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臺中高等行政法院判決
105年度訴字第237號
105年10月5日辯論終結
原 告 余其得
訴訟代理人 馮彥錡 律師
被 告 苗栗縣竹南地政事務所
代 表 人 賴偉君
訴訟代理人 羅茂紜
陳俊安
輔助參加人 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 李青青
陳慧欣
上列當事人間分割登記事件，原告不服苗栗縣政府中華民國105年4月29日104年苗府訴字第75號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告104年3月4日提出之合併分割登記申請案件，依臺灣苗栗地方法院102年8月28日101年度簡上字第11號民事確定判決（含更正裁定）所示分割方案作成准許登記之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告應依原告請求作成如申請內容之准予分割登記之處分。」
（見本院卷第4頁），嗣於民國105年8月25日準備程序期日將訴之聲明更正為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告應就原告104年3月4日申請合併分割登記案件，作成准許登記之行政處分。」
（見本院卷第94頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原為未臻妥適之訴之聲明更正使符合法定程式，於法要無不合，本院自應就更正後之聲明為審判，合先敘明。
二、事實概要：原告於104年3月4日提出申請書檢具臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）102年8月28日101年度簡上字第11號請求分割共有物事件民事判決（含其後之更正裁定）及確定證明書等件，就附表一所示3筆土地（下稱系爭3筆耕地）向被告申請辦理合併分割登記，經被告審查後，認定上開3筆土地均屬耕地，雖經法院民事判決准予合併分割確定在案，但不具備農業發展條例第16條第1項前段（本文）規定之要件，且原告與其他共有人雖於89年1月4日前即共有系爭3筆耕地，但係合併分割且分割後並非全部單獨所有，不符合農業發展條例第16條第1項第3款及第7款規定之要件，且因本件合併分割，原告未能依通知於期限內補正全體共有人之協議書，亦無法適用同條項第7款規定予以辦理，乃以104年11月6日新測駁字第000118號駁回通知書（下稱原處分）駁回申請。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠苗栗地院101年度簡上字第11號民事判決肯認系爭3筆土地可合併分割之理由係以：「關於系爭526-2、541、542土地得否合併分割暨其合併分割之筆數部分：1.按『共有人相同之數不動產，除法令另有規定外，共有人得請求合併分割。』
、『共有人部分相同之相鄰數不動產，各該不動產均具應有部分之共有人，經各不動產應有部分過半數共有人之同意，得適用前項規定，請求合併分割』民法第824條第5項、第6項定有明文。
系爭526-2、541、542地號3筆土地之共有人雖然並未完全相同，但上開3筆土地均相毗鄰，且業經就該3筆土地均有應有部分之共有人中之應有部分過半數之共有人之同意，將該3筆土地合併分割，此據被上訴人提出共有人余金川等18人所出具之同意書為證，參以上開3筆土地之地目均為旱、使用分區均為山坡地保育區、使用地類別均為農牧用地，此有土地登記謄本在卷可稽，因此，足認上開3筆土地應可合併分割。
2.按耕地係指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地；
又每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。
但有下列情形之一者，不在此限：四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有；
農業發展條例第3條第11款、第16條第1項但書第4款亦有明文。
經查，系爭526-2、541、542地號3筆土地之使用分區均為山坡地保育區、使用地類均為農牧用地，雖係屬上開條例第3條第11款所指之耕地。
然依耕地分割執行要點第12點規定『本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割』，可知系爭土地分割後之宗數只要未超過修正前共有人數，則仍得聲請分割。
本件系爭526-2、541、542地號土地於89年1月4日修正前之共有人分別均為余榮科、杜玉柱、余祺得、孫榮昌、杜宏茂、杜政珍、杜泉龍、杜宏益、杜義雄等9人所共有，業據被上訴人提出上開3筆土地之土地共有人沿革表為證，並有苗栗縣竹南地政事務所函覆本院之上開3筆土地之土地登記簿謄本、地號異動索引、所有權異動清冊等資料在卷可稽。
因此，系爭526-2、541、542地號3筆土地每筆土地至少均能分割成9筆土地，而不受到每筆土地面積需達0.25公頃之限制。
從而，系爭526-2、541、542地號於合併分割之情況下，最少應可分割出27筆土地（9×3＝27），而不受分割後每筆土地均需達0.25公頃面積之限制。」
等語。
㈡臺灣高等法院暨所屬法院101年11月12日101年法律座談會民事類提案第13號關於「於89年1月4日農業發展條例修正施行前即為共有且使用分區相同之耕地2宗相毗鄰，但共有人僅部分相同，若經各耕地應有部分過半數共有人之同意，是否得請求合併分割？」之法律問題，其審查意見採肯定說「㈠按民法824條第6項規定：『共有人部分相同之相鄰數不動產，各該不動產均具應有部分之共有人，經各不動產應有部分過半數共有人之同意，得適用前項規定，請求合併分割。
但法院認合併分割為不適當者，仍分別分割之。』
其立法理由即揭明為促進土地利用及為免被過度細分，遂爰增訂本項；
又按農業發展條例制訂之目的同樣意在防止耕地細分可知，若回歸前開所示關於民法第824條第6項之訂定意旨及農業發展條例制訂之立法目的之雙重考量下，若既屬相毗鄰之耕地，卻因共有人僅部分相同即不能合併分割，反易造成耕地細分之疑慮，故從整體之立法目的觀之，解釋上只要2宗之毗鄰耕地，在土地宗數未增加時，縱然其耕地僅有共有人部分相同者，仍應得請求為合併分割。
㈡次按，該耕地既已屬89年1月4日農業發展條例修正施行前之共有耕地，本得分割為單獨所有，不受同條第1項本文就分割面積之限制，亦無須再為考量是否有符合同條第1項但書第1款後段關於2宗耕地是否為同一所有權人之規定，因此題示所稱2宗耕地乃相毗鄰，雖共有人僅部分相同，若經各耕地應有部分過半數共有人之同意，自得請求合併分割。」
見解，其理由以：「既屬89年1月4日農業發展條例修正施行前即有共有且使用分區相同之相毗鄰耕地2宗，依上開條例第16條第1項第4款規定及民法第824條第6項規定『共有人部分相同之相鄰數不動產，各該不動產均具應有部分之共有人，經各不動產應有部分過半數共有人之同意，得適用前項規定，請求合併分割。』
採甲說肯定說結論。」
㈢是實務見解係認：89年1月4日農業發展條例修正施行前即共有、使用分區相同，共有人部分相同之相毗鄰耕地，於各耕地應有部分過半數共有人同意後，得適用民法第824條第6項、農業發展條例第16條第1項但書第4款規定請求合併分割。
本件系爭3筆土地合併分割之筆數最多應為27筆，且業經苗栗地院101年度簡上字第11號民事判決准予合併分割為12筆，被告應受法院確定判決之效力所拘束，無須回歸適用農業發展條例第16條第1項本文規定。
訴願決定認為：「本件系爭3筆土地若依苗栗地院101年度簡上字第11號判決分成12筆，即超過修法前之共有人人數（9人數）。
顯違農業發展條例第16條第2項規定之限制，仍不應准為分割登記。」
云云，顯就系爭3筆土地合併分割後最多筆數之認定有違誤。
舉例言之：倘將本件系爭3筆土地「各自單獨分割」，每筆土地至多可分割為9筆，則系爭3筆土地總共至多可分割為27筆；
倘將本件系爭3筆土地「合併分割」，分割結果應無至多限為9筆之理。
按農業發展條例及民法第824條第6項之制訂目的同樣在防止耕地細分可知，若以合併分割土地分割筆數即不得超過土地共有人數，以多筆土地各自分割，分割土地筆數總和則與合併分割不同，如此認定將增加合併分割之額外限制，使共有多筆土地之共有人欲請求合併分割減少土地共有，反受不利之限制，與防止耕地細分之立法目的大相逕庭。
㈣被告辯稱依據內政部91年2月25日臺內地字第0910003153號令：「共有耕地依農業發展條例第16條第1項第4款辦理分割，其分割後之耕地不得有全體共有人維持共有之情形」之函釋意旨認定本件民事確定判決主文尚有2名共有人孫榮昌、孫煜雄分割後仍共有而違反農業發展條例第16條第1項第4款規定云云。
惟按農業發展條例第16條第1項第4款僅明文「得」分割為單獨所有，並未規定分割後不得有全體共有人維持共有之情形，被告所依據之內政部令釋顯然增加法律未明文之限制，該內政部令釋顯然違法。
況且，該令釋係於91年即民法物權編修正前所做成，當時修正前舊民法第824條關於共有物之分割方法並未規定裁判分割之分割方法得維持部分共有。
而我國民法物權編於98年修正施行後，依據新修正民法第824條新增第4項規定：「以原物為分配時，因共有人之利益或其他必要情形，得就共有物之一部分仍維持共有。」
即肯認裁判分割共有物之分割方法得就共有物之一部分仍維持共有，前揭91年內政部令釋顯然牴觸98年新修正民法第824條第4項之規定，應無再適用前揭91年內政部令釋之餘地。
㈤退萬步言，縱認為本件臺灣苗栗地方法院101年度簡上字第11號民事確定判決違反農業發展條例第16條第1項第4款規定，原告持該確定判決依據農業發展條例第16條第1項第7款申請地權調整合併分割，應無須出具全體共有人之同意書：1.蓋僅有農業發展條例第16條第1項但書第1款前段情形，始有適用地籍測量實施規則第224條規定，本件確定判決係依民法第824條第6項、農業發展條例第16條第1項但書第4款規定准予合併分割，復依農業發展條例第16條第1項但書第7款規定申請地權調整，均無地籍測量實施規則第224條規定適用之餘地。
況且，地籍測量實施規則第224條規定僅係關於合併複丈之規定，於裁判合併分割之情形並無適用之餘地，此參最高法院100年度臺聲字第933號民事裁定及103年度臺上字第722號民事判決意旨即明。
2.依據被告於105年8月25日庭呈之耕地地權調整分割案件審查表可知，申請地權調整依法無須出具全體共有人之同意書，被告亦當庭表示申請地權調整實無須出具全體共有人之同意書，故參加人認為本件申請地權調整須依地籍測量實施規則第224條規定出具全體共有人之同意書，顯然違反前揭法令。
3.本件分割共有物事件於苗栗地院民事庭審理過程中，系爭3筆土地之共有人余金川等18人出具過半數之同意書，同意請求合併分割，已符合民法第824條第6項關於合併分割之規定，自無再適用地籍測量實施規則第224條規定須出具全體共有人同意書之理等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應就原告104年3月4日申請合併分割登記案件，作成准許登記之行政處分。
四、被告答辯略謂：㈠系爭3筆土地之所有權人並不完全相同，不符合農業發展條例第16條第1項但書第1款規定。
又土地所有權人中於農業發展條例修正後有非因繼承事由，如贈與、買賣等介入所成立之共有關係者，並無農業發展條例第16條第1項但書第3款規定之適用，有內政部103年2月27日臺內地字第1030087119號函釋意旨可資參照。
又依苗栗地院101年度簡上字第11號民事判決所示，可知系爭3筆土地合併分割為甲、乙、丙、丁、戊、己、庚、辛、壬、葵等部分，葵部分又分為葵1、葵2、葵3等部分，部分單獨所有、部分則分歸某部分共有人共有而創設新的共有關係，而與農業發展條例第16條第1項但書第4款規定不合（參照內政部91年2月25日臺內地字第0910003153號令意旨），自無同條第1項但書第3款規定之適用。
㈡苗栗地院101年度簡上字第11號民事判決雖符合農業發展條例第16條第1項但書第7款規定，惟依農業發展條例施行細則第11條規定、內政部89年7月29日臺（89）內地字第0000000號函釋、內政部委辦縣（市）政府辦理耕地地權調整分割要點第3點第2項規定、內政部102年3月18日臺內地字第1020115535號函說明四規定，應檢附全體所有權人之協議書。
被告於104年10月1日依據輔助參加人104年9月23日府地測字第1040200161號函通知全部所有權人於接到通知日起15日內補正全體共有人之協議書，因全體共有人逾期未補正，被告依地籍測量實施規則第213條第3項規定，以原處分駁回申請，並無違誤等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、輔助參加人陳述略以：參加人係依前述內政部102年函文說明四意旨辦理，並依地籍測量實施規則第224條第2項第1款之規定，認為本件應檢附全體共有人同意書，至於內政部委辦縣市政府辦理耕地地權調整分割要點雖未提及此部分，但因地權調整仍屬分割合併案件，應依地籍測量實施規則第224條辦理。
六、本件兩造爭執要點為：原告與他人共有如附表一所示系爭3筆耕地經法院判決合併分割如附表二所示方案確定後，是否具備農業發展條例第16條第1項但書第4款或第7款規定得分割之例外情形？
七、本院判斷如下：㈠按：1.農業發展條例第3條第11款規定：「本條例用辭定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」
第16條規定：「（第1項）每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。
但有下列情形之一者，不在此限：一、因購置毗鄰耕地而與其耕地合併者，得為分割合併；
同一所有權人之2宗以上毗鄰耕地，土地宗數未增加者，得為分割合併。
二、部分依法變更為非耕地使用者，其依法變更部分及共有分管之未變更部分，得為分割。
三、本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。
四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。
五、耕地三七五租約，租佃雙方協議以分割方式終止租約者，得分割為租佃雙方單獨所有。
六、非農地重劃地區，變更為農水路使用者。
七、其他因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要，經中央目的事業主管機關專案核准者，得為分割。
（第2項）前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」
2.農業發展條例施行細則第1條規定：「本細則依農業發展條例（以下簡稱本條例）第76條規定訂定之。」
第11條規定：「本條例第16條第1項第7款所稱執行土地政策或農業政策者，係指下列事項：一、政府辦理放租或放領。
二、政府分配原住民保留地。
三、地權調整。
四、地籍整理。
五、農地重劃區之農水路改善。
六、依本條例核定之集村興建農舍。
七、其他經中央目的事業主管機關專案核准者。
中央目的事業主管機關為執行本條例第16條第1項第7款規定事項，得委辦直轄市或縣(市)政府辦理。」
3.內政部委辦縣（市）政府辦理耕地地權調整分割要點第1點規定：「內政部為委辦縣（市）政府辦理耕地地權調整分割案件，特依據農業發展條例施行細則第11條第2項規定訂定本要點。」
第3點規定：「（第1項）土地所有權人為耕作上之便利或經營管理上之需要，申請對毗鄰之數宗耕地合併分割者，合併分割後土地宗數不得增加。
（第2項）前項所稱符合耕作上之便利或經營管理上之需要，指原地界不相毗鄰，經合併分割後土地集中相互毗鄰；
或土地地界曲折，耕作不便，經合併分割後土地界址，確達截彎取直且明顯耕作便利；
或部分共有人相同之數筆土地相毗鄰辦理合併分割，分割後各所有人分得所有部分集中，明顯達耕作便利者。」
4.耕地分割執行要點第1點規定：「為登記機關執行耕地分割事宜，特訂定本要點。」
第2點規定：「依農業發展條例（以下簡稱本條例）第16條規定辦理耕地分割，除依本條例、本條例施行細則、土地登記規則及地籍測量實施規則之規定外，應依本要點規定辦理。」
第3點規定：「本要點適用範圍為本條例第3條第11款規定之耕地。」
第8點規定：「依本條例第16條第1項第3款及第4款規定辦理耕地分割，應分割為單獨所有。
但有下列情形之一者，不在此限：（一）耕地之部分共有人協議就其應有部分維持共有。
（二）依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有。」
5.98年1月23日修正公布之民法第824條規定：「（第1項）共有物之分割，依共有人協議之方法行之。
（第2項）分割之方法不能協議決定，或於協議決定後因消滅時效完成經共有人拒絕履行者，法院得因任何共有人之請求，命為下列之分配：一、以原物分配於各共有人。
但各共有人均受原物之分配顯有困難者，得將原物分配於部分共有人。
二、原物分配顯有困難時，得變賣共有物，以價金分配於各共有人；
或以原物之一部分分配於各共有人，他部分變賣，以價金分配於各共有人。
（第3項）以原物為分配時，如共有人中有未受分配，或不能按其應有部分受分配者，得以金錢補償之。
（第4項）以原物為分配時，因共有人之利益或其他必要情形，得就共有物之一部分仍維持共有。
（第5項）共有人相同之數不動產，除法令另有規定外，共有人得請求合併分割。
（第6項）共有人部分相同之相鄰數不動產，各該不動產均具應有部分之共有人，經各不動產應有部分過半數共有人之同意，得適用前項規定，請求合併分割。
但法院認合併分割為不適當者，仍分別分割之。
（第7項）變賣共有物時，除買受人為共有人外，共有人有依相同條件優先承買之權，有2人以上願優先承買者，以抽籤定之。」
6.地籍測量實施規則第224條規定：「（第1項）土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用性質相同之土地為限。
前項土地之所有權人不同或設定有抵押權、典權、耕作權等他項權利者，應依下列規定檢附相關文件：一、所有權人不同時，應檢附全體所有權人之協議書。
二、設定有抵押權時，應檢附土地所有權人與抵押權人之協議書。
但為擔保同一債權，於數土地上設定抵押權，未涉權利範圍縮減者，不在此限。
三、設定有典權或耕作權時，應檢附該他項權利人之同意書。
（第2項）登記機關辦理合併複丈，得免通知實地複丈。
（第3項）第1項之土地設定有用益物權者，其物權範圍為合併後土地之一部分者，應於土地複丈成果圖繪明其位置。」
7.土地登記規則第85條規定：「土地總登記後，因分割、合併、增減、地目變更及其他標示之變更，應為標示變更登記。」
第100條規定：「依據法院判決申請共有物分割登記者，部分共有人得提出法院確定判決書及其他應附書件，單獨為全體共有人申請分割登記，登記機關於登記完畢後，應通知他共有人。
其所有權狀應俟登記規費繳納完畢後再行繕發。」
㈡復按：1.內政部89年7月29日（89）臺內地字第0000000號函釋略謂：主旨：關於農業發展條例第16條第1項第7款及同條例施行細則第11條第1項第3款地權調整執行疑義乙案，請查照。
說明：一、依據行政院農業委員會89年6月26日(89)農企字第000000000號函及同年同月同日000000000號函辦理。
二、按「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。
但有下列情形之一者，不在此限：……七、其他因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要，經中央主管機關專案核准者，得為分割。」
及「本條例第16條第1項第7款所稱執行土地政策及農業政策者，係指下列事項：……三、地權調整。
……。」
為農業發展條例第16條第1項第7款及同條例施行細則第11條第1項第3款所明定。
所稱地權調整，係指政府辦理土地法第一編第五章所規定有關地權調整政策之事宜，而有辦理耕地分割之必要者而言。
但土地所有權人為耕作上之便利或經營管理上之需要，申請對毗鄰之數宗耕地合併分割者，在其合併分割後之土地宗數並未增加之條件下，得予受理。
但在農地重劃區之土地，仍應符合農地重劃條例第15條第1項之規定。
三、臺中市政府89年5月24日89府地測字第63312號函請示有關黃○厚先生等四人申辦土地合併分割及高雄縣政府89年6月3日89府地籍字第8900090889號函請示美濃鎮○○段3996地號等耕地之合併分割處理疑義案，經查與說明二情況相符，同意依農業發展條例第16條第1項第7款及該條例施行細則第11條第3款規定准予分割。
2.內政部91年2月25日臺內地字第0910003153號令釋略謂：主旨：有關農業發展條例第16條第1項第4款共有耕地分割後之耕地得否維持全體共有人共有之處理疑義乙案，請查照辦理。
說明：……二、案經行政院農業委員會上開函檢送法務部91年1月8日法律字第0090045974號函以：「……二、按『各共有人，得隨時請求分割共有物。
但因物之使用目的不能分割或契約訂有不分割之期限者，不在此限』『每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。
但有下列情形之一者，不在此限……四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。
……』分別為民法第823條第1項及農業發展條例第16條第1項但書第4款所明定。
民法有關分割共有物之規定，原則上係以消滅共有關係為目的，因而共有物分割後，各分割共有人取得單獨所有權。
而上開農業發展條例之規定，其立法意旨主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的，原則上每宗耕地每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割，例外在符合但書各款情形之一者始允許耕地分割。
故上開條例第16條第1項但書第4款規定係為解決共有耕地糾紛並達產權單純化之目的，始例外不受面積限制而得分割為單獨所有，……。
三、……當事人申請分割後仍維持全體共有人共有之分割情形，揆諸前開說明，分割共有物係為消滅共有關係，且法院為分割共有物之裁判時，除有依物之使用目的不能分割或部分共有人明示就分得部分願維持共有者外，亦不能創設新的共有關係，例如准許土地共有人，就土地一部分請求分割，或僅將共有物之一部分予以分割，而其餘部分則分歸某部分共有人共有之情形……。
準此，上開分割情形與前揭規定似有未合。
惟如遇有具體個案涉訟者，自以法院之確定判決為準。
㈢經查：系爭3筆耕地原為原告與他人共有，各共有人之應有部分比例詳如附表一所示，嗣經苗栗地院以101年度簡上字第11號民事判決准予依附表二所示方案為合併分割確定在案，原告則於104年3月4日持上開民事判決（含該判決之更正裁定）及其確定證明書等書件，向被告請辦合併分割登記，經被告審認該申請案件應適用農業發展條例第16條第1項第7款規定辦理，惟涉及地權調整事項，應檢具系爭3筆耕地全體所有權人之協議書為憑據，經限期命原告補正未果，乃作成原處分駁回所請，並經訴願決定予以維持等情，有卷附原告提出之申請書件（見原處分卷第38至42頁）、臺灣苗栗地方法院102年8月28日101年度簡上字第11號民事判決（見本院卷第20至45頁）及其判決確定證明書（見本院卷第46頁）暨該判決103年3月19日與103年7月7日民事更正裁定暨其確定證明書（見本院卷第47至55頁）、被告104年9月14日南地所二字第1040007772號函（見原處分卷第43頁）、苗栗縣政府104年9月23日府地測字第1040200161號函（見原處分卷第44頁）、被告104年10月1日南地所二字第1040008231號補正函（見本院卷第57頁）、原處分即被告104年11月6日新測駁字第000118號駁回通知書（見本院卷第11頁）、苗栗縣政府105年4月29日104苗府訴字第75號訴願決定（見本院卷第13至19頁）等件可稽，堪予認定。
㈣本件被告認定原告檢具法院民事判決及更正裁定暨其確定證明書等證明文件申請就系爭3筆耕地合併分割登記，不符合農業發展條例第16條第1項第4款及第7款規定之情形，其理由無非以：系爭3筆耕地雖經法院判決合併分割，但被告仍應就其合併分割是否符合規定要件予以審查，參據內政部102年3月18日臺內地字第1020115535號函釋，涉及地權調整事項係屬縣（市）政府核准權責，仍須經輔助參加人即苗栗縣政府審查後辦理，本件合併分割申請案件已據輔助參加人審查後認定未取得全體共有人之協議書，與地籍測量實施規則第224條第2項規定有違，自不具備農業發展條例第16條第1項第7款規定之情形；
又系爭3筆耕地在分割前雖為原告與他人於89年1月4日前共有，但因分割後各筆土地非均為單獨所有，尚有維持共有關係者，且因先經合併再予分割，其合併成一新共有關係即非屬89年1月4日以前成立之共有耕地，故與農業發展條例第16條第1項第4款規定之情形不符，為其主要論據，此稽之卷附被告提出之答辯狀及於本院準備程序暨言詞辯論程序筆錄可明（分見本院卷第77至82頁、第93至96頁及第113頁）。
㈤被告上開所述各節，固非無見，惟：1.揆諸89年1月26日公布施行之修正後農業發展條例第16條係於第1項前段明定每宗耕地分割後每人所有面積達到0.25公頃始得分割為基本原則，但為使本條例修正施行前共有耕地之產權單純化，減少其因共有之糾紛，乃於第4款明定本條例89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有，不受分割後單位面積0.25公頃之限制；
且因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要，例如地權調整、地籍清理及國家重大建設辦理公私有耕地交換等諸多特殊原因，排除於最小分割單位面積，避免形成無法分割之困擾，而於同條項第7款規定，其經中央主管機關專案核准者，亦得為分割。
而依農業發展條例施行細則第11條規定，地權調整係屬於農業發展條例第16條第1項但書第7款所稱執行土地政策或農業政策之範疇，得委辦直轄市或縣(市)政府辦理，內政部並已訂定「內政部委辦縣（市）政府辦理耕地地權調整分割要點」資為執行之法據，依該要點第3點規定，部分共有人相同之數筆土地相毗鄰辦理合併分割，分割後各所有人分得所有部分集中，明顯達耕作便利者，得申請對毗鄰之數宗耕地合併分割。
又耕地分割執行要點第8點明定，依農業發展條例第16條第1項但書第3款及第4款規定辦理耕地分割，原則上固應分割為單獨所有。
但依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有者，不在此限。
又依修正後現行民法第824條第4項及6項規定，法院裁判分割共有物，其目的固在消滅共有關係，然考量部分共有人就其得分配共有物合併與否之經濟效益或其他特殊情形，分割後仍有維持共有之必要者，法院依法已享有就共有物特定部分不予分割之裁量權，以符實際並得彈性運用。
且為促進土地利用，避免土地過分細分，相鄰各不動產應有部分過半數共有人之同意，即得請求法院合併分割。
2.關於被告抗辯：農業發展條例第16條第1項但書第4款及耕地分割執行要點第8點係就單筆耕地分割之情形為規範，其合併分割者，係先行創設新共有關係再行分割，即無上開規定之適用乙節。
按數筆耕地合併分割，觀念上雖有全體共有人就該數筆耕地創設新共有關係，再予以重新分割之形式，但其先行合併乃短暫性之虛擬措施，其終局目的在避免土地細分致影響經濟效益，並簡化共有關係之分割目的。
易言之，合併係分割之方法，並非分割之結果，其提出申請時，相鄰數筆耕地之共有關係，若發生在89年1月4日之前，即符合農業發展條例第16條第1項但書第4款規定之時間要件，若謂其申請合併分割，不得適用農業發展條例第16條第1項但書第4款及耕地分割執行要點第8點之規定，勢必導致各該筆耕地單獨細分成多筆土地，造成分割後各筆土地之面積過小無法發揮其經濟效益之情形，明顯違背農業發展條例第16條為防止耕地細分，利於經營管理、簡化權屬複雜性之立法宗旨。
足見排除上開情形適用於農業發展條例第16條第1項但書第4款及耕地分割執行要點第8點之規定，難認具有合理及正當之規範目的。
3.又觀諸原處分及被告104年10月1日南地所二字第1040008231號函（見本院卷第75頁及第57頁）所載，足見被告雖以原告未能遵期依前引地籍測量實施規則第224條第1項第1款提出全體所有權人之協議書，致不具備合併申請複丈之必要文件為理由，而依據同規則第213條規定駁回其申請。
經稽之前引地籍測量實施規則第224條第1項第1款固明定合併申請複丈，其所有權人不同者，應檢附全體所有權人出具之協議書為憑，然以土地所有權人之意思表示為基礎，辦理相鄰土地之地權調整，涉及產權內容之變更，其所有權人不同者，當應以全體土地所有權人立具之書面意思表示為憑據，以免衍生爭議。
惟相鄰數筆共有耕地無法由全體共有人協議合併分割，民法第823條及第824條已賦予部分共有人得直接提起民事訴訟請求法院判決合併分割，其經法院民事判決准予適用民法第824條規定予以合併分割者，本非以全體土地所有權人之意思表示為基礎，發生其效果，且因其具有強制取代協議合併分割之效力，部分共有人即得持該民事確定判決據以申請合併複丈辦理分割登記，要無適用上開地籍測量實施規則第224條第1項第1款規定，責求其須檢附全體共有人協議書之法理正當性。
4.是故，相鄰數筆共有耕地，其共有人雖不盡相同，但已據民事法院適用修正後民法第824條第6項前段規定，判決合併分割，且分配部分土地繼續由部分共有人維持共有確定者，核無違背農業發展條例第16條第1項但書第4款規定之意旨，且未牴觸耕地分割執行要點第8點與內政部委辦縣（市）政府辦理耕地地權調整分割要點第3點等規定甚明。
且缺乏排除適用前開地籍測量實施規則第224條第1項第1款規定之必要性。
5.查系爭3筆土地之共有人雖不盡相同，但因彼此相鄰，均為山坡地保育區農牧用地，且經該3筆耕地應有部分過半數共有人余金川等18人出具同意書，請求法院判決合併分割，因具備現行民法第823條及第824條第5項、第6項規定之合併分割要件，業據苗栗地院以101年度簡上字第11號民事判決准予合併分割如附表二及鑑定圖（註：圖示文字天干之「癸」字誤植為「葵」）所示之方案，有卷附該民事判決及其更正裁定暨各該裁判確定證明書足按。
核諸上開說明，系爭3筆耕地既經法院民事判決合併分割確定在案，且符合農業發展條例第16條第1項但書第4款及第7款規定之情形，依前引土地登記規則第85條及第100條規定，原告提出該民事判決及更正裁定暨裁判確定證明書，向被告申請辦理合併分割登記，自屬適法有據。
6.至於被告援引之前揭內政部91年2月25日臺內地字第0910003153號令釋雖載謂：分割共有物原則上係以消滅共有關係為目的，因而共有物分割後，各分割共有人取得單獨所有權，法院為分割共有物之裁判時，除有依物之使用目的不能分割或部分共有人明示就分得部分願維持共有者外，亦不能創設新的共有關係，例如准許土地共有人，就土地一部分請求分割，或僅將共有物之一部分予以分割，而其餘部分則分歸某部分共有人共有之情形，上開分割情形與民法第823條第1項及農業發展條例第16條第1項但書第4款規定似有未合等意旨，然該令釋作成後，民法第824條於98年已修正增訂第4項及第6項明定法院得考量個案特殊情形，判決部分共有人就所分配之部分繼續維持共有，且就共有人部分相同之相鄰數不動產，經各該不動產均具應有部分之共有人達應有部分過半數之同意者，法院得合併分割。
是上開令釋所示法院為分割共有物之裁判時，除有依物之使用目的不能分割或部分共有人明示就分得部分願維持共有者外，不能創設新的共有關係乙節，明顯與修正後上開民法規定不符，無從援為解釋農業發展條例第16條第1項但書第7款規定應如何適用之準據。
況該令釋亦載明：「惟如遇有具體個案涉訟者，自以法院之確定判決為準」之意旨。
是被告援引上開令釋認定原告之申請不符合農業發展條例第16條第1項但書第4款規定，於法尚有未合。
八、綜上所述，本件原告就系爭3筆耕地提出申請書，檢具苗栗地院102年8月28日101年度簡上字第11號民事確定判決（含更正裁定）及確定證明書，申請被告依該判決所示分割方案，辦理合併分割登記，核無牴觸民法第824條第4項及6項規定，且符合耕地農業發展條例第16條第1項但書第4款及第7款、耕地分割執行要點第8點及內政部委辦縣（市）政府辦理耕地地權調整分割要點第3點規定之情形，自屬適法有據，被告以上開理由否准所請，於法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合。
從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許，且經審查本件申請案件應具之全部法定要件，除上開法律適用疑義外，並無欠缺其他要件之情事。
是本件原告之訴有理由，且案件事證明確，爰依行政訴訟法第200條第3款規定，判命被告應作成原告申請內容之行政處分。
九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
書記官 凌 雲 霄
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