人提出之申報，當有予以書面審查該申報是否具備法定形式要件之職責，此有同條例第10條第1項規定及前述最高行政法院103年度判字第527號、96年度判字第439號判決理由可稽。
3.可知，祭祀公業條例第10條第1項規定之「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查」者，顯然應就同條例第2條第1項、第2項第3款、第3項及第4項所規定之該管主管機關；
第9條所規定之「面積最大土地所在之公所」；
第6條第1、2項所規定之「得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報」；
第8條第1項所規定之各項文件等等形式要件予以「書面審查」，此雖非實體審查，然均應先為進行，若有必須通知申報人補正之事者，亦應通知申報人於30日內補正，若屆期不補正或經補正仍不符者，該管主管機關應駁回其申報。
凡此均有同條例第10條第1項規定內容為憑。
4.同條例第10條第2項規定之「由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴」者，係指由法院就「2人以上申報者」之各該申報人，何人方屬有權提出申報之派下現員此一爭點進行確認訴訟之審理。
此等確認之訴所審理者，係實體事項，而非上揭各個形式要件事項（註：亦即法院確認之訴所要審理者，並非『是否向該管主管機關提出申報？』『祭祀公業無管理人而由派下現員一人辦理申報者，該申報人是否有由派下現員過半數推舉之？』『申報人有無檢具祭祀公業條例第8條第1項規定之各種文件？』『申報人提出之文件，以書面觀之，是否能夠合於邏輯及經驗地說明其申報事項？』此等形式要件事項）。
按上揭各個形式要件事項應由主管機關審查，而不應由受理確認之訴之法院來審理，當無疑義。
是第10條第1項所規定之書面審查程序，應該在第10條第2項規定程序之前，即應予以先為進行，如此方屬符合先程序（亦即形式要件之審查程序）後實體（亦即以確認之訴來確認實體要件之審理程序）之法理。
㈣被告未依祭祀公業條例第10條第1項規定先就上揭各個形式要件事項先為審查，即逕依第10條第2項規定之程序處理者，其處分顯然於法不合：1.訴外人楊樹明於前案鈞院103年度判字第565號判決之訴願程序中提出之訴願書，宣稱祭祀公業楊君錫派下全員有數千人，其謂「祭祀公業楊君錫派下全員有四大房，共數千人」，此外，楊樹明及其他6人於104年間曾向臺灣臺中地方法院民事庭提起確認派下權存在之訴訟（104年度訴字第2338號，嗣於105年5月24日撤回起訴），渠等於該件訴訟中104年9月14日開庭時曾宣稱主張祭祀公業楊君錫派下現員「有8、900個」，準此，被告於受理申報人楊樹明提出之申報時，當即審查「祭祀公業無管理人而由派下現員一人辦理申報者，該申報人是否有由派下現員過半數推舉之？」以及「申報人有無檢具祭祀公業條例第8條第1項規定之各種文件？以及申報人『提出之文件，以書面觀之，是否能夠合於邏輯及經驗地說明其申報事項』？」等形式要件事項，即被告至少應當先就申報人楊樹明提出之申報文件，審查如下事項：⑴是否有提出由派下現員過半數推舉之推舉書？若有，其推舉書數量當即有4、500份之多，若推舉書數量從外觀觀之明顯不足，當有上揭最高行政法院判決意旨「就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項」「但非謂對於各該書件所載內容在論理上是否顯有疑義可忽略不予聞問，如經書面審查發現其所載內容有彼此矛盾之處，或與已查悉之事實或檔存資料不一致之情形，或其他不符之情事」等問題存在。
依被證1楊樹明申報「祭祀公業楊君錫申請派下全員證明書籌備會函」內容所示，申報人楊樹明提出之推舉書文件資料僅4份，明顯與4、500份有極大差距，從外觀觀之即可輕易得知申報人無法「合於邏輯及經驗地說明其申報事項」或「各該書件所載內容在論理上顯有疑義」。
⑵申報人有無檢具該條例第8條第1項規定之各種文件？按該項規定之各種文件中包括有派下全員系統表、派下全員戶籍謄本等，若依申報人楊樹明所稱「祭祀公業楊君錫派下全員有四大房，共數千人」，則上揭派下全員系統表之內容是否為已有明白列舉出派下全員四大房共數千人之系統表？派下全員戶籍謄本是否符合派下全員四大房共數千人之系統表之內容？派下全員戶籍謄本之數量，至少要2、3千份，從其外觀觀之，是否符合「就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項」？或者會有「但非謂對於各該書件所載內容在論理上是否顯有疑義可忽略不予聞問，如經書面審查發現其所載內容有彼此矛盾之處，或與已查悉之事實或檔存資料不一致之情形，或其他不符之情事」等問題存在？2.凡此均未見被告提出說明或提出證據證明其已有就申報人楊樹明之申報進行法定之形式要件之審查。
鈞院105年7月25日準備程序期日，甚至還聽聞被告已將申報人楊樹明之申報資料發還予申報人楊樹明。
惟本案救濟程序還在進行，怎能將有爭議之資料發還予申報人楊樹明？㈤被告之被證8資料，其內容僅有「地籍圖謄本、土地登記謄本、祭祀公業楊君錫推舉書以及祭祀公業法人臺中市楊君錫派下全員系統表」，顯然與祭祀公業條例第8條第1項規定之申報所須檢具之文件資料「推舉書、沿革、不動產清冊及其證明文件、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊、原始規約」相去甚遠。
不知被告所檢附者是申報人楊樹明當初申報時提出之全部資料？或只是部分資料？若被告所檢附者係全部資料，則申報人楊樹明之申報，於形式上顯然不具備祭祀公業條例第8條第1項規定之申報要件；
若被告檢附者僅係部分資料，則請被告提出全部資料，用以釐清被告於收受申報人楊樹明申報後，是否有依法進行審查。
又祭祀公業楊君錫從來不曾申請成立為「祭祀公業法人臺中市楊君錫」，申報人楊樹明申報資料內容，於此顯有誤載。
㈥依祭祀公業條例第6條第2項規定「前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。」
祭祀公業楊君錫先前記載之管理人已亡故多年，之後一直沒有推舉出新的管理人而成為無管理人之狀態，是原告及申報人楊樹明先前在辦理申報當時，都是依據上揭規定，由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。
然申報人楊樹明申報資料中之「祭祀公業法人臺中市楊君錫派下全員系統表」者，其派下現員總人數應該在300至400人間。
據此推算，其提出申報當時之「得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報」之「派下現員過半數」者，應該要有150至200人間。
惟申報資料中之「祭祀公業楊君錫推舉書」者，其推舉人只有78人而已。
依據前揭最高行政法院96年度判字第439號判決意旨，從申報人楊樹明提出之「祭祀公業楊君錫推舉書」之外觀上觀之，既然只有78人之推舉人，顯然已違反祭祀公業條例第6條第2項規定之應備要件等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠有關祭祀公業之申報，依祭祀公業條例第6條、第8條規定，祭祀公業條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，應由管理人向公業不動產所在地之公所辦理申報，如無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報，得由派下現員過半數推舉1人辦理申報，而申報時應附之文件，則如祭祀公業條例第8條所示。
㈡被告所受理祭祀公業申報後，按祭祀公業條例第10條規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；
其有不符者，應通知申報人於30日內補正；
屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。
同一祭祀公業有二人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以1人申報；
屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理，屆期未起訴者，均予駁回。」
該條第1項所謂書面審查，依內政部103年9月29日台內民字第1030308008號函略以：「按祭祀公業條例第10條第1項所稱『書面審查』係指受理機關除就該條例第6條之管理人或其派下現員過半數推舉之申報人身分證明、該條例第8條之申報人應附文件、與該條例第9條之申報受理機關是否符合規定外，惟為保障祭祀公業之權利人，仍須就申報人所提出之相關資料予以核對是否有互相矛盾，或不符合邏輯之事實存在，並經審查無誤後依該條例之規定辦理公告徵求異議。」
，而第2項之同一祭祀公業有2人以上申報，按內政部102年1月14日內授中民字第1025035040號書函則謂以：「關於公所受理2人以上申報祭祀公業時，如申報土地所有權人名稱及申報標的相同，當事人依條例第6條之管理人或其派下現員過半數推舉之申報人身分證明、條例第8條之申報應附文件，與條例第9條之申報受理機關是否符合規定等申報，即符合同一祭祀公業有2人以上申報之要件，自應依條例第10條第2項規定辦理。」
故被告101年8月22日清區民字第1010018851號函核發原告之祭祀公業楊君錫派下全員證明書既經臺中市政府102年9月25日府授法訴字第1020179465號訴願決定予以撤銷，復經原告申報之祭祀公業楊君錫管理人楊景元提起行政訴訟，亦遭鈞院102年度訴字第438號判決、最高行政法院103年度判字第565號判決及104年度裁字第71號裁定駁回，本件申報案至此又回復無人申報之狀態，其後訴外人楊樹明又於103年11月10日檢具沿革、推舉書、不動產清冊等文件再次向被告申報祭祀公業楊君錫，案經被告依祭祀公業條例第6條、第8條及第9條審查其申請資格、應附表單書件及受理機關權限等事宜而尚未公告前，原告旋於103年11月21日提具沿革、推舉書、不動產清冊等資料亦申報祭祀公業楊君錫，此際，因原告與訴外人楊樹明所申報之土地所有權人均為祭祀公業楊君錫，所附推舉書亦皆符合各自認定之派下現員人數過半數，並俱已檢送第8條法定應備文件，於上述書面審查之原則下，依最高行政法院100年度判字第82號判決：「經查依祭祀公業條例第10條第2項及清理辦法第7條第3項規定：『同一祭祀公業有2人以上申報者，縣（市）政府（民政單位）應通知當事人於3個月內協調以一人申報，逾期協調不成者，均駁回之。』
係指『公告申報案之前』有二以上申報案之情形而言。」
是渠等申報案俱於無明顯矛盾、不合邏輯或有悖於經驗法則之情形下，又同為尚未公告，即形成同一公業有2人以上申報，自應依祭祀公業條例第10條第2項由被告通知當事人於3個月內協調1人申報，從而被告乃以103年11月25日函請雙方當事人於3個月內協調1人申報，詎雙方未能協調，被告再以104年3月2日函請雙方當事人於1個月內向法院提起訴訟並陳報被告，惟期限屆至，雙方當事人皆未向法院提起訴訟，被告以原處分駁回雙方當事人之申報案，於法並無不合。
㈢原告主張訴外人楊書章（代表人楊樹明）前於102年7月23日向臺中市政府所提之訴願書記載「祭祀公業楊君錫派下全員有四大房共數千人」，惟其於103年11月間向被告提出之申報時，並未依祭祀公業條例第8條第1項規定，完整提出「該數千人」之派下現員名冊及其戶籍謄本，尤其是否有於名冊前面加以編號、派下全員系統表是否完整、甚或該數千人之戶籍謄本如為影本，是否已加蓋本影本與正本相符之章等云云，然查祭祀公業條例第10條第2項之所由規定，當係盼透過協調1人申報乃至向法院提起確認之訴方式，用以解決同一祭祀公業有2人以上申報之窘境，本案承如上述，被告尚未依法據以辦理公告前，已有2人以上申報同一祭祀公業，即已該當祭祀公業條例第10條第2項法定同一祭祀公業有2人以上申報之構成要件，被告依上開規定，即有依法通知當事人於3個月內協調1人申報，屆期協調不成者，亦應由被告依法通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報被告之必要，而於當事人是否確為該公業派下員或該公業派下員究為誰屬等涉及與本件申報有關之私權爭議，尚非被告所能審究，應由當事人逕尋求私權救濟途徑解決，以符事理之平。
㈣本件核心爭點在於「同一祭祀公業2人以上申報時」應如何處理，而是否屬於同一祭祀公業之判斷標準為何？既然同一祭祀公業會有2人以上申報，首應解決之問題為「應由何人申報」，而決定申報之人選之後，始進入申報程序，此即為祭祀公業條例第10條第2項規定要解決之問題。
又按第10條之立法理由：「一、第一項規定祭祀公業申報案件審查係以書面審查及其不符者之補正程序。
二、第2項規定同一祭祀公業有2人以上申報之處理方式。」
可知第10條第1項為祭祀公業之申報審查，第2項為同一祭祀公業有2人以上申報之處理方式。
而祭祀公業之申報固然需檢附相關文件，但該等文件之審查僅係就書面為形式審查，如申報土地所有權人名稱及申報標的相同，而當事人依規定已提出申報應附文件，即符合同一祭祀公業有2人以上申報之要件，自應依條例第10條第2項規定辦理。
而非如原告所述，應將兩申報人所申報之祭祀公業資料之內容為具體審查，第10條第2項規定係為解決「應由何人申報之問題」，必須先確定該祭祀公業應由何人申報後，始再對其申報之文件內容為審查，而非兩件同時審查。
祭祀公業條例第10條第2項既規定同一祭祀公業有2人以上申報時，公所即應通知當事人協調以1人申報，協調不成者，再由公所通知當事人於1個月內向法院提起訴訟，未提起訴訟者，均予駁回，此乃法律之規定，被告尚無權審酌原告或訴外人楊樹明何人有申報權利之裁量空間，亦即何人為權利人之主張為真，否則被告之審查無異逸出書面審查之範圍，而為實質審查，於法即難謂合。
㈤原告所援引之最高行政法院判決係針對公所「公告」前之審查標準，並非針對「同一祭祀公業有2人申報」之情形說明，同一祭祀公業會有2人以上申報之情況者，無非係派系不同所致，既然為不同派系，則所提出之派下現員過半數之推舉書當然不會是同一批人開會所共同推舉，而此推舉之內容及派下現員人數為何，均屬民事庭應調查釐清之事項，以釐清確定該祭祀公業究竟應由何人申報。
本件訴外人楊樹明於103年11月10日檢附申報資料向被告申報，其形式上已符合申報要件，此觀被證1所附之資料即可明瞭。
而訴外人楊樹明與原告申報之祭祀公業名稱均為「祭祀公業楊君錫」，而不動產證明文件之謄本均相同，顯系同一祭祀公業，既然同一祭祀公業有2人申報之情形，而檢送之資料形式上均符合第8條之規定，自應依同法第10條第2項規定先決定應由何人申報，至於渠等各自所列之派下系統表必然不同，非被告所得「實質」審查，原告認為其申報之內容正確，但從原告所提出之土地登記謄本觀之，該等公業土地之前管理人為「楊故」「楊木爐」「楊 」「楊火爐」「楊瓶」「楊火山」「楊火炉」，但原告所申報之派下系統表除楊故外，其餘之管理人均未見在其系統表中，此有原告申報之派下系統表可參，顯見原告於申報時，故意隱匿其他房之派下明甚，因此如要為邏輯及經驗審查其申報內容有無彼此矛盾，原告申報資料內容顯有不符，但此申報並無確認私權之效果，被告縱使審查亦僅能形式審查，但本件尚未解決應由何人申報之前提爭議，因此尚未進入公告前之審查。
另原告主張訴外人楊樹明於臺灣臺中地方法院之訴訟與訴外所為之陳述，與本件無關。
原告所稱訴外人楊樹明之推舉書並未過半云云，為原告臆測之詞，訴外人楊樹明所列之現員派下約有120-130人，原告所列約有30-40人，兩者相差甚遠，而對於派下人員之正確數字，非被告所得實質審查。
原告一再主張其申報資料正確，而訴外人楊樹明之資料錯誤百出，若如此，則原告可依規定向民事庭提起由原告申報之確認之訴，但原告捨此不為，一再主張應將訴外人楊樹明之申報駁回，顯見原告主觀上亦清楚知悉，其申報之資料內容尚有矛盾及與登記謄本不符之情形，而無法取得民事庭之勝訴判決，因而不願提起確認之訴等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告依祭祀公業條例第10條第2項規定，以原告與訴外人楊樹明所申報者為同一祭祀公業楊君錫，復未於期限內協調1人申報，亦未於期限內向法院提起確認之訴，乃以原處分駁回原告之申報，是否適法？
五、經查：㈠按祭祀公業條例第6條規定：「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。
（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。」
第8條規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。
但管理人申報者，免附。
二、沿革。
三、不動產清冊及其證明文件。
四、派下全員系統表。
五、派下全員戶籍謄本。
六、派下現員名冊。
七、原始規約。
但無原始規約者，免附。
前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。
但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」
第10條規定：「（第1項）公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；
其有不符者，應通知申報人於30日內補正；
屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。
（第2項）同一祭祀公業有2人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以1人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；
屆期未起訴者，均予駁回。」
㈡揆諸上揭法條，祭祀公業條例規範內容係以管理人或派下現員過半數之推舉向公所申報為起始，經公告、異議等程序界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍，並賦予得向地方主管機關登記為祭祀公業法人之公法上權利（祭祀公業條例第21條），享受權利及負擔義務，主管機關則得為相當程度之監督、管理。
然而公所對於祭祀公業申報檢附文件所為「書面審查」，並無確定私權之效果，倘有私權爭議應循祭祀公業條例第12條、第16條、第17條之規定提起司法訴訟。
然其「書面審查」仍然具有決定是否「公告」之法律效果，因此所謂「書面審查」仍應符合一定標準，始足據為後續法人登記之基礎。
易言之，就祭祀公業申報提出之文件，依其文件形式，合乎邏輯法則及經驗法則並足以說明申報事項，即得以此作為基礎，將其納入法人管理；
如果未能滿足上述標準，應命補正，未能補正者，即予駁回。
承上所述，公所對於祭祀公業之申報既須踐行「書面審查」，然其審查結果及公告復無確定私權之效果，故其審查密度即僅止於依據申報文件外觀進行「形式審查」，並不涉及文件內容真實與否之判斷，否則無異僭越涉及私權爭議之司法審查權限。
因此舉凡申報文件符合邏輯法則及經驗法則並足以說明申報事項者，即應認其符合祭祀公業條例第8條規定之要件。
㈢原告雖然主張被告未就案外人楊樹明提出之申報資料先行審查是否合法齊備，逕以祭祀公業條例第10條第2項為由，駁回原告申請，處分自非適法等語。
然查本件訴外人楊樹明於103年11月10日檢具沿革、推舉書、不動產清冊等文件向被告申報祭祀公業楊君錫，案經被告依祭祀公業條例第6條、第8條及第9條審查其申請資格、應附表單書件及受理機關權限等事宜，於尚未公告之前，原告旋於103年11月21日提具沿革、推舉書、不動產清冊等資料亦申報祭祀公業楊君錫，此際，因原告與訴外人楊樹明所申報之土地所有權人均為祭祀公業楊君錫，所附推舉書亦皆符合各自認定之派下現員人數過半數，並俱已檢送第8條法定應備文件，於上述書面審查之標準，兩件申報均無明顯矛盾、不合邏輯或有悖於經驗法則之情形，又因同屬尚未公告之同一祭祀公業，自應依祭祀公業條例第10條第2項由被告通知當事人於3個月內協調1人申報。
從而被告乃以103年11月25日函請雙方當事人於3個月內協調1人申報，詎雙方未能協調，被告再以104年3月2日函請雙方當事人於1個月內向法院提起訴訟並陳報被告，惟期限屆至，雙方當事人皆未向法院提起訴訟，被告以原處分駁回雙方當事人之申報案，於法並無不合。
㈣原告主張訴外人楊書章（代表人楊樹明）前於102年7月23日向臺中市政府所提之訴願書記載「祭祀公業楊君錫派下全員有四大房共數千人」，惟其於103年11月間向被告提出之申報時，並未依祭祀公業條例第8條第1項規定，完整提出「該數千人」之派下現員名冊及其戶籍謄本，尤其是否有於名冊前面加以編號、派下全員系統表是否完整、甚或該數千人之戶籍謄本如為影本，是否已加蓋影本與正本相符印章云云。
然按祭祀公業條例係以管理人或派下現員過半數之推舉向公所申報為起始，經公告、異議等程序界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍。
因此關於法律適用之順序，自應先行確定應由何人申報之前提要件，確定申報人之後，始得就其提出文件踐行「書面審查」。
從而，同一祭祀公業有多人申報時，即應先行協調，協調不成即應訴請司法裁判，確定申報人後，始能進行申報文件之「書面審查」。
換言之，同一祭祀公業有2人以上申報時，自應優先適用祭祀公業條例第10條第2項之規定。
如依原告主張，既未先行確定申報人，任由不同申報人同時進行申報，公所並依祭祀公業條例第10條第1項之規定，分別審查其所提出之文件並命補正，必然導致同一祭祀公業竟有多人申報，甚至各自衍生不同之異議及司法訴訟，治絲益棼，混亂無章，顯然不合邏輯論理，悖離經驗法則。
從而被告辯稱第10條第2項規定係為解決「應由何人申報之問題」，必須先確定該祭祀公業應由何人申報後，始再對其申報之文件內容為審查，而非兩件同時審查等語，自屬有據。
㈤末查，同一祭祀公業會有2人以上申報之情況者，無非係因派系不同所致，既為不同派系，則其提出之派下現員過半數之推舉內容亦非相同，然此推舉內容及派下現員人數是否合法，均屬司法訴訟所應審查之範圍。
被告因同一祭祀公業有2人以上申報，復因協調不成，雙方均未向法院提起訴訟，被告即以原處分駁回雙方之申報，於法並無不合。
被告所為原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告聲明求為撤銷，自非有據，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
書記官 林 昱 妏
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